Бюджетный федерализм

Литература

Литература

Литература

1. Абдулатипов Р.Г. Федерология. М., 2004.

2. Вишняков В.Г. Конституционное регулирование федеративных отношений // Государство и право. 1998. № 12.

3. Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. М., 2005.

4. Дугин А.Г. Евразийский федерализм // Философия права. 2001. № 2.

5. Карапетян Л.М. К вопросу о «моделях» федерализма // Государство и право. 1996. № 12.

6. Колосов В.В. Некоторые особенности философского анализа явления федерализма // Экономические и правовые реформы в РФ. М., 1999.

7. Силинов П.М. О некоторых концепциях федерализма в зарубежной литературе // Государство и право. 2000. № 5.

8. Тадевосян Э.В. О моделировании в теории федерализма и проблеме ассиметричных федерациях //

9. Тихомиров Ю.А. Государственно-правовые аспекты федерализма // Федерализм. 1999. № 2.

10. Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1996.

11. Чиркин В.Е. Государствоведение. М., 2001.

12. Элейзер Д. Сравнительный федерализм // Политические исследования. 1995. № 5.

Федеральная терминология широко используется в гуманитарных и других науках, в публицистике и даже в художественной литературе, она употребляется в названиях различных организаций (например, Американская федерация труда, Всемирная федерация женщин). Идею федерализма нередко распространяют на очень широкий круг общественных, а иногда и личных отношений. В свое время сторонники анархизма И. Бакунин. П. Кропоткин, П. Прудон писали о необходимости охватить федерализацией каждую область человеческой деятельности – экономическую, социальную, культурную, с тем, чтобы получить подлинно децентрализованное целое, в котором бы власть уживалась со свободой. Иногда под федерализмом понимают персональные отношения, иногда распространяют на международные объединения (ООН, Европейский Союз). Глигич-Золотарева М.В. определяет федерализм как «принцип, концепцию, парадигму государственного устройства, позволяющая обеспечить единство и плюрализм государственной и общественной власти в условиях ее территориальной организации на нескольких уровнях; способ урегулирования разногласий и объединения людей и их образований на государственном уровне». Существенной частью понятия «федерализм» является идеологическая составляющая. При этом «федерализм… может существовать и без федерации, но невозможно существование федерации без федерализма»[31].

Термин «федерализация» делает акцент на динамику, отражая не организацию, а процесс.

Этот процесс может иметь различную направленность. «Федерализация может сопровождать как объединение, так и разделение государственных систем. Она может развиваться в трех направлениях: централизация, децентрализация и поиск равновесия (самый трудный путь)».[32]

Процесс федерализации как объединения осуществлялся во многих странах. В США он принял форму усиления централизаторских качеств (от конфедерации к федерации в 1787 г.), в СССР – форму объединения в федерацию государств, образовавшихся после распада Российской империи в результате революции 1917 г. Эта же форма федерализации характерна для Объединенной Республики Танзании.

Федерализация может означать процесс, когда унитарные государства по каким-то причинам (например, из-за национальных противоречий в Бельгии в 1993 г., в Эфиопии в 1994 г.) преобразуются в федеративные.

Федерализация может принять форму разделения территории на составные части, которые по-прежнему имеют общий центр управления. Иногда федерализация, как разделение, осуществлялась «сверху», метрополией при предоставлении независимости бывшим колониям (например, Нигерия, Малайская Федерация, ныне Малайзия).

Федерализация нередко обозначает процессы установления равновесия, сочетание разумных централизации и децентрализации, интересов федерации и ее субъектов. Такие процессы в федерации происходят постоянно, хотя и не всегда находят отражение в изменении законодательства. Правда, выравнивание не всегда происходит: на различных этапах добивается преимуществ та или другая сторона. Поэтому речь идет только о самой общей тенденции.

Термин «федерализация» иногда употребляют и в иносказательном значении. Его применяют для обозначения процессов децентрализации в унитарном государстве, хотя эти процессы не означают провозглашения федерации, а создают региональное государство (Испания, Италия, ЮАР и т.д.). При этом процесс федерализации в одних частях унитарного государства может зайти дальше, чем в других.

Процессы федерализации не обязательно должны касаться унитарного или федеративного государства в целом. Они могут относиться к созданию субъектами федерации экономических и иных (но не политических) региональных союзов. Такого рода объединения ряда штатов есть в Бразилии, в других федерациях. Они существуют в России (объединения ряда субъектов Федерации: «Преображение Урала», «Большая Волга» и др.). Однако это усеченный процесс федерализации, в своей основе не государственный, хотя и с элементами государственности. Он может оцениваться как установление дружественных связей, взаимодействие, с экономических позиций, но не как политическое объединение или создание организации публичного права, ибо, в соответствии с некоторыми конституциями федеративных государств (Мексики, Швейцарии и др.), субъектам федерации прямо запрещено создавать внутри федерации другие федеративные или конфедеративные образования, заключать между собой военные или политические - союзы (это же относится и к отношениям субъектов с другими государствами).

II. Понятие «федерализм» имеет сложный характер. Для его определения в науке применяют три главных подхода.

Первый подход – предельно широкий, когда это понятие распространяется на весь образ жизни. Французский автор М. Деруэ пишет, что «в федерализме не следует видеть только факторы политического или юридического характера, это – принцип общей организации, выражение определенной культурной тенденции, стиль жизни»[33] Американский исследователь В. Остром считает, что «федерализм – способ структурирования процессов познания», система, основанная на человеческом разуме.

В.В. Колосов утверждает, что «федерализм – это не только форма государственного устройства, оформленная с помощью конституционных принципов и закрепленная юридическими нормами, это еще и особый социальный институт, который должен привести к формированию гражданского общества и рождению института нации как согражданства населения разных этнических групп, объединенных данной государственностью»[34]. В связи с этим необходимо рассматривать федерализм как комплексное явление, содержащее не только юридический, но и социологический, политологический, экономический и философский аспекты.

Такой подход может быть полезен при изучении определенных отношений в обществе. Однако, на наш взгляд, исследовать федерализм как государственное явление необходимо отдельно, отличая его от федерализма как социального явления, В данном случае решением этой проблемы могла бы стать выработка отдельною понятия для проявлений федерализма в других сферах, чтобы избежать путаницы в терминах.

Канадский автор Р. Уотте, американец Р. Агранофф и испанец А. Морено утверждали, что федерализм – это нормативная теория, призванная обосновать прагматичную технологию для выравнивания отношений различных частей государства.[35] Лейтмотив нормативистской концепции федерализма очень четко выразил Р. Уотте: «Основная нормативистская идея: федерализм означает, что политическая организация должна обеспечивать одновременно политическую интеграцию и политическую свободу в сочетании с разделением управления (разделением компетенций) в одном случае и с самоуправлением – в другом».[36]

Делая упор на такие критерии федерирования, как долевое правление через соучастие во власти на основе договора в сочетании с самоуправлением, целый ряд зарубежных исследователей склонны к расширительному токованию понятия «федерализм». Например, Д. Элейзер сущность федерализма формулирует таким образом: «В узком смысле оно означает взаимоотношения между различными правительственными уровнями, в широком – сочетание самоуправления и долевого правления через конституционное соучастие во власти на основе децентрализации».

Д. Элейзер, рассматривая федерализм в качестве родового понятия, выделяет следующие его подвиды: собственно федерация, конфедерация, федерализм, под которым подразумеваются асимметричные взаимоотношения между федерируемым государством и более крупной федеративной державой (модель США – Пуэрто-Рико) и ассоциированная государственность (США – Маршалловы острова). К разновидностям федерализма американский исследователь причисляет и различные квазифедеративные формы: унии (Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии), кондоминиумы, конституционную регионализацию (Италия), конституционное самоуправление (Япония).

Такое расширительное толкование федерализма, высказываемое сторонниками этих подходов, не поддерживают другие ученые. Например, П.М. Силинов считает, что формальное отнесение к разновидностям федерализма той или иной коалиции, унии, международно-политической ассоциации или лиги суверенных государств., лишь координирующих свою деятельность во внешнеэкономической, внешнеполитической и оборонной сферах, не является правомерным. В противном случае возникает риск теоретического размывания политико-правовых признаков и принципов федерализма.

Второй подход более конкретен, но его сторонники, в том числе юристы, тоже далеко выходят за пределы исследования государственности. Они считают федерализм идеологией или теорией, принципом для организации политических отношений или, в более узком смысле, отношений власти, хотя и не только государственной, характеризуют его как политическую систему (нидерландский автор Ф. Делмантино).

Английский автор Дж. Смит пишет, что «федерализм можно рассматривать как идеологию». «Федеральная идея задумана как компромисс... между разнообразием и единством, автономией и суверенитетом, национальным и региональным»[37].

Есть федерализм как теория (название идеологии, которое употребляют некоторые авторы, для него было бы излишне широким), есть и различные теории федерализма. Нет сомнения, что в «государственном» федерализме есть, а в других его формах (например, если под федерализмом понимать организацию политической партии с ее местными филиалами и примыкающими объединениями) могут быть элементы политических отношений, но разновидностей таких отношений довольно много, и сама по себе эта констатация не раскрывает даже основных сторон государственного федерализма.

Подход третьей группы авторов характеризуется тем, что они рассматривают федерализм в связи с государством, осуществлением государственной власти. Нидерландский автор Дж. Канн утверждает, что «...все «федеративное» должно касаться отношений между различными органами власти». Понятие «государственного федерализма» тоже определяется в науке по-разному. Зарубежные юристы нередко рассматривают федерализм с широких позиции как «способ разрешения споров о суверенитете между различными институциональными образованиями, сферы влияния которых (территория, население, юрисдикция) могут совпадать». «Федерализм нарушает традиционное представление о суверенитете как о чем-то безусловном и неделимом, – пишет Дж. Канн. – В федеративных государствах суверенитет аккуратно распределяется между отдельными входящими в его состав образованиями и центральной федеральной властью, причем для каждого из уровней существует своя исключительная, гарантированная от постороннего вмешательства, сфера распространения суверенитета».[38] Из требований федерализма, считает Дж. Канн, вытекают два следствия: необходимость письменного документа для придания федеральным отношениям законной силы и создание в федеративном государстве конституционного суда для разрешения споров между федерацией и входящими в нее объединениями, а также последних между собой. Вместе с тем Дж. Канн говорит и о том, что не всякую передачу власти можно считать федерализмом. «Федерализм и передача власти – это не одно и то же». Дж. Канн ссылается на процессы передачи власти, которые происходят в Великобритании (по отношению к Шотландии) и приводят к автономии. В Италии, Франции тоже определенные полномочия передаются на более низкий уровень, «однако это не означает, что оба государства стали федеративными». В последнем случае полномочия могут быть взяты назад новыми правительствами, а в федеративном государстве правительственные перемены не должны влиять на отношения федерации и ее субъектов.

Федерализм – очень емкое понятие. Его нельзя свести к понятию федерации, но его нельзя отождествлять и с политической системой. Федерализм одновременно отражает статику и динамику: материальные основы (существование федеративного государства и его субъектов), политико-территориальную организацию особого рода, отношения иерархичности целого и составных частей, принципиальное единство (согласие) по основным вопросам и частичное противостояние (конфликты), процессы федерализации и дефедерализации.

В таком подходе данной группы исследователей есть особое направление, сторонники которого рассматривают государственный федерализм с персоналистских позиций. Еще А. де Токвиль, анализируя федерацию США, подчеркивал, что членами союза являются не государства, а отдельные граждане, входящие в сообщества двух уровней:

государств – участников федерации и федерации как таковой.[39] Современные авторы, анализируя слова: «Мы, народ Соединенных Штатов...», которыми открывается Конституция США, также считают, что субъектами нового союза являются не города, сообщества или государства, а граждане.

С более узких позиций подходит к этому понятию российский исследователь Ю.А. Тихомиров. Он пишет: «Федерализм – способ сочетания централизации и самостоятельности звеньев государства».[40]

Есть и другие определения федерализма. Все они, так или иначе, делают акцент на распределении полномочий, на взаимоотношениях федерации и субъектов.

Некоторые из таких определений являются спорными и неточными, хотя и содержат необходимые подходы к определению понятия «федерализм». Например, можно сказать об отождествлении государственного суверенитета и государственной власти. Как понятия они не одинаковы. Суверенитет – это состояние, нечто статичное, презюмируемое, но порождающее определенные последствия. Суверенитет нельзя разделить, его можно ограничить. Государственная власть – это отношение динамичное по своей природе. Она может быть самоограничена, разделена и ограничена извне, что и происходит в субъектах федерации. В современном конституционном праве утверждается позиция, согласно которой субъекты федерации имеют государственную власть, но не обладают государственным суверенитетом.

Понятие «федерализм» гораздо более сложное, чем «федерация» или «федерализация». Оно объединяет три основных элемента: материальный, организованный и релятивный. Первый – это базовая основа федерализма: само государство с его территорией, населением, государственной властью. Этот элемент в своей основе статичен.

Другой необходимый элемент понятия федерализма – акцент на соответствующую организацию. Федерализм особый способ организации, иной, чем в конфедерации или унитарном государстве. По сравнению с материальным, организационный элемент федерализма более подвижен, неодинаков в разных государствах и может изменяться (в пределах сохранения федерализма) в одном и том же государстве.

Третий элемент – особого рода отношения в федеративном государстве: между федерацией и ее субъектами, между субъектами, а в ряде случаев и несубъектами. В таких отношениях много слагаемых, но главное в них – это отношения, связанные с распределением и осуществлением государственной власти. Они не всегда юридически основаны на договоре, но элемент соглашения, отношения соглашения, пока субъект остается в составе федерации, есть всегда, хотя и может не находить выражения в правовых нормах и способах принятия различных документов, регулирующих отношения в федерации.

Еще одной важной особенностью федерализма, отраженной в трудах западных ученых, выступает единство политического режима по всей вертикали федеративного государства, основанного на неукоснительном принципе разделения властей. Например, канадский ученый Л. Морено в этой связи выделяет среди прочих важнейших принципов, аксиом и предпосылок создания оптимальных форм федерации предпосылку «экстерриториальной имитации самоуправляющимися территориями общегосударственной системы управления».[41]

Федерализм диалектичен и динамичен. Происходит перераспределение полномочий, усиливается роль то федерации, то ее субъектов. Примеров такого рода много и в российской практике. Л.Д. Карафиелло и К. Молфрит справедливо пишут, что «федералистическая диалектика сохраняет полярность, конфликтность и напряженность».[42] Эти качества отражает и термин «федерализм».

Известный ученый Л. Фридмэн подчеркивает, что задачей конституции федеративного государства является создание системы сдержек и противовесов, при которой законодательная, исполнительная и судебная власти «не только уравновешивали бы, контролировали друг друга и следили друг за другом», но и «правительства штатов уравновешивали бы федеральное правительство; федеральное правительство контролировало бы правительства штатов». Западные ученые в этом видят так называемый новый подход к процессам федерализации.[43]

Однако не все исследователи видят в этом какие-либо новые концептуальные положения относительно идеи федерализма, обосновывая это тем, что с момента возникновения теории федерализма в ее основу были положены принципы предоставления составным частям федерации самостоятельности и самоуправления в пределах существующего политического режима, обеспечения их участия в управлении государственными делами. Рассматривая процессы, происходящие в федерализме, многие исследователи связывают их с демократизацией. Некоторые авторы считают уже сам факт федерализма демократическим явлением, говорят о положительном влиянии федерализма на процессы перехода к демократии.

Однако американский политолог У. Райкер отрицает, что федерализм всегда служит гарантией демократических свобод: «Я уверен, что между федерализмом и свободой нет простой причинной связи». Действительно, существовали тоталитарные и авторитарные федеративные государства (СССР, Югославия, Чехословакия), есть демократические унитарные государства, равно как и тоталитарные унитарные страны (КНДР, Куба и др.).

Ряд авторов, к их числу относятся Р.Г.Абдулатипов, Л.Ф. Боленкова, определяют федерализм через призму государственного устройства, пытаясь рассмотреть сущность федерализма, сопоставляя его с «реальной федерацией,), Они дают перечень элементов такой федерации: государственность; осуществление государственной власти на основе договорного или договорно-конституционного распределения полномочий между федеральными органами государственной власти субъектов федерации; право участников федеративных отношений на двустороннее регулирование государственно-властных полномочий; право выбора субъектами федерации своей политической организации и др.

Мы рассмотрели особенности «федерации», «федерализации» и «федерализма», как самостоятельных, различных явлений.

Однако такую позицию разделяют не все. Например, В.Г. Вишняков, основываясь на том, что федерализму присущи органически связанные между собой признаки, и рассматривая их через призму федеративного государства, тем самым отождествляет понятия «федерализм» и «федерация».[44] Такой же позиции придерживается и Л.М. Карапетян.

На наш взгляд, необходимо различать перечисленные выше термины, а также следует пытаться дать определения, которые позволили бы им приобрести индивидуальность. Отождествление федерализма и федерации, не допустимо ни с точки зрения права, ни с точки зрения формальной логики. Федерация – это лишь особенное внутри более общего федерализма.

Проводя различия между понятиями «федерация» и «федерализм», Дж. Канн говорит, что первый термин «подразумевает тип реальной, в большинстве случаев политической организации, соответствующей всем признакам федерализма... Федерация по отношению к федерализму является производным понятием и находится с ним в том же соотношении, как частное с общим или теория с практикой». Такого же взгляда придерживается и Э.В. Тадевосян: «Понятие «федерализм» шире понятия «федерация». Федерализм – это теория и практика строительства не только собственно федеративных государств (хотя это, несомненно, ядро, главная часть федерализма), но и конфедераций, и некоторых других государственных объединений, а также автономизаций в рамках унитарных государств».[45]

Содержание понятия «федерализм» более четко раскрывается на примере становления, функционирования и развития федеративных государств, на примере разновидностей федеративных систем, что, в свою очередь, приводит к проблеме моделирования федерализма.

III. В вопросе о существовании моделей федерализма, или их еще можно назвать типами федеральных систем существуют две полярные точки зрения: одни исследователи настаивают на их отсутствии, считая единственной «моделью» федерализма сам федерализм, а другие – на их множественности, полагая, что через модели федерализма проявляется его сущность.

Первой точки зрения придерживаются те, кто склонен к отождествлению понятий «федерация» и «федерализм». Так, например, В. Г. Вишняков приходит к выводу об отрицании моделей федерализма: «...речь может идти, на наш взгляд, только об одной модели – модели федеративного государства. Изобретение наряду с нею каких-то новых моделей ведет к противопоставлению органически связанных между собой признаков федерализма... к более утонченному и скрытому провозглашению идей «реального», «демократического» федеративного государства».[46]

Близка к этой точке зрения и позиция Л.М. Карапетяна, который заявляет об отсутствии в характеристике федерализма каких-либо моделей[47] и присоединяется в этом вопросе к О.Ю. Оболдину, по мнению которого «федерализм есть федерализм». Единственной моделью федерализма является федерализм. В ответ на это Э.В. Тадевосян пишет, что это – «банальная и мало что значимая фраза, не говоря о ее научной несостоятельности. Ибо сказать, что «единственной моделью федерализма является федерализм» – это равнозначно признанию того, что сущность федерализма может проявляться и проявляется однообразно, а не многообразно, что федерация не может модифицироваться в различных условиях места, времени и т.д.».[48]

Вторая точка зрения состоит в том, что необходимо исследовать федерализм на основе анализа различных его моделей, исходя из разнообразия признаков, идентифицирующих особенности федеративных отношений. Как пишет Э.В. Тадевосян, «можно и нужно не соглашаться с предлагаемыми классификациями моделей федерализма или лишь частично признавать их..., но нельзя при этом отказываться от рассмотрения самих моделей федерализма». Следуя Тадевосяну, рассмотрим проблему, связанную с различными классификациями федерализма. Дело в том, что в литературе, среди сторонников различных моделей федерализма, нет единства в критериях его классификации, в основу которой исследователи кладут разные принципы. Одни исследователи различают федерализм по способу создания, по способу взаимоотношений федерации и ее субъектов, по способу распределения и осуществления властных полномочий. Другие – выделяют множество моделей федерализма: классическую, дуалистическую, монархическую республиканскую, кооперативную, исполнительную, конституционную, договорную, конституционно-договорную, организационную, унитарную, основанную на союзе и на автономии, асимметричную и симметричную и др. Третьи – выделяют американский, канадский, германский, латиноамериканский, индийский и т.д. федерализм.

По некоторым подсчетам, количество моделей федерализма колеблется от 1 до 60. Швейцарский государствовед М. Устер указывает на существование 17 теорий федерализма, Ж.К. Хикс различает две формы федеральной организации – координационную и кооперативную. Канадские исследователи различают 5 концепций федерализма – централистскую, административную, координационную, договорную и дуалистическую, более того, французский исследователь Ж.Ф. Обер считает, что вообще невозможно установить, где «начинается и заканчивается федерация».[49]

Кроме того, среди исследователей, разделяющих понятия «федерация», «федерализм» и выделяющих модели федерализма, нет единства в употреблении вышеперечисленных терминов: В одних случаях употребляются слова «виды федераций», а в других – «модели федерализма», при характеристике какой-либо «модели федерализма», такое словосочетание зачастую употребляется только в названии, а при описании модели, в основном употребляют слово «федерация». Например, В.Е. Чиркин, рассматривая «модели современного федерализма», говорит о симметричных и асимметричных федерациях.[50] В то время как С.В. Морозов, помимо других, выделяет симметричную и асимметричную модели федерализма.

Возможно, такие противоречия объясняются тем, что исследователи, стремясь к классификации моделей федерализма, не могут опровергать тот факт, что каждая федерация обладает своими отличительными чертами. Это и побуждает к стремлению обратить внимание на особенности федераций путем выделения множества «моделей федерализма».

Обращая внимание на все эти разногласия и на необходимость разработки единого подхода к проблеме федерализма, нам представляется важным, исходя из различия понятий «федерация» и «федерализм», выделять и различные их виды: «виды федераций» и «модели федерации».

Рассматривая вопрос о выделении видов федераций, можно говорить о различных классификациях, по различным признакам, объединяющим те или иные федерации. Их может быть достаточно много, так как, несмотря на то, что федеративная форма государственного устройства получила всемирное распространение, каждая федерация уникальна и неповторима. У каждой федерации существуют свои особенности, что обусловлено различными историческими, политическими, социальными, экономическими, культурными и прочими условиями становления и развития каждого отдельного государства. Для такой классификации, по нашему мнению, и подходит выделение классического, дуалистического, монархического, кооперативного, конституционного, договорного, конституционно-договорного, асимметричного и симметричного и других видов федераций.

Однако при классификации федераций все-таки нужно стремиться выделять те критерии, которые действительно смогли бы объединить различные федерации, и находить те особенности, которые отличали бы их друг от друга.

При выделении моделей, или типов федерализма мы не можем согласиться с тем, что их может быть множество, так как само слово «модель» предполагает образец, по принципу которого должно строиться множество федераций. Таких образцов должно быть немного, иначе теряется смысл выделения моделей.

Для достижения такой цели, на наш взгляд, определенный интерес представляет типология А. Подберезкина[51], который разделил 24 «конституционные федерации» на 7 типов, но они объединяют только федеративные системы, и к каждому из них тяготеют формально унитарные государства, использующие в своем устройстве принципы федерализма. Эта классификация образует западноевропейский, североамериканский, латиноамериканский, островной, афро-азиатский, нигерийский и российский типы.

Западноевропейский тип: Германия, Австрия, Бельгия, Швейцария старые западноевропейские демократии, связанные (Бельгия, Швейцария) или не связанные с национальной структурой расселения, с длительными традициями самоуправления или независимой государственности составных частей, устойчивым соотношением между политической и этнической идентичностью. К этому же типу можно отнести многие полуфедеральные западноевропейские государства: Испанию, Великобританию, Финляндию, Италию и др.

Североамериканский тип: США, Канада, Австралия – старые англоязычные переселенческие федерации, созданные снизу в ходе строительства либеральной демократии, мало связанные с этническими и иными социальными различиями, с устойчивой политической идентичностью, высокой децентрализацией государственной власти.

Латиноамериканский тип: Мексика, Аргентина, Венесуэла, Бразилия - старые переселенческие федерации, созданные сверху в результате распада испанской и португальской империй из частей их колоний, не связанные с этническими различиями, асимметричные, с большим числом субъектов и высокой централизацией государственной власти, сочетающейся с развитыми институтами самоуправления в субъектах. Эти особенности традиционно использовались в латиноамериканских странах как клапаны для регулирования внутри федеральных отношений и социальной напряженности.

Островной тип: Федеративные Штаты Микронезии, Сент-Китте и Невис, Коморские острова - молодые островные федерации, созданные в результате распада колониальных империй, асимметричные и слабоинтегрированные.

Афро-азиатский тип: Индия, Малайзия, ОАЭ, ЮАР – молодые, но устойчивые централизованные федерации, созданные сверху на базе компромисса между элитами существовавших прежде федеральных государств и или национальными элитами регионов, ставших субъектами федерации, высоко асимметричные, с сильными различиями в потенциале регионов, как правило, с сохранением существенных элементов авторитарного правления в центре и на местах. ЮАР, в которой процесс государственного строительства после слома режима апартеида еще не завершен, сочетает признаки афро-азиатского и переселенческого типов.

Нигерийский тип. Нигерия, Пакистан, Эфиопия, Мьянма – молодые высокоцентрализованные федерации с неустойчивыми авторитарными режимами, возникшие в результате деколонизации, в которых принципы федеративного устройства использованы центральными властями (сверху) как средство сохранения единства разнородных в этническом, социальном и экономическом отношении регионов, асимметричные, формальными институтами самоуправления, узаконенным частым вмешательством центра в дела регионов, вплоть до коренной перекройки границ между ними.

В Нигерии, в которой наиболее полно воплощены особенности этого типа, пытались создать территориальную, а не этническую федерацию, состоящую из примерно одинаковых штатов, и проводить политику равного распределения постов в центральном правительстве, чтобы избежать гегемонии какой-либо этнической, региональной или племенной группы. Но региональная напряженность неизменно следовала этническим водоразделам, что уже трижды вызывало коренную перекройку границ штатов. Даже конституция определяет нигерийскую федерацию как высокоцентрализованную. Список компетенций федеральной власти включает более 60 пунктов. Штаты не имеют собственного гражданства, своей конституции, не могут выступать в качестве субъектов международного права, не обладают правом выхода из федерации. Их исключительная компетенция – уголовное, гражданское и процессуальное законодательство, тогда как к совместной компетенции федерального центра и штатов относятся вопросы экономического развития, сбор налогов и распределение доходов, энергетика, высшее образование.

Российский федерализм. Нынешний российский федерализм чрезвычайно эклектичен, он сочетает многие элементы советского и даже имперского наследия с новейшими заимствованиями из опыта либеральных демократий и собственными наработками.

Типология А. Подберезкина нашла положительный отклик у исследователей федерализма. Ее называют «наиболее продуктивной, полифакторной, принимающей во внимание комплекс таких критериев, как традиции самоуправления и независимого существования составных частей, соотношение этнической и гражданской идентичности, степень централизации государственной власти, наличие симметризма и асимметризма и т.д.».

В этом направлении существует еще одна классификация, которая пытается обосновать различия между федеральными системами и выявить критерии, способные их объединить с целью построения типичных моделей федерализма.

Эта классификация, как и типология А. Подберезкина, основана на двух базовых подходах к пониманию смысла и сущности федерализма. Один из них расположен в государственной системе координат, а другой выходит за ее рамки. Согласно первому, федерализм представляет собой определенный тип взаимоотношений между политическими образованиями различного уровня. Его определяют как систему управления, при которой полномочия разделены между двумя уровнями власти. При таком взгляде федерация представляется понятием формально-правовым, а главным устроителем федеративных отношений выступает государство. Иначе говоря, стране, пожелавшей стать федерацией, требуется принять соответствующие законы и присвоить соответствующее название.

Второй подход стремится обосновать причины различного функционирования многочисленных федераций, опираясь в первую очередь не на институционально-правовой каркас, а на культурное наполнение. Исходя из этого, сторонники второго подхода уверены, что для настоящего федерализма требуется своеобразный тип федералистской культуры. По мнению А. Захарова, прочность федеративных устоев зависит от укорененности в той или иной стране классического набора либеральных ценностей.

В различных странах федерализм проявляет себя по-разному. И если отталкиваться от мысли, что в основе этого многообразия лежат различия культурного свойства, то можно выделить, по крайней мере, две модели федерализма: атлантистскую и евразийскую.

Такое разделение обосновывается выделением Евразии как геополитического субъекта. Швейцария «как парадигма федерализма», тем не менее, выпадает из этой классификации «так как ее опыт основывается на прямо противоположном выборе – на фактическом отсутствии какой бы то ни было геополитической субъективности».[52]

А. Дугин утверждает, что геополитическая сфера является главной и приоритетной для характеристики функции центра в случае евразийского федерализма. Она также диктует целый ряд второстепенных прикладных направлений, которые как составные элементы входят в общее русло геополитики. Во всем этом комплексе должен доминировать централистский подход, гомогенная правовая, административная среда. Данный аспект связан с евразийством как геополитическим понятием и в нем сосредоточены ограничительные стороны подхода к федерализму, то, что лимитирует внутреннюю структуру федерализма как тенденции к автоматизации регионов.

Еще одним важным аспектом является то, что «геополитическая субъективность Евразии не зависит от идеологического наполнения того конкретного строя, который установлен в Государстве, наследующем интеграционный вектор евразийских территорий».[53] v

Атлантистский федерализм от евразийского, по мнению А.Дугина, отличается не тем, что он в большей или меньшей степени централизован, автономен, коммунален или демократичен, их отличие лежит в цивилизационной сфере. «Это иная – качественная, содержательная, цивилизационная сторона геополитики».

Основные различия между федерализмом атлантистского (США) и евразийского типов заключаются в том, что субъектом первого являются простые административно-территориальные единицы, не имеющие особых качественных характеристик, заселенные однородным населением, представляемым не как общины, народы, культуры и конфессии, а как атомарные индивидуумы, распределенные по количественному пространству. Евразийский федерализм является антитезой атлантистскому. Субъект евразийского федерализма исторически обусловлен, а не произволен, связан с общиной, а не с условно выделенным территориальным сектором, основан на непрерывных традициях, а не составлен искусственно. Здесь как раз проявляется различие между сухопутным континентальным цивилизационным типом (свойственным Евразии) и морским (свойственным англосаксонскому миру и США). Субъект сухопутного общества – коллектив, основанный на традициях. Субъект морского общества – модернистского индивидуум, свободный и эгоистичный предприниматель-потребитель. Отсюда и различие в субъекте федерирования – система штатов есть просто промежуточная инстанция между отдельным индивидуумом и обществом в целом.

Евразийский федерализм отражает содержание евразийства как учения о ценности традиции и качественных различиях, о важности сохранения народов и культур, конфессий и племен. Субъектом такого федерализма является самобытное, многомерное, исторически укорененное, связанное с почвой, с корнями, с традициями, с культурой органическое образование, И главная задача федерализма – обеспечить этому образованию максимально благоприятные и естественные условия для существования и развития.

Типы федерализма. Виды федераций

1. Общая характеристика федерализма. Классические виды.

2. Симметричные и ассиметричные федерации.

3. Договорные и конституционные федерации. Евразийский федерализм

1. Абдулатипов Р.Г. Федералогия. СПб., 2004.

2. Ахмадеев А., Никитина Т. Современные взгляды на природу федерального государства // Ватандаш. 2002. № 10.

3. Маликов М.К. Правовые основы федерализма. Уфа, 2005.

4. Элайзер Дж. Сравнительный федерализм // Полис. 1995. № 5.

5. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998.

6. Чиркин В.С. Государствоведение. М., 1999.

I. Поиски моделей идеального государственного устройства начались с древнейших времен, найдя отражение в работах Аристотеля, Платона, других античных авторов, высказывавших идею о построении объединенных государств. Греческий «город– государство» постепенно превращается в союз городов. Однако, первыми федеративными государствами являются Нидерланды и Швейцария (начавшая объединение в 1291 г.) Родоначальником теоретического обобщения идей федерализма считают Иоханеса Альтузиуса (1562-1638 гг.), который выдвинул «федеративную теорию народного суверенитета», основанную на принципах союза, но при главенстве союза над частями. Классическим вариантом считается концепция суверенитета Мэдисона, Гамильтона, Джея.

Для современных теорий федерализма характерно широкое использование положений прикладных наук теории управления, кибернетики для объяснения природы федеративного государства. Одним из популярных в мире науки подходов является анализ природы государственной федерации как социально-государственной системы с двумя уровнями управления. Согласно У. Райкера, федеративным является государство, имеющее два уровня управления одной и той же территорией и населением, где каждому из уровней гарантирована автономия и имеются гарантии, хотя в форме простого декларирования в Конституции, автономии каждого уровня правления в своей сфере.

Ж. Бюрдо рассматривает федерализм не как совокупность определенных государственно-правовых институтов, а как некую идею, имеющую широкое применение в международном правовом плане. Федерализм там, где сосуществует право 2-х порядков – общее и частичное, то есть в результате для Бюрдо и ООН, и конфедерация, и уния, и собственно федерация являются проявлением федерализма.

Ж.Ведель определил следующие признаки федерального государств, отличающихся от унитарных: 1) наличие двух Конституций; 2) «общая воля» – воля народа федерации и составных ее частей – отсюда двухпалатный парламент; 3) в федеральном государстве нельзя отменить решение местной власти, если оно не противоречит Конституции.

В целом, канадский политолог У. Стюарт насчитал 267 определений термина «федерализм». В ряде исследований федерация рассматривается как возможная форма объединения государств целого континента (Соединенные Штаты Европы) и даже планеты (Всемирная Федерация). Однако, в современной науке все же чаще под данной формой государственного устройства подразумевается образование государства–федерации. Теория федерализма не остается неизменной, она развивается в соответствии с потребностями конкретного государства.

По мнению В.С. Чиркина, термин «федерация» становится достаточно размытым, что приводит к тому, что практически любая децентрализация, регионализация или автономизация страны выдается за ее федерализацию. Долгое время в литературе при характеристике сути федерации акцент делался на отражение сложности политико-территориальной структуры государства, а другой атрибут разделения государства по вертикали и организация взаимодействия двух уровней такой власти оставался в тени. Лишь в 90-е гг. появляются работы Абдулатипова, Болтенковой, Умновой, Чиркина, Тадевосяна, Карапетяна, в которых проводится идея о том, что главное в понятии федерализма – «сочетание двух государственных, хотя и неодинаковых властей», суть федерации – проблема разделения и взаимосвязи государственной власти федерации и государственной власти ее субъектов.

Федерация - это не набор отдельных элементов, черт, а качественно своеобразная система, организующаяся, функционирующая и развивающаяся по своим особым закономерностям. Поэтому, по мнению Обера, не может быть двух одинаковых федераций.

Важным критерием, отражающим особенности федерализма с точки зрения связей является характер и степень взаимозависимости субъектов федеративных отношений, исходя из чего выделяют дуалистический и кооперативный федерализм. Федерализм, родиной которого является США, зародился как дуалистический. Его основа – строго фиксированное на конституционном уровне разделение функций и полномочий между центральной властью и властью субъектов федерации. Суть теории дуалистического федерализма разделение власти таким образом, чтобы оба уровня были независимы друг от друга и обладали самостоятельным статусом. Концепция дуалистического федерализма строится на двойственности субъекта в федерации. Суть дуалистического федерализма в том, что оба уровня были независимы друг от друга и обладали самостоятельным статусом. По мнению отечественного ученого А.С. Ященко, наименование федеральной политической формы «дуалистической» означает лишь указание двойного источника ее суверенитета.

Считается, что в ХХ в. дуалистический вид федераций уступил место кооперативному, его сущность из проблемы суверенитета была переведена «в плоскость взаимоотношений между центром и субъектами федерации». Теория кооперативного федерализма впервые вошла в оборот политико-правовой жизни в 30-х гг. ХХ в. в англосаксонских странах. Она стала доминирующей в США как основа внутренних отношений в связи с проведением Ф. Рузвельтом Нового Курса. Эта модель строится на отношениях кооперации (сотрудничества) и солидарной ответственности центра и составных частей федерации при осуществлении определенных социально значимых функций. Кооперативный федерализм – это нецентрализованная федерация, взаимоотношения в которой исключают иерархию. Кооперация строится на переговорных (согласительных) процедурах, соблюдение которых обязательно в случае возникновения разногласий. Функции, которые когда-то были исключительными для каждой из сторон, становятся совместными. Государственная воля дополняется механизмом постепенного согласования позиций при решении вопросов разделения государственной власти и ответственности. Получают интенсивное развитие разнообразные организационно-правовые и политические формы кооперации. «Федеральные государства, – отмечает П. Пернталер, – это не только разграничение полномочий и компетенций между Федеральными органами и членами федерации, но и кооперация усилий и интеграция в ведении общегосударственных дел». Для реализации этой цели создаются учреждения, которые организованы федерацией, их можно квалифицировать как «общие органы», так как они в одинаковой степени обслуживают и федерацию, и ее субъекты».[54]

Кооперативные федерации – те, в которых признаются предметы совместного ведения федерации и ее субъектов. В основе такой федерации лежит идея объединения усилий центра и мест для выполнения общих задач и трактуется она не как совокупность государственно-административных структур и конституционно-правовых норм, а как процесс, призванный разрешить конфликты федеральных и провинциальных органов, установить их взаимодействие, обеспечить оптимальные методы управления. Чиркин В.С. выделяет по данному критерию еще один тип федерализма – конкурирующий. По определенным вопросам субъекты федерации вправе принимать свои законы, так как по этим вопросам не приняты федеральные законы. Но федеральный законодатель может урегулировать все вопросы, если он считает, что это нужно для сохранения единого экономического и правового пространства или эти вопросы не могут быть эффективно урегулированы законом отдельных субъектов.

В ряду новых классификации появились «бюджетные» и «экономические» федерации. Суть первых состоит в сведении их сущности к «бюджетной политике в федеративном государстве». «Экономические федерации определяют как «способ воспроизводства многонационального российского гражданского общества по его политической и социально-экономической структуре». Однако, как справедливо замечает Л.М. Карапетян, эти сферы деятельности характерны не только для федеративного, но и для любого другого государства. Если следовать подобным определениям, то можно говорить о выделении промышленных, аграрных, оборонных федерациях и т.д.

II. В основе классификации, наиболее ярким представителем которой является В.Е. Чиркин лежит степень соотношения элементов самоуправления и раздельного правления, что приводит к выводу о разделении федеральных государств на симметричные и асимметричные, централизованные и децентрализованные, договорные и конституционные.

Деление федераций на симметричные и асимметричные в последние годы становится все популярнее. Одни авторы считают, что основным признакам и принципам федерализма соответствует симметричная федерация, предполагающая однопорядковый конституционный статус субъектов федерации. По мнению других, их статус может быть асимметричным. В целом по проблеме асимметричной федерации сталкиваются два подхода:

- ряд специалистов полагают, что в федеративном государстве асимметрия возможна, но не в конституционном статусе субъектов федерации, а в их представительстве в федеральных органах, объеме полномочий, которые определены федеральной конституцией и заключенными на ее основе договорами и федеральными законами;

- другие рассматривают асимметрию как возможность объединения в федеративном государстве наряду с субъектами федеральных земель ассоциированных членов, примкнувших территорий и т.п. Более того, допускается предоставление отдельным субъектам отличного от других конституционного статуса, вплоть до признания за ними самостоятельного субъекта международного права.

В.В. Иванов, например, определяет симметричную федерацию как федерацию, где «все территориальные единицы имеют только единый видовой статус субъектов федерации (кантоны в Швейцарии)».[55] К асимметричным относятся федеративные государства, в которых либо установлены два или более видовых статуса субъектов федерации (республики, края, области, города федерального значения, автономные области и округа Российской Федерации между заключением Федеративного договора и принятием действующей Конституции), либо носители статуса субъектов федерации имеют также специальные статусы (право на принятие собственной конституции и установление собственного гражданства у штата Джамму и Кашмир в Индии, квоты на представительства в Федеральных парламентах земель ФРГ, эмиратов ОАЭ.

Значимость критерия состоит в определении типологизации современных моделей федерализма по однородности субъектов федерации их государственно-правовой природы и различий в статусе. Поэтому Крит выделил два типа федерации – симметричную и асимметричную. Идеальная федерация – это симметричное федеральное государство, где в основу положено объединение субъектов, однородных по природе и равных по статусу. Но, как отмечает Чиркин В.Е., жесткое проведение этой идеи в жизнь способно привести к игнорированию интересов этнической общности, территориальных коллективов, экономических, исторических и иных особенностей регионов.

«Симметричный» федерализм выражает суть такой формы государственного устройства, в которой все субъекты имеют равный конституционно-правовой статус. «Асимметричный» – возможность разных полномочий этих субъектов в зависимости от географических, экономических и других условий. Такая асимметрия может иметь место на основе договора между субъектами федерации и федерацией.

В настоящее время абсолютно симметричных федераций не существует. В мировой практике наблюдаются тенденции развития асимметричного в федеральных отношениях. Каждое федеральное государство может столкнуться с так называемыми объективными случаями асимметрии – необходимость образования наряду с субъектами федерации, которые равноправны, федеральных округов в рамках столицы государства, федеральных территорий, территорий с особым статусом на переходный период. К некоторым федерациям примыкают так называемые ассоциированные государства («свободно присоединившиеся» Микронезия, Палау, Пуэрто-Рико – и США). Такие федерации В.Е. Чиркин называет структурно-асимметричными, для которых характерно, что входящие в состав государства территории, не имеющих статуса субъектов федерации. Выделяют также «скрыто асимметричные» или симметричные федерации с элементами асимметрии. Такая федерация может состоять из однопорядковых субъектов (Австрия, Германия, Швейцария), но в каких-то отношениях они не равны, например, имеют неодинаковое представительство в верхней палате парламента, в зависимости от численности населения субъектов. Асимметричность может также проявляться и в отсутствии одинаковых типовых структур органов управления всех субъектов.

Асимметричная федерация предполагает неравноправие территорий, признанных субъектами федерации. Конституция изначально закрепляет разнородность субъектов федерации по их природе и статусу. В такой федерации неизбежны конфликты, так как различия между субъектами федерации становятся источником недовольства. И. Умнова различает ограниченную и абсолютную асимметрию. Ограниченная асимметрия выражается различиями в праве субъектности однородных по природе и названию субъектов федерации.

Теорию асимметричной федерации называют спорной, так как «она фактически отвергает важнейший принцип построения федеративного государства (формально-юридическое равноправие субъектов)». В связи с этим существует предложение вместо классификации на симметричные и асимметричные подразделять федерации на однородные, состоящие исключительно из субъектов федерации, и неоднородные, которые включают в свой состав не только субъектов федерации, но и прочие территориальные единицы («несубъекты» федерации – например в США, где наряду со штатами, существуют особо управляемые территории – федеральный округ Колумбия и пр.).

По способу распределения и осуществления властных полномочий различают централизованные и относительно децентрализованные федерации.

Высокоцентрализованными федерациями называют Индию, Пакистан. Сильная централизация существует на практике в Венесуэле (роль субъектов очень невелика), в Мексике (обеспечивается нахождением у власти в течение многих десятилетий одной партии – Институционно-революционной партии), в Аргентине и Бразилии (в значительной степени укрепилась в силу частого применения в прошлом института федерального вмешательства в дела субъектов федерации более 200 раз за 150 лет).

Сторонники этой классификации пишут, что деление федераций на централизованные и децентрализованные обладает определенной долей условности. Централизация по основным вопросам государственной политики все чаще сочетается с децентрализацией[56].

По способу взаимоотношений федерации и ее субъектов различаются федерации на основе союза и федерации на основе автономии.

Федерации, возникающие на основе союза, например, США, Швейцария, Танзания, ОАЭ, СССР, характеризуются договорным характером их происхождения, создаются «снизу», на основе волеизъявления объединяющихся государств или государственных образований. Субъекты в таких федерациях первоначально сохраняют за собой суверенные права и сами передают союзу предметы ведения и полномочия, которые, по их мнению, должны осуществляться федеральными органами. Кроме того, предполагается, что субъекты сохраняют за собой право выхода из союза, куда они добровольно вступили.

Многие федерации в настоящее время являются ими на основе автономии их субъектов. К таковым относятся Бельгия, Венесуэла, Нигерия, Индия, Австрия, Пакистан и другие государства.

Выразительным примером федерации на основе автономии является Индия. Хотя в тексте действующей Конституции Индии 1949 г. говорится о союзе, в действительности эта федерация создана сверху, путем законодательного реформирования, каких-либо соглашений между ее субъектам по поводу образования федеративного государства не существует. Субъекты федерации (штаты) государственным суверенитетом не обладают, они создаются законом парламента Индии без их согласия (мнение должно быть запрошено, но для парламента оно не имеет обязательной силы). Изменение границ также не требует согласия субъектов. Более того, все это осуществляется даже не конституционными, а обыкновенными законами.

Существуют и федерации, основанные, с одной стороны, на союзе, и на автономии с другой. Федераций, основанных на добровольном союзе (лишь за частичным исключением ОАЭ) в «чистых формах» ныне не сохранилось. В Швейцарии она приняла иную форму после войны 1847 г. против кантонов, пожелавших выйти из ее состава, в США – после Гражданской войны 1861-1865 гг., когда 11 южных штатов заставили вернуться в союз. В Мексике, Нигерии, некоторых других федерациях тоже имели место аналогичные события. Современные федерации нередко соединяют «союзные» и «автономные» черты. Девять штатов, существующих в Эфиопии, созданы «сверху», путем принятия Конституции 8 декабря 1994 г. Но эта конституция, пожалуй, единственная из действующих конституций, признающая право сецессии из федерации. Это право, однако, сформулировано не как право штата, а как право любой нации, национальности, народности. Такая формулировка придает положениям о сецессии существенные особенности.

Абсолютная асимметрия – это наличие разных по природе территориальных образований с разными правами и обязанностями – Танзания (Таньганьика и Занзибар). одна из причин асимметрии может быть проведение различий в статусе в зависимости от того, какой фактор был положен в основу образования собственности федерации – национальный или территориальный. Почти во всех странах с асимметричной моделью федерации, либо значительными элементами асимметрии наблюдается движение за реформы. федерации, связанные с повышением статуса ущемленных территорий до уровня субъектов федерации, за равноправие субъектов федерации. США – повышение статуса требовало население Гавайских островов. Путем преобразования территорий в субъекты федерации шло увеличение Австралии, США, где осваиваемые колонистами территории приобретали статус субъектов федерации.

III. С точки зрения способа создания федеративных государств различают договорные, конституционные и конституционно-договорные федерации.

Договорные федерации возникают на основе соглашения, договора, учредительного пакта, заключенного между самостоятельными государствами. Такое соглашение может быть заключено сразу между всеми объединяющимися государствами, а затем в федерацию вступают другие возникающие государственные образования (так, например, шло развитие созданного в 1922 г. СССР и образованной в 1787 г. федерации США). Договор может заключаться и между отдельными государственными образованиями, без какого-либо акта общего характера (таким образом сначала создавалась конфедерация, ставшая затем федерацией, в Швейцарии).

Швейцария была первой, существующей до сих пор, федерацией, созданной на основе союза. В 1291 г. три кантона заключили союз «на вечные времена» как соглашение по существу международного характера. Затем к ним стали присоединяться другие кантоны, но путем заключения союзов не с конфедерацией, а между собой, причем нередко не со всеми, а лишь с отдельными участниками конфедерации. Множество этих самых разнообразных договоров затем было поглощено Конституцией 1789 г., создавшей республику.

Еще одним примером договорной федерации можно назвать США. Первоначально поселенцы 13 штатов, американских колоний объявивших независимость от Великобритании, в 1777 г. заключили общий договор – «Статьи Конфедерации и вечного союза». Федеративное государство было создано позже на основе принятия представителями этих штатов Конституции 1787 г. Ее принятие было своего рода заключением договора о создании федерации. Подобный способ использовался и в Мексике, где был в 1824 г. принят Учредительный акт о создании Мексиканских Соединенных штатов.

Кроме того, договорными федерациями считаются Объединенная республика Танзания, возникшая в 1964 г.; договорная федерация сербов, хорватов и мусульман, которая была создана в 1995 г. под нажимом мирового сообщества в целях прекращения войны между различными общинами. Соглашение о создании федерации было принято на американской военной базе в Дейтоне, в результате чего внутри унитарной Боснии и Герцеговины была создана федерация, что является уникальным фактором в мировой практике. Конституция Боснии и Герцеговины устанавливает, что она состоит «из двух образований – Федерации Боснии и Герцеговины и Республики Сербской».

В отличие от договорных федераций, которые создаются в основном «снизу», хотя иногда и под внешним давлением, и не всегда оформляются в виде общего соглашения участников, конституционные федерации создаютсяглавным образом «сверху», в результате актов государственной власти. Они учреждаются обычно путем принятия конституции или поправок к ней.

Так, после завоевания независимости была создана, а затем путем изменения конституции в 1956 г. реформирована федерация в Индии. Современная федерация в Пакистане учреждена после вооруженного выхода Бангладеш из Пакистана путем принятия Конституции в 1973 г. В 1993 г. в результате принятия поправок к конституции небольшая унитарная Бельгия была преобразована в федерацию, состоящую из трех субъектов. В 1994 г. на основе новой Конституции Эфиопия стала федерацией. Конституционным путем были созданы федеративные государства в Германии, Нигерии, на Коморских островах. После октябрьской революции 1917 г. в России актами центральной власти была создана федерация, закрепленная Конституцией 1918 г.

Вместе с тем нельзя провести четкое разделение между договорными и конституционными федерациями. Создание федераций в США, Швейцарии, Германии и в некоторых других странах имело по сути договорно-конституционный характер.

В последнее время получает распространение культурологическая классификация федерализма. Дугин А.Г. на конференции «Федерализм на пороге 21 века: российское и международное измерение» (9-10 февраля 2001 г.) выделил две модели федерализма: атлантисткую и евразийскую. Субъектами атлантического федерализма (США) являются простые административно-территориальные единицы, не имеющие никаких особых качественных характеристик, заселенных однородным населением. Субъектом евразийского федерализма являются исторически сложившаяся общность, объединенная по национальным, культурным, конфессиональным признакам. Субъект евразийского федерализма исторически обусловлен, основан на непрерывных традициях. В данном случае проявляется различие между континентальным типом цивилизации (Европа) и морским, характерным для англосаксонского мира, включая США. Субъект традиционного общества – общность, коллектив, основанный на традициях. Субъект «морского» общества – индивид, свободный и эгоистический предприниматель – потребитель. Главная задача евразийского федерализма – обеспечить максимально благоприятные и естественные условия для существования и развития. Делегировав центру стратегические и геополитические функции, субъекты евразийского федерализма должны сосредоточиться на культурной сфере, включая и социально-экономические отношения и связи.

Евразийство как философия не признает универсальность прогресса, однонаправленный ход человеческого развития. Таким образом, федеральная система, вытекающая из этой философии, стремится освободить субъекты федерации от навязывания какой-то однообразной социально-политической системы. По мнению Ахмадеева, евразийская модель федерализма является наиболее естественной для России, однако для ее реализации необходима ярко выраженная региональная идентичность, а в России гражданин ассоциирует себя прежде всего с государством в целом (45%), а с местностью только 17%. Тогда как в Западноевропейских странах локальная идентификация превышает региональную и государственную (Германия – 34%, Италия – 40%).

Таким образом, анализ многообразия существующих моделей федерализма с точки зрения их демократичности и эффективности позволяет определить предпочтение моделей нецентрализованного, кооперативного, симметричного федерализма, допускающего объективные элементы асимметрии.

При образовании федерации конституционным способом все равно в большей или меньшей степени должно присутствовать согласие будущих членов федерации (письменное или устное), равно как и при образовании федераций договорным путем не всегда встречаются юридически оформленные договоры. Зачастую присутствует просто готовность отдельных территорий к воссоединению.

Необходимо разделяя федерации, исходя из способа их образования, можно говорить о федерациях, образовавшихся путем объединения и разделения территорий – «снизу» и «сверху».

Федерации, созданные «снизу» – это те, которые образовались путем слияния самостоятельных государств либо произошли из конфедераций, как, например, Швейцария.

Федерации, созданные «сверху» – те, которые образовались в результате разделения единого государства на субъекты, в ходе федерализации унитарного государства.

Первоначальное создание федерации одним из вышеуказанных способом не исключает последующего изменение ее состава. Таким примером является США, где существуют 13 штатов, которые явились основой федерации, объединившись при ее создании, и остальные штаты, преобразованные или выделившиеся из других штатов. Отношение этих двух групп к союзу различное и суть такого явления очень выразительно высказал Роско Эшли, который писал: «Причина этого очевидна. Старые штаты рассматривают союз как свое творение, тогда как новые – как своего творца»[57].

Исходя из такого деления, можно говорить и о взаимоотношениях федерации и ее субъектов. В федерациях, образованных «снизу», за субъектами, как правило, сохраняется больший круг полномочий, и они являются более децентрализованными. Это совершенно естественно, так как эти образования до создания федерации были полностью самостоятельными, и сами управляли своими делами. Те же субъекты, которые до образования федеративного государства не имели самостоятельных полномочий, на наш взгляд, на первоначальном этапе должны быть менее децентрализованными, так как наличие обширной компетенции по управлению на своей территорий не приведет к нормальной жизнедеятельности субъекта. Таким субъектам нужно время для того, чтобы научиться эффективно реализовывать свои полномочия на выделенной территории, и это необходимо делать не без определенной доли участия государственных органов. В таком случае важно сознательно ограничивать объем полномочий субъекта, постепенно увеличивая его, тогда развитие федерации будет плавным и эффективным. Контроль за законностью реализации полномочий и помощь при неудачном функционировании власти в субъекте должны входить в число функций государственной власти.

Еще одной важной проблемой в создании и успешном функционировании федерации является территориальное деление субъектов, которое должно учитывать исторически сложившиеся территориальные объединения и исходить из экономически выгодных ресурсных возможностей той или иной территории.

Экономический федерализм и региональная политика

1. Экономическое содержание принципов федерализма

2. Социально-экономическое положение регионов

3. Формы государственного (федеративного) регулирования территориального развития

1. Абдулатипов Федералогия. Спб, 2004.

2. Валентей С. Экономические проблемы становления российского Федерализма. // Федерализм. 1999. № 1.

3. Кольчугина А. Типология субъектов РФ по характеру и интенсивности межрегиональной миграции населения // Федерализм. 2006. № 2.

4. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. М., 2003.

5. Лексин В.Н. Экономика и федерализм // Российский экономический журнал. 1994. № 10-11.

6. Мельников Р. Федеральная региональная эконом