Бюджетное устройство и бюджетная система РФ

Понятие и форма бюджета

Тема 2.1. Бюджетная система и бюджетное устройство РФ

РАЗДЕЛ 2. БЮДЖЕТНОЕ ПРАВО

План

1. Понятие и форма бюджета

2. Бюджетное устройство и бюджетная система РФ

3. Состав доходов бюджета

4. Состав расходов бюджета

5. Дефицит и профицит бюджета

6. Междбюджетные отношения

7. Государственные внебюджетные фонды

Государственные и местные (муниципальные) бюджеты составляют центральное звено финансовой системы России.Бюджет может быть рассмотрен в нескольких аспектах: как экономическая, материальная и правовая категории.

Как экономическая категория бюджет представляет собой совокупность экономических отношений по поводу создания, распределения и использования государственного централизованного фонда денежных средств.

Как материальная категория, бюджет выступает в виде государственного (муниципального) централизованного фонда денежных средств, с помощью которого решаются основные задачи государства и муниципальных образований[19]. В статье 6 БК РФ установ­лено: «Бюджет — форма образования и расходования фонда де­нежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления».

По правовой форме бюджет является основным финансовым планом соответствую­щей территории, который утверждается в форме закона (федеральный бюджет, бюджет субъекта РФ) или в форме реше­ния представительного органа местного самоуправления (ст. 11 БК РФ).

Исключительно важный характер федерального бюджета под­тверждается тем, что он принимается в виде федерального зако­на, в особом порядке, который установлен в Конституции РФ (ст. 104—107). В 1998 г. был принят Бюджетный кодекс РФ, ко­торый на основе системного анализа, используя экономико-соци­альные достижения в стране, обобщил бюджетную законодатель­ную практику[20].

Федеративное устройство российского государства, а также существование системы местного самоуправления объективно породили достаточно сложное бюджетное устройство.

Бюджетный кодекс РФ не дает определения бюджетного устройства. Однако исходя из анализа первого раздела БК РФ, который называется «Бюджетное устройство Российской Федерации», следует, что характеристика этого понятия складывается из трех элементов: а) структуры бюджетной системы, включая внебюджетные и целевые бюджетные фонды; б) бюджетной классификации РФ и в) принципов бюджетной системы РФ.

Основу бюджетного устройства РФ составляет бюджетная система. Бюджетная система России — это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая нормами права, совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов (ст. 66 БК РФ). Структуру бюджетной системы составляют бюджеты трех уровней. Первый уровень — федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов; второй уровень — бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; третий уровень — местные бюджеты. Кроме того в состав бюджетной системы включаются бюджеты городских и сельских поселений (ст. 10 БК РФ).

Особую группу бюджетов составляют консолидированные бюджеты. Консолидированный бюджет — это свод бюджетов всех уровней бюджетной системы на соответствующей территории[21].

Вторым элементом, характеризующим бюджетное устройство Российской Федерации, является бюджетная классификация[22].

В БК РФ (гл. 4, ст. 18—27) бюджетная классификацияРФ определена как группировка доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, а также источников финанси­рования дефицитов этих бюджетов, используемая для составления и исполнения бюджетов и обеспечивающая сопоставимость показателей бюджетов всех уровней (ст. 18). Федеральный закон от 15.08.1996 № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» устанавливает объекты и коды бюджетной классификации.

Бюджетная классификация по доходам, а также в большей части и по расходам является единой для бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и утверждается федеральным законом.

Определение принципов назначения, структуры кодов бюджетной классификации, а также присвоение кодов составным частям бюджетной классификации Российской федерации, которые являются едиными для бюджетов бюджетной системы, осуществляются Министерством финансов РФ (ст. 18 БК РФ).

Бюджетная классификация РФ включает классификацию:

- доходов РФ;

- расходов бюджетов;

- источников финансирования дефицитов бюджетов;

- операций публично-правовых образований.

Третьим элементом, характеризующим бюджетное устройство, являются принципы построения бюджетной системы РФ.Эти принципы имеют важное значение, так как обеспечивают единообразие бюджетного правотворчества и правоприменения на уровне РФ, субъектов РФ и муниципальных образований.

Бюджетная система РФ основана на следующих принципах (ст. 28—38 БК РФ):

- единство бюджетной системы РФ;

- разграничение доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между уровнями бюджетной системы РФ;

- самостоятельность бюджетов;

- равенства бюджетный прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

- полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

- сбалансированность бюджетов;

- результативность и эффективность использования бюджетных средств;

- общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов;

^- прозрачность (открытость);

^- достоверность;

- адресность и целевой характер бюджетных средств;

- подведомственность расходов бюджета;

- единства кассы.

Принцип единства бюджетной системы РФ (ст. 29 БК РФ) обеспечивается не только единством правовой базы, единой денежной системой, формами бюджетной документации, единством принципов бюджетного процесса, но также единой системой санкций за нарушение бюджетного законодательства, единым поряд­ком финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, ведения бухгалтерского учета.

Тесно связаны между собой принципы разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы и принцип самостоятельности бюджетов.

Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между уровнями бюджетной системы РФ означает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти РФ, субъектов РФ и органами местного самоуправления. Этот принцип нашел отражение в ст. 49—64, 84—87 БК РФ, установивших основы разграничения доходов и расходов между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ и бюджетами муниципальных образований.

Принцип самостоятельности бюджетов означает право законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы РФ самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, т.е. в порядке, определенном БК РФ, составлять, рассматривать, утверждать и исполнять бюджет.

Кроме того, принцип самостоятельности бюджетов подтверждается: наличием собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы, законодательным закреплением регулирующих доходов бюджетов и полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов, а также правом органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с БК РФ определять направления расходования средств соответствующих бюджетов.

Например, из федерального бюджета финансируются расходы на содержание представительных и исполнительных органов федерального уровня (Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, все федеральные министерства, комитеты и т.д.).

Этот принцип означает недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней бюджетной системы потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства.

Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными Кодексом.

Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов означает, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах.

Принцип сбалансированности бюджета (ст. 33) тесно связан с принципом общего (совокупного покрытия расходов (ст. 35). Сбалансированность бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Доходы бюджета и поступления из источников финансирования его дефицита не могут быть связаны с определенными доходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств целевых иностранных кредитов, а также в случаe централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ. Этот принцип имеет важное следствие, заключающееся в том, что налоги как важнейший доходный источник бюджета в принципе не могут быть целевыми, т.е. предназначенными для определенного расхода.

Весьма важным для бюджетной системы является принцип достоверности бюджета (ст. 37 БК РФ). Он означает, что расчет доходов и расходов бюджета должен быть реальным, и основываться на надежных показателях прогноза социально-экономического развития соответствующей территории.

Самостоятельным принципом бюджетной системы, характеризующим бюджетное устройство РФ, является принцип результативности и эффек­тности использования бюджетных средств (ст. 34 БК РФ). Он означает, что «при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств и достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств ».

Важное значение в правоприменительной практике имеет принцип адресности и целевого характера бюджетных средств. Он означает, что бюджетные средства выделяются из бюджета с обозначением направления их на финансирование конкретных целей (ст. 38 БК РФ).

Утвержденный бюджет и отчет о его исполнении должен быть опубликован в открытой печати. Этого требует принцип прозрачности (открытости) бюджета (ст. 36 БК РФ). Кроме того, в соответствии с этим принципом должна быть обеспечена открытость для общества и СМИ процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов.

Принцип подведомственности расходов бюджетов (ст. 38(1) БК РФ) означает, что получатели бюджетных средств в праве получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся. А главные распорядители (распорядители) бюджетных средств не вправе распределять бюджетные средства распорядителям и получателям, не включенным в перечень подведомственных им распорядителей и получателей.

Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов власти РФ, нормативно-правовыми актами субъектов, муниципальными правовыми актами (ст. 38 (2) БК РФ).