Исторические представления о коррупции и борьба с ней

Понятие, содержание и виды коррупции

Несмотря на частоту употребления понятия «коррупция» в профессиональной, периодической и массовой литературе в научном кругу нет единства относительно понимания термина и сути явления. Этимологически термин “коррупция” происходит от латинского слова corruptio, означающего “порча, подкуп”. В сущности, эти два слова определяют понимание коррупции и дают возможности для интерпретации этого явления.

Очень часто в среде профессиональных криминологов коррупцию олицетворяют с взяточничеством. Например, А.И. Долгова определяет коррупцию как “социальное явление, характеризующееся подкупом-продажностью государственных или иных служащих и на этой основе корыстным использованием ими в личных либо в узкогрупповых, корпоративных интересах официальных служебных полномочий, связанных с ними авторитета и возможностей”[4].

В подкупе одних лиц другими усматривает суть коррупции другой известный криминолог Н. Ф. Кузнецова[5]. Эта точка зрения согласована с восприятием коррупции в общественном сознании (так например, по данным ВЦИОМ 45% россиян понимают под коррупцией взяточничество чиновников[6]). Однако такой подход представляется зауженным и не позволяет охватить все многообразие форм коррупции, которые мы имеем в действительности.

Существуют в научном дискурсе точки зрения, в рамках которых коррупция оценивается неоднозначно отрицательно. Одним из ведущих специалистов в области исследования коррупции считается Сюзан Роуз-Аккерман. Свои исследования она проводит в рамках экономического подхода и коррупцию рассматривает как форму социального обмена, а коррупционные платежи — как часть транзакционных издержек; в данном случае коррупция связывается с чрезмерным вмешательством государства в экономические процессы. В то же время, как известно, в некоторых странах с довольно высоким участием государства в экономике коррупция невысока (например, в Дании)[7].

Существуют определения, в которых суть коррупции передается через образы, так например Г.Н. Борзенков, считает, что коррупция – это разложение управленческого аппарата, основанное на использовании чиновниками своего служебного положения в личных целях[8]. Или например, подход Кирпичникова А.В., который считает, что коррупция - это коррозия власти. Как ржавчина разъедает металл, так коррупция разрушает государственный аппарат и разъедает нравственные устои общества. Уровень коррупции - своеобразный термометр общества, показатель его нравственного состояния и способности государственного аппарата решать задачи не в собственных интересах, а интересах общества. Подобно тому, как для металла коррозийная усталость означает понижение предела его выносливости, так для общества усталость от коррупции означает понижение его сопротивляемости»[9].

Ученые дают свои определения, спорят о содержании феномена, подчеркивая отдельные аспекты. Многие споры должен был разрешить принятый недавно долгожданный закон «О противодействии коррупции», но при ближайшем рассмотрении этого законодательного документа возникает вопросов больше, чем ответов.

Так, например, в законе сказано: «Коррупция – злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу, другим физическим лицам либо совершение указанных деяний от имени или в интересах юридического лица ….» [10]

Определение в законе дается через перечисление преступлений, не выявляя сущностных качеств этого явления. Кроме того, ученые отметили использование термина «коммерческий подкуп», деяние, которое может совершить лицо, работающее в коммерческих организациях, а к ним нельзя отнести сотрудника ОВД. В целом, по оценкам специалистов, определение, предложенное в законе, в большей мере коррупцию ассоциирует с взятками.

Есть и другие точки зрения относительно эффективности законодательно закрепленного определения коррупции. Григорьев В.В. отмечает, что понятие коррупции дается в законе на собирательном содержании, через отражение ряда деяний, выраженных в диспозициях ст. 201, 204, 285, 289, 290, 291 УК. В Законе не определено понятие коррупционного правонарушения, и это объясняется вовсе не экономией законодательного материала. Григорьев В.В. отмечает, что опыт антикоррупционного нормотворчества во всем мире свидетельствует, что законодатель постиг только один универсальный способ определения коррупции, который состоит в конструировании предельно общих норм, рассматривающих ее объективную сторону[11].

Григорьев В.В. обращает внимание на то, что в качестве дополнения к перечню деяний (без привязки к каким-либо статьям) законодатель устанавливает еще один элемент коррупции, выражающийся в ином незаконном использовании физическим лицом "своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами". В указанном дополнении отражается достаточно широкое определение составляющих элементов понятия коррупции и основанных на ней связей. Законодатель определил понятие субъекта коррупционных правонарушений, совершаемых с использованием специального положения. Под таковым понимается не должностное лицо (по аналогии с определением, данным в прим. 1 к ст. 285 УК), а физическое лицо, незаконно использующее свое должностное положение. В данном подходе выражена позиция принципиального расширения круга лиц, на которых распространяется ответственность за совершение коррупционных деяний.

Такой подход связан с требованиями международных антикоррупционных договоров, в которых участвует Россия. Ими являются: Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (ETS N 173), заключенная Советом Европы 27 января 1999 г., и Конвенция ООН против коррупции, принятая 31 октября 2003 г. В них ключевое значение для эффективного противодействия коррупции на национальном уровне отводится максимально широкому определению субъектов коррупционных правонарушений. В частности, к ним относятся не только государственные служащие, но и лица, выполняющие публичные функции в целом, независимо от того, в какой сфере - частной, государственной или общественной (политической) - они заняты, и безотносительно к какой-либо определенной занимаемой должности (руководитель, исполнитель). Следует отметить, что Россия в имплементации конвенционных положений, касающихся определения субъекта коррупции из числа лиц, наделенных служебным статусом, более полно, в сравнении с иными государствами - членами ГРЕКО, отразила требуемые положения. Так, например, в соответствии с Законом Болгарии "О публичных должностных лицах" публичное должностное лицо - это лицо, которое в силу административного назначения занимает оплачиваемую должность в органе государственного управления и оказывает ему содействие в выполнении возложенных на этот орган функций. Реализованный в настоящем Законе подход к определению субъектов коррупции, по существу, закладывает идеологические и правовые основы для изменения сложившихся стереотипов о том, что коррупция характерна исключительно для сферы государственной службы.

Возвращаясь к определению термина, предлагаем в качестве рабочего использовать определением профессора Б.В. Волженкина: «коррупция – это социальное явление, заключающееся в разложении власти, когда государственные (муниципальные) служащие и иные лица, уполномоченные на выполнение государственных функций, используют свое служебное положение, статус и авторитет занимаемой должности в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах» [12].

Поскольку в законе «О противодействии коррупции» не даны точные определения понятиям «коррупционное правонарушении» и «коррупционное преступление», можно опираться на эти понятия, закрепленные в Соглашении о сотрудничестве генеральных прокуратур государств - участников СНГ в борьбе с коррупцией, которое было заключено 25 апреля 2007 г. в г. Астане (Республика Казахстан). Так, стороны применили следующие понятия:

коррупционное правонарушение - не влекущее уголовной ответственности нарушение существующего порядка несения службы и исполнения своих профессиональных обязанностей, допущенное лицами, которые национальным законодательством государств сторон отнесены к категории должностных лиц или приравненных к ним, если такое нарушение содержит признаки коррупции, а равно невыполнение ими запретов, правил, установленных национальными нормативными правовыми актами;

коррупционное преступление - совершение лицами, которые национальным законодательством государств Сторон отнесены к категории должностных лиц или приравненных к ним, умышленного уголовно наказуемого деяния с использованием своего статуса, статуса представляемого ими органа, должностных полномочий или возможностей, вытекающих из данного статуса и полномочий, если такое деяние содержит признаки коррупции.

Тематика лекции обращает внимание на феномен коррупции применительно к системе МВД. В этом случае можно воспользоваться определением, данным в работе Тирских А.А.: «коррупция в ОВД – это негативное социальное явление, заключающееся в деформациях деятельности системы органов правопорядка, вследствие использования сотрудниками органов внутренних дел своих служебных полномочий, авторитета и статуса службы в интересах физических и юридических лиц для получения выгод материального или нематериального характера для себя лично либо в корпоративных интересах»[13].

В приведенном определении подчеркивается, что коррупция – это форма девиантного поведения, с чем можно согласиться. Кроме того, в определении отмечается, что выгоды могут быть и нематериального характера, не для себя, то есть под явление подпадает и «телефонное право», (когда решается что-то по звонку) имеющее место в системе правоохранительных органов.

Коррупцию часто связывают с бюрократией, однако это не синонимичные понятия. Бюрократия – (от фр. bureau — бюро, канцелярия и греческого κράτος — господство, власть) — под этим словом подразумевают то направление, которое принимает государственное управление в странах, где все дела сосредоточены в руках органов центральной правительственной власти, действующих по предписанию (начальства) и через предписание (подчиненным); затем под бюрократией разумеют класс лиц, резко выделенный из остального общества и состоящий из этих агентов центральной правительственной власти[14]. Бюрократия – необходимая часть управления. М.Вебер доказал, что бюрократия одна из наиболее полезных идей в истории человечества.

Однако, следует отметить, что российская бюрократия, учитывая ее размеры и доходы чиновников особо склонна к коррупции. Наблюдается неуклонный рост численности чиновников в России, несмотря на то, что численность населения падает. По данным Федеральной службы государственной статистики, численность работников на государственных должностях и должностях гражданской службы в органах государственной власти РФ на 1 октября 2008 года составила 846,307 тысячи человек, увеличившись по сравнению с показателем на 1 января 1999 года в 1,74 раза. Количество муниципальных чиновников в России составило 367,62 тысячи человек, при этом их количество выросло с 1 января 1999 года по 1 октября 2008 года в 2,07 раза[15].

Далее обратимся к рассмотрению видов коррупционных деяний. Любая классификация создается для упорядочивания объектов, для структурирования мира и отношения к этим объектам. Классификации коррупционных явлений, приведенные ниже, позволят выделить проблемы с криминализацией феномена коррупции и объяснить сложность выявления, расследования и предупреждения коррупции.

В зависимости от выбранного основания коррупционные действия могут быть разделены на бюрократическую и политическую коррупцию; принудительную и согласованную, централизованную и децентрализованную, чисто уголовную (в основном экономического характера) и политическую, которую, в свою очередь, делят на отклоняющееся и преступное поведение.

Более сложную классификацию предложил М. Джонстон. Он выделил несколько типов коррупции:

- взятки чиновников в сфере торговли (за продажу нелегально произведенной продукции, завышение качества товаров и т.д.);

- отношения в патронажных системах, в том числе покровительство "боссов" на основе земляческих, родственных, партийных принципов (явление, описанное еще М. Вебером, а затем Р. Мертоном);

- дружба и кумовство;

- а также так называемая кризисная коррупция, обусловленная тем, что предприниматели вынуждены работать в условиях чрезвычайного риска, когда решения органов власти могут привести к существенным для бизнеса изменениям и потому эти решения становятся предметом торговли

А. Хайденхаймер подразделил коррупцию на белую, серую и черную. Первая обозначает практики, относительно которых в общественном мнении существует согласие: данные действия не считаются предосудительными. Они, по существу, интегрированы в культуру и не воспринимаются как проблема.

Черная коррупция является объектом иного консенсуса: действия осуждаются всеми слоями общества. Серой коррупцией А. Хайденхаймер назвал те практики, относительно которых никакого согласия не существует. Именно вокруг серой коррупции возникают скандалы[16].

Сложность коррупционных явлений может быть отражена в таблице[17].

Таблица 1. ТИПОЛОГИЯ КОРРУПЦИОННЫХ ОТНОШЕНИЙ

Критерии типологии коррупции	Виды коррупции
Кто злоупотребляет служебным положением	Государственная (коррупция госчиновников) Коммерческая (коррупция менеджеров фирм) Политическая (коррупция политических деятелей)
Кто выступает инициатором коррупционных отношений	Запрашивание (вымогательство) взяток по инициативе руководящего лица. Подкуп по инициативе просителя
Кто является взяткодателем	Индивидуальная взятка (со стороны гражданина) Предпринимательская взятка (со стороны легальной фирмы) Криминальный подкуп (со стороны криминальных предпринимателей – например, наркомафии)
Форма выгоды, получаемой взяткополучателем от коррупции	Денежные взятки Обмен услугами (патронаж, непотизм)
Цели коррупции с точки зрения взяткодателя	Ускоряющая взятка (чтобы получивший взятку быстрее делал то, что должен по долгу службы) Тормозящая взятка (чтобы получивший взятку нарушил свои служебные обязанности) Взятка «за доброе отношение» (чтобы получивший взятку не делал надуманных придирок к взяткодателю)
Степень централизации коррупционных отношений	Децентрализованная коррупция (каждый взяткодатель действует по собственной инициативе) Централизованная коррупция «снизу вверх» (взятки, регулярно собираемые нижестоящими чиновниками, делятся между ними и более вышестоящими) Централизованная коррупция «сверху вниз» (взятки, регулярно собираемые высшими чиновниками, частично передаются их подчиненным)
Уровень распространения коррупционных отношений	Низовая коррупция (в низшем и в среднем эшелонах власти) Верхушечная коррупция (у высших чиновников и политиков) Международная коррупция (в сфере мирохозяйственных отношений)
Степень регулярности коррупционных связей	Эпизодическая коррупция Систематическая (институциональная) коррупция Клептократия (коррупция как неотъемлемый компонент властных отношений)

Согласно закону обратимся к перечню преступлений, называемых коррупционными. Повторим их:

- дача взятки;

- получение взятки;

- злоупотребление служебным положением;

- коммерческий подкуп

- иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц;

- незаконное предоставление выгоды указанному лицу, другим физическим лицам;

- либо совершение указанных деяний от имени или в интересах юридического лица [18]

Многие ученые считают, что этот перечень не является исчерпывающим, исследователи предлагают расширить его. По мнению Волженкина Б.В. действующий Уголовный кодекс Российской Федерации дает основания относить к коррупционным такие преступления, как:

- мошенничество, присвоение и растрату, совершаемые с использованием служебного положения (чч. 3 ст.ст. 159 и 160 УК РФ),

- злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ),

- незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК РФ),

- служебный подлог (ст. 292 УК РФ), воспрепятствование законной предпринимательской или иной деятельности (ст. 169 УК РФ),

- недопущение, устранение или ограничение конкуренции (ст. 178 УК РФ) и ряд других преступлений, совершаемых государственными служащими или служащими органов местного самоуправления с использованием своего служебного положения (в широком смысле этого слова) в корыстных, иных личных или групповых целях[19].

В самом законе «О противодействии коррупции» называется еще один вид коррупционного преступления – сокрытие информации о коррупции.

Перечень видов коррупционных деяний открыт – действительность предлагает более изощренные и сложные виды коррупции.

Традиции бывают разными – плохими и хорошими, полезными и вредными. Среди очевидных причин современной отечественной коррупции, её масштабов и способов совершения коррупционных преступлений выступают определенные традиции коррупционного поведения, как в историческом прошлом российского общества, так и мирового сообщества в целом. Коррупция – сложное, исторически изменчивое и относительно массовое социально-правовое явление. Противодействие коррупции сопровождало всю историю существования государственности.

Исследования зарубежных и отечественных ученых показывают, что коррупция появилась, как только возник управленческий аппарат. Шарль Монтескье (1689-1755) писал: «...известно уже по опыту веков, что всякий человек, обладающий властью, склонен злоупотреблять ею, и он идет в этом направлении, пока не достигнет положенного ему предела»[i][31].

Исследователь С.А. Головко, отмечает, что еще в манускриптах Древнего Вавилона XIV века до н.э. содержатся упоминания о мерах по пресечению злоупотреблений чиновников и судей. Наказание за взяточничество (подкуп) предусматривалось законами Хаммурапи (четыре тысячи лет назад), устанавливалось египетскими фараонами[20].

Первое упоминание о посуле как незаконном вознаграждении за осуществление официальных властных полномочий в законодательстве Руси связано с Двинской уставной грамотой 1397-1398 гг.

В 1397 г. в Псковской Судной грамоте понятие «посула» употребляется в смысле взятки. Дальнейшее ограничение коррупционных действий принадлежит Ивану III в Судебнике 1497 г. Его внук — Иван Грозный впервые ввел смертную казнь в качестве наказания за чрезмерность во взятках. Взяточничество осуждалось и в Соборном уложения 1649 г., которое действовало более двух веков. В российских правовых документах коррупционное поведение лиц, состоявших на госслужбе, именовалось «лихоимством».

В основе преподношений чиновнику лежала «почесть» как форма добровольного приношения, существовавшая со времен Киевской Руси и призванная выразить уважение к тому, кто ее удостаивался. Этот обычай, существующий и поныне, есть не что иное, как видоизмененная практика подношений средневековой Руси. В XVII в. происходит трансформация подношений в мздоимство («почесть» все более приобретала значение разрешенной взятки, законодательно не запрещенной в допетровской Руси).

Практика «кормления от дел» была частью государственной системы содержания чиновничества в XVII в.

В отличие от «почести» и платы «за работу» «посул» был запрещен законом как взятка (в современном смысле слова). Законодательство XIV-ХVI вв. запрещало «посулы», понимая под ними подношения, связанные с неправильным решением дела. Однако в XIV-ХVII вв. не регламентировались и даже не упоминались «почесть» и подношения «за работу», которые таким образом молчаливо разрешались. В допетровской Руси местная власть – воеводы и их штат – казенного жалованья от московской власти не получала и устанавливала поборы на собственное содержание. Финансовые трудности государства не позволяли регулярно платить даже минимальное жалованье. Отсюда можно заключить, что государственная власть толкала чиновника на произвол и поборы. В XVIII в. институт «кормления» был признан пагубным. Лишь в результате губернской реформы Петра I 1708 г. государственные служащие стали официально получать жалованье[21].

Борьба с коррупционными преступлениями занимала важное место в государственной внутренней политике Петра I. В плане исторического урока важное значение имеет свидетельство выдающегося исследователя отечественной истории С.М. Соловьева о том, что Петр I старался всеми возможными методами и средствами навести порядок в делах государственной службы, воздействуя на мздоимцев, лихоимцев и вымогателей, однако принимаемые меры положительного эффекта не давали. Указ Петра I «О воспрещении взяток и посулов» был развит в законодательных актах правительств Екатерины II, Александра I, Александра III и других государей. Однако фактами коррупции, казнокрадства и взяточничества перенасыщены все последующие царствования вплоть до последнего императора. Взяточничество прочно оставалось негласной статьей доходов чиновников всех рангов. На протяжении XVIII в. расширялся круг коррупционных правонарушений - к взяткам приравнивались незаконные поборы с населения при сборе податей, принесении присяги, оформлении документов, вымогательство. Особая борьба была против казнокрадства, растраты казенных денег, своеобразным составом преступления против казны считалась расточительность, появился новый вид лихоимства – подлог. Однако ни репрессии Петра I, ни снисходительность Екатерины II не привели к искоренению лихоимства и мздоимства. Основным средством борьбы с продажностью чиновничества признавалось создание правовой базы, повышение денежного содержания госслужащих, установление соразмерных с должностным нарушением мер наказания. «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных» 1845г. имело главу «О мздоимстве и лихоимстве» и действовало в сфере борьбы с коррупцией вплоть до 1917 г.

Во второй половине XIX в. появились первые теоретические научные исследования коррупции, возникла социология чиновничества. Принципиально важен вывод исследователей о том, что подкуп административного лица стал устоявшейся традицией российского государственного быта. П. Берлин в 1910 г. отмечал, что взяточничество «неразрывно слилось и срослось со всем строем и укладом политической жизни»; он также отмечает, что «Стремясь привязать к себе чиновничество крепкими узами... правительство сквозь пальцы смотрело на обогащение с помощью взяток и обмана казны».

В эпоху расцвета капитализма коррупция пускала глубокие корни среди чиновничества. В этой связи определенные надежды давала смена политического строя в результате Октябрьской революции. Известны высказывания главы Советского государства В.И. Ленина о необходимости искоренения взяточничества и строгого наказания взяточников и других лиц, причастных к этому преступлению. Старые кадры несли с собой укоренившиеся традиции, в том числе в сфере коррупции, а новые еще не были сформированы. Уже 8 мая 1918 г. Совет Народных Комиссаров принял Декрет о «О взяточничестве», а 16 августа 1921 г. декрет «О борьбе со взяточничеством». Декреты по борьбе с взяточничеством явились хорошей базой для установления соответствующих норм Уголовного кодекса РФСФР. Вместе с тем НЭП сопровождался значительным увеличением взяточничества, коррупция была и в среде частного предпринимательства. «Взяточничество охватило, как будто тисками, все наши хозяйственные учреждения», - писал руководящий работник юстиции И. Славин

В постановлении СНК от 21 декабря 1922 г., утвердившем «Временные правила о службе в государственных учреждениях и предприятиях», существенно ограничившим возможности совмещения государственной службы с коммерческой деятельностью.

На рубеже 60-70-х гг. ХХ в. коррупция проникла в структуры правящей партии, усиливалась экономическая и должностная преступность. Известный экономист Е.Т. Гайдар отмечал, что «система получастной полyгосударственной экономики с мощным элементом бюрократического регулирования есть идеальный питательный бульон для бактерий коррупции». В этот период широко распространены нелегальная перепродажа дефицитных товаров (спекуляция) работниками торговых и иных организаций; взятки и иные злоупотребления должностных лиц, отвечающих за распределение потребительских благ; взяточничество в системе образования; труд шабашников; приписки в отчетности. Коррупция превращается в социальный институт, элемент системы управления, тесно взаимосвязанный с другими социальными институтами — политическими, экономическими, культурологическими. Институционализация коррупции – это превращение ее из разряда преступлений отдельных чиновников в массовое социальное явление, которое становится привычным элементом социально-экономической системы. Особенно развитие коррупция получила в период смены государственного строя и передела собственности – в 90-е годы. К специфическим причинам, спровоцировавшим размах коррупции в это время можно отнести следующие: политическая нестабильность; распад партийной системы контроля; трудности преодоления тоталитарного режима; резкий переход к новой социально-экономической системе, не подкрепленной правовой базой и правовой культурой; отсутствие частной собственности в советский период.