2014-02-13
2694
Модель кооперативного федерализма в Российской Федерации
В России Конституцией 1993 г. закреплена кооперативная модель федерализма. Ее сущность в организации отношений координации и сотрудничества между Российской Федерацией и субъектами, в существовании предметов совместного осуществления государственнойвласти органами федерации и ее субъектов. Конституция РФ закрепила совместные полномочия федерального Центра и субъектов РФ, а также полномочия Российской Федерации, оставив остальные полномочия за субъектами РФ.
Российские ученые также отмечают, что «выбор кооперативной модели федерализма в качестве концепции федеративной организации государственного устройства был не случаен для России, он был предопределен конкретно-историческими особенностями российского государства и общества: наличием сильной центральной власти, проживанием различных национальностей и культур, расстановкой политических сил 1990-х г.г.
Совместные ведения РФ и субъектов Российской Федерации перечислены законодателем в ст.72 Конституции и этот перечень обширный. К совместным ведениям отнесены обеспечение уровнями власти единого правового пространства; защита прав и свобод человека и гражданина, национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон; разграничение государственной собственности; вопросы собственности на природные ресурсы, природопользование и охрана окружающей среды, ее экологическая безопасности и другие. Анализ ст.72 и ст.71 Конституции РФ позволяет сделать вывод, что законодатель как к исключительным ведениям РФ, так и совместным ведениям федерального уровня власти и регионального отнес защиту прав человека и гражданина, прав национальных меньшинств. Полагаем, что в данном случае возобладали тенденции реформаторского периода: стремление обязать власть всех уровней стоять на защите прав человека и национальных меньшинств. Данное устремление можно оценить как положительное политическое решение, но Конституция РФ кроме того что являет собой политический документ, в первую очередь, основной нормативный акт страны. Обращенная к двум уровням власти обязанность может вызвать на практике юридические коллизии и дать обратный результат: некачественное решение данных вопросов, как тем, так и другим уровнем власти или устранение от решения конкретного вопроса.
Исследования ст.71 и ст.67 Конституции РФ позволили И.А. Умновой сделать вывод, что территория Российской Федерации, представляющая собой совокупность территорий субъектов Российской Федерации, является предметом совместного ведения, с чем трудно согласиться. В ст.67 Конституции РФ указано, что необходимо только согласие субъектов РФ по вопросам границ между субъектами РФ. Дача согласия еще не означает принятие решения, это только стадия процесса решения вопроса. Поскольку окончательное решение принимает РФ, то следует признать, что решение данного вопроса составляет исключительные ведения РФ и никакого противоречия в ст.67 ч.3 и п. «б» ст.71 нет. Имеет место, действительно, демократическая процедура решения территориальных проблем.
Модель кооперативного федерализма развивается благодаря федеральному законодательству: поправкам в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». Законом уточнена классификация полномочий, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в зависимости от их финансирования: полномочия, осуществляемые за счет средств бюджета субъекта РФ; полномочия, осуществляемые за счет субвенций из федерального бюджета; расширена правовая основа определения совместных полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации за счет подзаконных актов (актов Президента РФ и Правительства РФ). Е. Гриценко считает, что внесенные поправки окончательно устранили «различия в правовом режиме полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам исключительного ведения РФ, и правовом режиме полномочий этих органов по предметам совместного ведения, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета». Отмеченное ведет к «несоблюдению конституционной модели разграничения регулятивных полномочий в сферах совместного ведения». Разделяя столь тревожную оценку действующего законодательства, касающегося кооперативной модели российского федерализма, необходимо отметить, что политико-правовая практика реализации обновленных федеральных актов в рассматриваемой сфере столь невелика, что теоретическая оценка принятых актов может существенно разойтись с практикой. Централизация властных полномочий, начавшаяся в 2000г. обусловлена преодолением сепаратистских тенденций предыдущего эволюционного этапа российского федерализма. Полагаем, что данный этап федерализма вполне целесообразен, однако куда важнее не только факт централизации власти, сколько продолжительность этого периода. Временный характер (который, по мнению автора, носит централизация) позволит укрепить политические, правовое и социально-экономические основы российской государственности, в связи с чем оправдано принятие законов уточняющих сферу совместных полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, но не затрагивающих Конституцию РФ.
В соответствии со ст. 73 Конституции РФ к ведению субъектов России относится все то, что не отнесено к ведению Федерации и совместному ведению Федерации и ее субъектов. Полномочия субъектов РФ можно рассматривать, как особую возможность регионов в полном объеме реализовывать властные полномочия на своем уровне, что предусмотрено конституционными положениями. Предоставление субъектам РФ властных государственных полномочий предполагает несение ответственности данным уровнем власти за выполнение своих обязательств и перед населением и перед Федерацией. Благодаря «своим» полномочиям регионы должны развивать свой социально-экономический потенциал в целях развития самодостаточности и укрепления России.
Кооперативная модель российского федерализма закреплена в Конституции РФ. Она столь же динамична, как и российский федерализма, отражая особенности каждого из этапов его развития.
Второй этап эволюции федерализма был очень сложным для России. Распад Советского Союза, последовавшие за этим экономические кризисы привели к резкому падению уровня жизни населения, создали угрозу для единства РФ. Кризис 1998 г. резко понизил жизненный уровень населения. В промышленности средний заработок был в 5–7 раз ниже пособия по безработице в США и Западной Европе. ООН признано, что часовая заработная плата ниже 3 долларов является предельной, т. к. выталкивает работника за черту его жизнедеятельности. Средняя заработная плата в РФ оказалась в три раза ниже этого порогового значения, отток капитала за границусоставил 300–400 млрд. долл., превысив внешнюю задолженность государства в 1,5–2 раза. Более 40% экономики оказалось в «тени», произошло обвальное падение рубля по отношению к доллару. Социально-экономическая внутренняя политика в 1990-е гг. способствовала выезду граждан России за ее пределы. По официальным данным число евреев, выехавших из СССР с конца 80-х по середину 90-х гг. составил 12% от общего числа выехавших, около 40% – немцы (страны приема Израиль и США) [105]. Проведенные в 2003 г. исследования, касающиеся идентификация граждан со своей страной, позволили сделать вывод, что «достаточно сильную связь с социогеографическими общностями чувствуют больше половины респондентов: с Россией – 61%. Кроме того, в России весьма сильная этническая идентификация» [106]. Тем не менее, за последние годы в общем объеме эмиграции выросла доля русских в 1,5 раза и составила в конце 90-х годов 30%. С середины 1990-х гг. население России покидает не только большие города европейской части, но и города Сибири и Дальнего Востока [107].
Четче обозначались различия между русскими и нерусскими по национальности россиянами. Более сильно выражена национальная идентичности у нерусских: почти половина тех, кто относит себя к представителям нерусских национальностей, говорит, что в равной мере чувствуют себя и представителями своей национальности, и россиянами [108]. Отмеченная идентификация с конкретной нацией возродила с большей силой националистические настроения и не только в России. «Причина в том, что имеются нарождающиеся демократии и устоявшиеся демократические режимы, доморощенные и «импортированные» модели либеральной демократии, слабая демократия влечет национальные конфликты, которым не всегда удается погасить посредством рациональных решений» [109]. Конфликт в Чеченской республике - «терроризм, являющийся методом для достижения определенных целей» [110]. Ситуация в Чеченской республике значительно изменилась в лучшую сторону, но в целом «этнополитическая ситуация на Северном Кавказе содержит значительный конфликтогенный потенциал» [111], и ученые высказывают опасения, что при управляемой политической элитой демократии «будет происходить все большая и большая неуправляемость, снижение качества государственного управления, рост коррупции, неэффективность экономических преобразований.
Неудачи реформирования общества и государства повлекли активизацию русского национализма. Понимание национализма разнообразно. «Национализм есть любовь к историческому облику и творческому акту своего народа во всем его своеобразии. Национализм есть вера в инстинктивную и духовную силу своего народа, вера в его духовное призвание. И грядущая Россия будет национальной Россией» [112], считал И.А. Ильин. Современный русский национализм выдвигает требования по особому положению русской нации. Появлению националистических тенденций способствовали дискуссии 1990 –х гг. о создании Русской республики либо о корректировке государственности русского народа[113]. Э.В. Тадевосян, Л.М. Карапетян считают, что русский народ имел и имеет свою государственность в лице России, Российской Федерации. Создание Русского государства гибельно для Российского государства, поскольку, русский народ, составляя 83% населения России, не может самоопределяться в составе государства, где является преобладающим. «Нельзя идти от более высокой формы организации государства к менее высокой», – пишет Л. М. Карапетян [114]. Оценивая аргументы Э.В. Тадевосяна и Л. М. Карапетяна как весьма убедительные, считаем, что попытка образования русской республики внесет угрозу российской государственности. Кроме того, сложная демографическая ситуация подвигает современных националистов считать необходимым заботиться о состоянии смертности и рождаемости в первую очередь русского населения. По данным Счетной палаты РФ «в 1990 г. уровни смертности в России были выше, чем во Франции, Германии, Нидерландах и Великобритании в 1,4–1,7 раза, то уже в 2003 г. выше в 2,3–2,6 раза», но убывает не только русское население России. Смертность в возрасте до 1 года на 1000 родившихся живыми в 2002 г. к 2001 г. в Эвенкийском автономном округе составляла 138,4%, а в Корякском -206,5%. Необходимо признать, что ситуация с рождаемостью в России изменилась к лучшему только последние 2-3 года (к 2006 г. детская смертность снизилась на 15-20%). Не всех российских ученых настораживает современный русский национализм, поэтому они причисляют себя к националистам и считают, что «благо русских – это благо России» [115]. Отмечая целесообразность развития русского языка, культуры, обычаев, как и национальной специфики других народов, проживающих в России, считаем, что современный русский национализм фактически может привести к национальным конфликтам, к разрушению российской государственности создаваемой веками народами России, поэтому с проявлениями национализма необходимо бороться. Это непростой и долгий процесс. Как видно ситуация социально-политического и экономического характера на конец 1990 –х гг. и начало 2000 г. была очень непростой и требовала иной политики в государственном управлении.
Третий период развития федерализма в России (с 2000 гг.) отличается усилением централизации в российской государственности. Это период активизации интеграционных признаков федерализма со стороны федерального уровня власти, что по версии автора сформировало особую модель современного российского федерализма – императивную.
1). Законодательные новеллы федерального уровня изменили процедуру формирования института высшего должностного лица субъекта РФ. Кандидатура главы субъекта РФ (высшего должностного лица) утверждается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта федерации по представлению Президента России.
Обновленная процедура формирования института высшего должностного лица региона, несомненно, дает возможность Президенту РФ осуществлять рекрутирование региональной властной элиты при условии принятия ею очерченных на данных момент федеральных политических ценностей, т.е. это один из каналов влияния на регионы.
Таким образом, среди прочих признаков, преобладает один из интеграционных признаков – прямое участие федерального Центра при формировании органов власти субъектов Российской Федерации.
2). Бюджетная помощь федерального Центра исходит из субъективной оценки социально-экономического положения субъектов РФ: отсутствует совет с другими регионами, и это один из рычагов властного влияния на регионы.
Укрупнение субъектов Российской Федерации поддерживалось и гарантировалось Центром. Гарантией объединительного процесса Красноярского края, Таймырского и Эвенкийского автономных округов явилось решение Центра – Указ Президента Российской Федерации, где Правительство РФ должно было «оказать содействие в реализации инвестиционного проекта по освоению Ванкорского нефтегазового месторождения и оказании поддержки в обеспечении начала эксплуатации Богучанской ГЭС в 2010 г.». Никаких дополнительных согласований с Федеральным Собранием РФ не предполагалась. Финансовая поддержка процесса укрупнения субъектов РФ означает усиление влияния Центра на регионы и фактическое «одобрение» процесса укрупнения субъектов в целях укрепления государственности.
Сказанное можно оценить как проявление интеграционных признаков – формальное соблюдение принципов федерализма и активизация «унитаристских» действий Центра, направленных на усиление единых начал в экономической сфере.
3). Усилению единого политико-правового пространства способствовали, в том числе, и поправки в законодательстве об ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации за принятие региональных актов, не соответствующих Конституции РФ и действующему федеральному законодательству.
В России в 1990-2000 г.г. правовое поле оценить как единое затруднительно, поскольку в большинстве своем региональное законодательство не соответствовало федеральному, т.е. имело место аномия (от франц. anomie – беззаконие, безнормность). Более 14 субъектов вообще не присылали свои нормативные акты на экспертизу в Минюст.
Нормативные новеллы потребовали от регионального законодателя внесения поправок и изменений в уставы регионов и конституции республик. В Устав Иркутской области до 1998 г. поправки, приводящие Устав в соответствие с федеральным законодательством, вносились 3 раза, а после 2000 г. – Устав обновлялся 10 раз [116]. В новой редакции в 2003 г. была принята Конституция Чеченской республики, принципиально были обновлены конституции республик Татарстана, Бурятии, Адыгеи.
Нормативным регулированием 2004–2007 гг. Центр внес поправки в 108 федеральных законов (без учета законов, отдельные положения которых утрачивали силу).Принятые кодифицированные акты (Семейный, Трудовой кодексы) не рассчитаны на конкретизацию в законодательстве субъектов федерации [117].
Интеграционный признак проявился в активизации «унитаристских» действий Центра, направленных на усиление единых начал в политической, правовой сферах.
4). Было сформировано семь федеральных округов, что фактически означало «административное укрупнение» субъектов РФ. Создание федеральных округов повлекло усиление властного потенциала федерального уровня, минимизации конфедеративные тенденций и ослабление сепаратистского потенциала, имевшего место на первом этапе эволюции российского федерализма. В федеральных округах созданы органы прокуратуры, юстиции и др.
Институт полномочных представителей также укрепил влияние федерального Центра в субъектах Российской Федерации.
Реализация интеграционного признака повлекла углубление соподчиненности имеющихся уровней власти федеральному уровню власти вследствие преобладания субординационных начал в государственном управлении.
5). Федеральный Центр сформировал новую классификацию совместных полномочий уровней государственной власти: полномочия субъекта РФ, осуществляемые за счет средств собственного бюджета и полномочия, осуществляемые за счет субвенций из федерального бюджета. Возникли новые взаимоотношения между федеральным и региональным уровнями исполнительной власти, поскольку федеральный Центр получил возможность осуществлять контроль за полномочиями, осуществляемыми за счет субвенций.
Прежний вариант модели совместных полномочий уровней государственной власти давал возможность федеральному Центру по предметам совместного ведения только определять общие принципы правового регулирования. После принятия поправок в законы федеральный Центр подписал только один Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан (2007 г.), несмотря на то, что договоры позволяют осуществить учет региональных особенностей.
Анализируя Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Совет Федерации РФ сделал вывод, что «итогом федеративной реформы стала централизация компетенции на федеральном уровне, в результате чего гарантированная Конституцией РФ правовая автономия субъектов Федерации стала фактически фиктивной» [118].
Сказанное следует оценить как инициирование Центром интеграционных признаков, связанных с углублением соподчиненности имеющихся уровней власти федеральному уровню, фактической реализацией федеральным Центром большинства совместных с региональным уровнем полномочий; расширением контрольных функций за осуществлением полномочий региональным уровнем власти.
Осуществленный факторный анализ свидетельствует об усилении в действиях федеративного Центра в современный период интеграционных признаков. Централизация, как таковая, предполагает сосредоточение чего-либо в одном месте, в центре. Однако централизация государственного управления предполагает наличие властных распоряжений из Центра, которые могут носить характер координации и субординации. Централизация современного периода эволюции российского федерализма отличается не просто объединительными тенденциями, направленными на сосредоточение субъектов РФ около федерального Центра в целях укрепления единого российского государства.
Централизация данного периода связана с расширением метода субординации, опирающегося на императивное основание.
Как известно, термин «императивный» означает «повелительный, не допускающий выбора». Централизация современного периода носит императивный характер, поскольку:
- принимаемые решения федерального Центра не подлежат какой-либо корректировке со стороны субъектов РФ, поэтому государственное управление имеет императивный характер;
- государственное управление закрепляется принятием нормативных актов: федеральных законов, указов Президента РФ, распоряжений Правительства, приказов министерств. Императивное государственное управление федерального Центра облекается в правовую – императивную – форму;
- нормативные установления федерального уровня обязательны на всей территории России и носят императивный характер, их невыполнение влечет юридическую ответственность, т.е. самый тяжелый из видов социальной ответственности.
Обозначая современную модель федерализма как императивную, хотелось бы подчеркнуть, что ее цель – обязательность и, следовательно, отсутствие возможности выбора субъектами Российской Федерации каких-либо альтернатив в реализации обозначенных федеральным Центром направлений. Безусловно, федеральный Центр имеет право на издание обязательных распоряжений, однако изданные в рассматриваемый период нормативные установления касались усиления роли Центра, централизации государственного управления.
Современное состояние федерализма послужило ученым основанием для вывода, что «в стране с крепкими традициями единоначалия, деспотизма и внешней экспансии сама федеративная идея способна преображаться до неузнаваемости. Это, если угодно, федерализм с имперской спецификой, мутационная форма, комбинирующая весьма широкое право на самоуправление, в особенности для национальных меньшинств (не чуждое и большинству империй), с концентрацией и бесконтрольностью власти на общегосударственном уровне»[119]. Полагаем, что роль российского федерального Центра всегда будет существенной, но оценивать государственную власть современной России как бесконтрольную вряд ли возможно, поскольку организация федеративной власти в условиях демократии предполагает создание органов власти из представителей субъектов федерации – Совет Федерации. Термин imperator – управляющий, а imperia – управление (от лат. imperium – обладающий властью, могуществом), поэтому имперские тенденции проявляют себя в любой власти, которая призвана управлять. Федеральная власть в России имеет ту же сущность. Она должна быть управляющей и могущественной, что позволяет сохранять государство. Использование терминологического многообразия при характеристике российской федеральной власти не уточняет ее специфику. Государственная власть в России централизована, что придает особенность федерализму и влечет императивную модель.
Модель императивного федерализма сформировалась в противовес децентрализации второго периода развития российского федерализма. Целью обновления государственного управления 2000 - гг. явилось стремление властей укрепить государственное единство, завершить борьбу с проявлениями сепаратизма.
Современные проблемы российского федерализма не связаны с серьезными политическими кризисами, поэтому механизмы государственного управления, направленные на демократизацию, могут быть разработаны и реализованы на основе единых стандартов, проработанных федеральным Центром и субъектами РФ.
Государственное управление в целях развития демократических основ федерализма предполагает:
1) повышение уровня федеративной культуры. Это означает, что все управленческие проекты и их решения должны исходить из федеративных начал российской государственности:
- быть направлены на реализацию федеративных целей и задач федерализма: сохранение единства и целостности государства; развитие самодостаточности членов федерации, национальных особенностей народов;
- соблюдение закрепленных федеративных принципов, среди которых равноправие субъектов РФ, народов, государственный суверенитет и др.;
- выстраивание федеративных отношений в соответствии с установленной моделью распределения полномочий, а также благодаря договорной практике. Д. Элейзер отмечал, что в своей основе федерализм – это вопрос взаимоотношений;
2) укрепление исполнительской дисциплины на федеральном и региональном уровнях в части реализации федеральных и региональных нормативных положений, закрепляющих основные начала федерализма. Федерализм должен определять содержание государственных управленческих решений, влекущих специальную исполнительскую дисциплину. Она должна быть направлена на активизацию методов координации, договорных начал, развитие рекомендательных начал с развитием управленческой самостоятельности членов федерации, сохранение использования метода субординации в особых случаях, оговоренных сторонами;
3) выравнивание социально-экономического развития регионов с целью достижения ими самодостаточности:
а) необходимость иного управленческого подхода к развитию страны;
б) уменьшение федерального присутствия в регионах через:
- изменение процедуры формирования высшего должностного лица (установление прямых выборов главы субъекта РФ с правом снятия его за уголовно-правовое деяние и за ухудшение социально-экономического положения региона вне чрезвычайных ситуаций. Прямые выборы высшего должностного лица повышают его ответственность перед населением);
- упрощение территориального деления посредством ликвидации федеральных округов;
- развитие договорной практики с целью инициации стремления регионов к увеличению собственной доходной базы в ходе совместных проектов Центра и регионов, а также совместных проектов субъектов РФ;
- разработка и реализация программы по развитию крупных наций, составляющих основное население в конкретном субъекте с целью формирования идеи создания автономных образований вместо республик;
- предупреждение действий связанных с унитаризацией, применением централизованных методов, т.е. укрепление демократических начал.
Утверждение демократии – непростой процесс, на который влияет история государства, традиции, внешнее воздействие, и, конечно, задачи и цели, определенные политической элитой.
Существование императивной модели не дает оснований для однозначного утверждения тезиса об отсутствии демократии в России, поскольку властный федеральный уровень активно сотрудничает с бизнесом, развивает процесс участия населения в реализации прямой демократии, принимает меры к укреплению гарантий по реализации прав и свобод российских граждан. Кроме того, следует признать, что доминирующая новая когорта влиятельных лидеров в вопросах развития гражданского общества и демократических основ его развития до сих пор малоинициативная, поэтому быстро приобретшая уважение российских граждан Общественная палата создавалась по инициативе федерального Центра в лице Президента РФ.
Федеральному Центру предстоит большая работа по устранению централизации в государственном управлении, однако это произойдет при благоприятных для российской государственности условиях, в том числе при устранении последствий мирового финансового кризиса.
Цель российского федеративного образования – сохранение единого целостного государства при достижении самодостаточности всех субъектов Российской Федерации – предполагает императив в государственном управлении, но его превалирование должно носить временный характер и сочетаться с демократическими методами государственного управления.
