Тема 7. Демократия в федеративной системе

Федеративная система возникает в результате непростого политического процесса, охватывающего общество и государство. Федеративные (союзнические) движения возникают как организованные группы интересов, федеративные движения, сообщества. Эти сообщества могут распасться, как до достижения цели, так и после образования федеративного государства, могут сохраняться на протяжении всего периода существования государства.

Тема 6. Причины и процесс образования федеративных систем.

Образование сообществ происходит под влиянием неблагоприятных внутренних причин (социальные, национальные конфликты). К внутренним причинам образования федерации ведут стремления к преодолению языково-культурных, этнических, историко-географических или социально-экономических особенностей, имеющихся в отдельных регионах и др. В Швейцарии в борьбе с сильными соседями сначала в 1291 г. стратегически объединились Малые государства (кантоны) Ури, Швиц, Нидвальден и Обвальден и написали затем «союзную грамоту» [44]. В 1332 г. к образовавшейся федерации примкнул кантон Люцерн, затем в 1352 г. присоединились Цюрих, Гларус и Цуг, а в 1353 г. – Берн. В 1415 г. Швейцария отвоевала у Австрии кантон Ааргау. Такие примеры «собирания» федеративного государства во имя национальных интересов не единичны.

Однако чаще образование федеративных систем происходит под влиянием внешних причин: угрозы захвата государства, т.е. угрозы национальным интересам государства.

Сохранению германского союза способствовала угроза франко-прусской войной и активизация военного доминирования одних европейских государств над другими [45]. Угроза распада слабого конфедеративного союза в США также стала причиной возникновения федерации.

По мнению Г. Моргентау, национальные интересы – это защита территории, населения и государственных институтов от внешней опасности [46].

Союзнические идеи гражданского общества, направленные на объединение территорий в единое государство – имманентно присущи российскому гражданскому обществу. Ассоциативные образы, связанные с объединительным характером федерализма как идеи, возникли в Древней Руси, и были свойственны российскому обществу на протяжении многих веков, что отмечал Н. И. Костомаров, изучая объединительное движение в период образования Руси. Поскольку идеи поддерживаются конкретным гражданским сообществом, то могут быть носители (сообщества) других идей. В российской гуманистической мысли поддержкой конкретного сообщества пользовались идеи сохранения унитарной формы российского государства, как наиболее целесообразной для России. В федеративном устройстве унитаристы видели основания для распада русского государства [47]. В 40-50-е гг. XX столетия известный правовед И. А. Ильин вновь выскажет мысль, что для России необходима унитарная форма устройства, поскольку «...республика и федерация требуют особого правосознания, которого многие народы не имеют и коего нет и в России» [48]. Если в XIX в. политическая элита только формировала федеративное движение, то ее роль в 1917 г. принципиально изменилась. Россия в 1917 г. в результате объединения национального и классового движения, охваченная сепаратистским стремлением этнонационалистических сообществ разделить страну, была на грани распада. В условиях обострившейся классовой борьбы и активизации национального движения «единственное спасение России, считали члены Лиги федералистов, это превращение ее в тесный союз (федерацию) свободных областей и народов, как это имеет место, например в Северо-Американских Соединенных Штатах» [49]. Унитарная форма российского государства была преобразована в федеративную, что закрепила первая Конституция РСФСР 1918 г.

Федеративная идея направлена на предотвращение конфликтов, легальное, легитимное решение государственных, социальных проблем, посредством выработки общих основных начал, нацеленных на цивилизационное развитие общества и государства. Охватывая практически все стороны жизни, гражданская идея перерастает в государственную, превращаясь из идеи во внутреннюю политику формирующейся федеративной системы

Федеративная идея содержит и стремление общества к единству, самосохранению общества и сохранение самого государственного образования. Гражданская идея перспективой образования /сохранения государства предполагает особую территориальную организацию государства – геополитический образ государства на основе оценки федеративным сообществом выгод в перспектив федеративной формы государства, которая, как союзное государство, может обезопасить национальные интересы всех вошедших частей. Данный процесс предполагает его абрис политической элитой, когда публичное обоснование решения увязывают с национальной безопасностью и сохранением/образованием федеративного государства. Незавершенность процесса федерирования государства может повлечь появление государств, занимающих промежуточное положение между федерацией и унитарным государством. Такие государства характеризуют как полуфедерации или квазифедерации – унитарными государствами с ярко выраженными элементами федерализма. К таким государствам ученые относят Италию, Испанию [50].

В Канаде, как и в России, строительство федерации шло сверху: страна создавалась в результате договора политических элит. В итоге на свет появилось федеративное государство с ярко выраженными унитарными чертами, по праву считающееся «одной из наиболее централизованных федераций современного мира» [51]. Аналогично, т.е. «сверху» создавались федеративные системы Мексики, Индии, Малайзии, ОАЭ, ЮАР и другие. Причины образования федерации «сверху» кроятся в слабом гражданском обществе: в Мексике, Аргентине в результате распада испанской и португальской империй, т.е. традиционных управленческих механизмов. В результате компромисса между элитами существовавших прежде в федеральных государствах и национальными элитами регионов, ставших субъектами федерации, возникли Индия, ЮАР [52].

Федерация и федерализм – это государственно-правовые явления, которые возникают в ходе процесса преобразования прежней формы государственного устройства и управления. Центральным компонентом государственного строительства федеративного государства является организация федерализма, в задачи которого входит структурирование государственной власти (создание уровней власти) и функционирование власти на территории конкретного федеративного образования. Как конкретная географическая территория, федеративная система возникает в конкретном месте, которое отличается экономическими, социальными, этническими и прочими факторами, действующими в обществе, и «формирует особую модель их сочетания, обусловливающую степень и результаты их влияния на политику» [53]. Гражданское, политическое сообщество, как и общество в целом, предполагают существование управляющей силы – государства.

Федеративные системы – это результат транзита союзнической идеи, охватывающей самостоятельные суверенные государства, влекущей образование федерации и установление федерализма. Именно так образовывались федеративные системы в США, Германии. Федеративные системы – это и результат сложного процесса преобразования государственности в унитарном государстве: разделение унитарного государства на составляющие части и объединение их в едином государства на основе федеративной идеи и организации федерации и федерализма. Так создавалась федеративная система России, Бельгии.

В федеративной системе России проявляются многие исторические и национальные особенности: Российская империя, будучи унитарным государством, использовала в государственном управлении методы федерализма, предоставляя отдельным территориям (Финляндии) особый статус. Федеративным образованием Россия стала в 1917 г. с целью сохранения единства государства.

Ц ель федеративной системы – образование/сохранение единого целостного союзного суверенногогосударства.

Первичным элементом федеративной системы выступает федеративная гражданская идея. Федеративное сообщество благодаря гражданской федеративной идее формирует ментальную модель будущего государственного образования – политико-географический, правовой образ федеративного государства.

Реализация федеративной идеи влечет строительство федерации, которая выступает как – второй элемент федеративной системы.

Федерация, будучи формой государственного устройства, является вторым элементом федеративной системы. Федерация – это объединение двух или нескольких государств в одно (ранее бывших самостоятельными или распавшегося на самодостаточные части унитарного государства), поэтому федеративное государство является сложным союзным государством [54]. В настоящее время в мире насчитывается около трех десятков федеративных государств [55]. Федерация имеет виды: созданные «сверху» и «снизу» федерации [56]. «Федеративные государства – результат компромисса среди конкурирующих элит. В некоторых федерациях (Швейцария, Канада, Бельгия) компромисс затрагивает различные культурные интересы, язык, религию или, даже исторические особенности» [57]. Федерации создаются на разных принципах: территориальном, национально-территориальном, лингвистическом. Национально-территориальный принцип оценивается как наиболее конфликтогенный [58]. Полагаем, что правильно выстроенная государством внутренняя национальная политика помогает избегать внутренних национальных конфликтов, поэтому не разделяем мнение о конфлитогенности данного признака. Федерация как территориальная организация государства неразрывно связана с федерализмом – третьим элементом федеративной системы.

Государство – это основание федеративной системы.

Федеративная система – это общественно-политическое явление, возникающее под влиянием внешних и/или внутренних факторов, жизнедеятельность которой обеспечивается ее основным элементом – федерализмом.

Демократия как способ реализации самим народом власти закреплена во всех современных конституциях. «Феномен фиксации населения на определенной территории (седентаризм) выявлен еще в догосударственные времена».

Отмечая этимологическую простоту термина «демократия» (dеmos – «народ» и kratos «господство» или «власть»), отраженного в классической фразе А. Линкольна «Власть народа, власть для народа, власть посредством самого народа», бельгийские ученые замечают, что фактически в данном случае имеет место идеальная дефиниция, которая отличается от фактической реальной демократии.

Мировые политические процессы, имея в своем содержании общие и универсальные черты, позволили предположить существование закономерностей демократических переходов – «волн демократии», транзита демократии, влекущих структурные и процедурные факторы, условия и предпосылки становления демократических институтов, решений и действий инициаторов демократизации [59]. Процесс демократизации рассматривается в ряде случаев как «линейная парадигма» [60].

В некоторых научных кругах между федеративной формой организации государства, федерализмом (основными элементами федеративной системы) и демократией усматривается безусловная прямая взаимосвязь: «демократия и федерализм повсеместно укрепляют и стимулируют друг друга», федерализм, плюралистическая демократия и правовое государство выступают в качестве неотъемлемых составных частей единой модели государственного устройства [61]. Другие ученые полагают, что федеративная форма государственного устройства ни в коей мере не является «панацеей», что федерализм не всегда органически связан с демократией [62].

Обращение к федерализму как политическому институту позволяет разобраться в этой непростой проблеме.

1). Федерализм, как государственно-правовой институт, организует единую для всего государства многоуровневую власть. На каждом из уровней власти имеются выборные органы, которые представляют интересы граждан, организовано местное самоуправление. Разделение власти по уровням, ее осуществление на принципе разделения властей влечет деконцентрацию власти. Этому способствует подсистема института федерализма – государственный аппарат, закрепляющий организацию и функционирование уровней власти. На федеральном и региональном уровнях власти создаются законодательные представительные органы власти. Утверждается принцип «salus populi suprema lex» (благо народа – высший закон). Образованные в ходе выборов органы представляют интересы граждан, и получает расширение делегативная демократия.

2). Федеративные отношения – вторая система (элемент) федерализма. Анализ федеративных отношений позволяет уточнить: имеется ли взаимосвязь между ними и демократией. Принципы федерализма предполагают наличие равного политико-правового статуса у членов федерации, у вошедших народов. Отношения членов федерации выстраиваются на равных партнерских началах, акторы этих отношений равноправны. В основе федеративных отношений лежат соглашения, договоры, поэтому основным методом государственного управления является координация, не исключающая субординацию для корректировки связей между уровнями власти и территориями, исходя из единства государства.

Как видно, федеративные отношения предполагают существование демократических начал в государстве.

3). Третьей системой (элементом) института федерализма является политико-правовая основа. Политико-правовая основа – легальный механизм закрепления формирования власти, ее функционирования на разных уровнях, привлечения населения к участию во власти в различных формах. Поскольку национальная система права отражает организационную форму государства, существует региональное и федеральное законодательство, отражающее волю населения конкретной территории и граждан всего государства. Политико-правовые начала федерализма развивают и закрепляют волю всего народа. Эта система федерализма также имеет прямое отношение к демократическим основам организации федеративного образования.

4). Четвертой системой (элементом) института федерализма выступают ресурсы власти (материальные, психологические и духовные основы власти).

Наличие уровней власти и статусное равноправие вошедших в состав федеративного образования территорий означает, что федеральный Центр прилагает усилия к развитию как всей федерации, так и конкретной территории, оказывая помощь в чрезвычайных ситуациях или осуществляя федеральное вмешательство в иных случаях, предусмотренных законодательством. Механизм распределения ресурсов власти (особенно материальных: экономических, бюджетных) предполагает учет мнения федерального Центра и вошедших в состав федерации членов федерации. При этом федерализм требует осуществлять распределение ресурсов с учетом задач, стоящих перед федерацией и ее членами: укрепление социально-экономического положения государства и создание условия для развития самодостаточности каждого члена федерации. Базовые положения федерализма предполагают развитие договорной практики, соблюдение принципа равного статуса членов, учет интересов населения членов федерации; развитие национальных, исторических, религиозных, бытовых особенностей.

5). Одной из коммуникативных подсистемам федерализма является государственное управление. Государственное управление само составляет важнейший государственно-правовой институт, но в институте федерализма государственное управление проявляется в виде федеративной культуры и политических технологий решения социальных конфликтов. Реально сказанное означает, что при принятии решений федеральным Центром должны учитываться интересы Федерации в целом и каждого из членов федерации, федеративный характер государственности должен быть отражен в федеративной культуре, федеративном менталитете государственных служащих, в цивилизованных механизмах решения конфликтов. Из сказанного следует, что данная подсистема абсолютно зависит от методов управления, от уровня демократизации политического режима государства.

Федеративную культуру в России, по мнению ученых, необходимо развивать, поскольку сегодня «доминирует транзитарный тип политической культуры, отличительные черты которого проявляются в размытости иерархии ценностей, «аксиологической многоукладности», отсутствии устойчивых моделей политического поведения» [63].

Федерализм, как видно, в своей организации опирается на демократические начала государственности. Однако, несмотря на аргументированность данного вывода, практика доказывает его уязвимость. Опираясь на всесторонние оценки политического, гражданско-правового, социально-экономического состояния общества, некорректно утверждать, что образование федеративной системы непременно повлечет утверждение демократии. Установление демократических начал в ходе государственного строительства федерализма в РСФСР, Индии, современной Российской Федерации осуществлялось непросто. Для граждан РСФСР особенно сложным был период сталинских репрессий, когда огромное число граждан России погибло от незаконных преследований; неоднократно вводилось прямое федеральное правление в штате Джамму и Кашмир.

Полагаем, что причины отступления от реализации действительно демократических основ во внутренней политике государства не столько увлеченность тезисом «укрепление государства», сколько необходимость укрепить совремннную российскую государственность. Централизованные начала в государственном управлении носят временный характер.

Внутренняя политика федеративного государства должна строиться на создании равновесного состояния интеграционных и дезинтеграционных признаков федерализма, реализации его принципов, что развивает политическую и экономическую самодостаточность членов федерации.

Пределы самодостаточности члена федерации закрепляются в нормативных актах федерального уровня: конституции, договоре и основном акте членов федерации. Взаимодействие федерального уровня власти и уровня власти членов федерации проистекает из необходимости сохранять единство государства и развивать как в целом федерацию, так и ее членов.

Баланс централизации и децентрализации возникает в ходе реализации интеграционных и дезинтеграционных признаков, что обеспечивает нормативное закрепление полномочий уровней власти с возможными вариантами передачи некоторых полномочий с одного уровня на другой. Договорные начала функционирования федерализма не исключают соподчиненности членов федерации федеративному Центру, и федеральную интервенцию в определенных случаях, что закреплено в модели распределения властных полномочий.

Объективная реальность, формирующая демократию государственного управления, проявляется в государственном строительстве, в том числе и федерализме, который своей организацией по сути предполагает демократизацию государства. Однако, поскольку реальное функционирование федерализма может происходить не только в условиях демократического, но и других режимов (например, тоталитарного, что наблюдалось в СССР, РСФСР), федерализм не может выступать гарантией демократии. Гарантией демократии в любом государстве может выступать реальный (не формально закрепленный в нормативных актах) демократический политический режим. Отсутствие или неполнота демократических начал в федерацииоставляет не реализованными демократические основы федерализма, даже если формально соблюдены организационные начала федерализма.

Таким образом, говорить о прямой связи федерализма и демократии возможно только в том случае, если организация и функционирование федерализма реально опираются на демократический политический режим, на демократический механизм государственного управления.

Организация и функционирование федерализма направлено на решение национальных проблем. Наличие конфликтов на национальной почве вызвано ошибочной по содержанию внутренней национальной политикой. Факторный анализ развития государств свидетельствует, что федерализм может способствовать устранению социального конфликта, способного повлечь распад государства. При этом проявляются объединительные начала федерализма, которые опираются на демократические начала организации и функционирования федерализма.

Начало ХХ в. – это время, когда уровень развития общественной жизни в России требовал принятия со стороны государства мер к защите интересов меньшинств. В политической самостоятельности, которая характерна при образовании федеративного государства, народы России практически не нуждались. Несомненно, «правительству Российской империи пришлось бы в дальнейшем определять статус Польши, видимо, Украины, Финляндии (что в последующем и было сделано). Однако другие народы, населяющие Россию, нуждались в развитии своей культуры, письменности, языка и т.д., что вполне было осуществимо в рамках единого государства. После Февральской революции 1917 г. П. Сорокин предполагал, что в России федерация будет являть собой введение в жизнь национальной автономии и установление полной равноправности национальностей [64]. Конфликты на национальной почве на протяжении существования Российской империи практически отсутствовали. Русский народ, являясь государствообразующей нацией, не покушался на существование даже самого малочисленного народа. «Сколько малых племен Россия получила в истории, столько она и соблюла» [65].

Перед революциями 1917 г. политикой более или менее серьезно интересовалось чуть более 10% российского населения [66]. Общество вряд ли серьезно относилось к периодически появляющимся требованиям национального характера, идущим со стороны отдельных незначительных групп. Поскольку серьезных причин в указанный период к смене формы государства не угадывалось, и возникающие проблемы национального характера можно было решить в рамках унитарной формы, лидеры большевистского движения не сразу выскажутся в пользу федеративной формы, считая, что « сознательный пролетариат всегда будет отстаивать более крупное государство. Он всегда будет бороться против средневекового партикуляризма, всегда будет приветствовать возможно тесное экономическое сплочение крупных территорий, на которых бы могла широко развернуться борьба пролетариата с буржуазией»[67]. Февральская революция активизирует национальное движение.

Перед Октябрем это движение в соединении с требованиями классового характера превратится в силу, угрожающую целостности, единству, самому существованию России. Кризисное состояние российского общества, обострившееся к середине 1917 г., приближало вторую революцию. В условиях обострившейся классовой борьбы и активизации национального движения, в задачи которого уже входило отделение территорий с проживающим на ней населением определенной нации, большевики приступят к оформлению начавшегося в феврале 1917 г. перехода к федеративному государству. Законодательно новая форма государственного устройства получит закрепление в Конституции РСФСР 1918 г. Принцип равноправия субъектов был увязан с социалистической сущностью частей, составляющих федерацию. Добровольность обуславливалась стремлением народов к национальному самовыражению, т.к. в царской России многие народы развивались без должного учета их бытовых и национальных особенностей. Решение национальных вопросов стало особенностью внутренней политики Российского государства.

Федерация в России опирается на национально-территориальный принцип.Национальный принцип лежит в основе построения таких федераций, как Индия, Пакистан, Нигерия, Бельгия. Это многонациональные государства.

В 1956 г. в Индии была проведена территориальная реформа. Она опирается на национально-лингвистический принцип. Федерация в Нигерии подверглась реформированию и созданию более 30 штатов. Цель – «растворить» племена между штатами, чтобы ни в одном не доминировало какое-нибудь племя. Швейцария включает 23 кантона, 3 из которых поделены на полукантоны, где имеются компактно проживающие национальные группы населения: франко, –немецко, –италоговорящие и другие общности. В Канаде 10 провинций, 2 территории, причем при создании федерации учитывался и лингвистический фактор, т.к. одна из провинций – Квебек – имеет в большинстве франкоговорящее население. Ученые особо подчеркивают необходимость защиты меньшинств во многонациональных государствах.

Современная Бельгия в целях сохранения государства перешла на федеративную форму государственного устройства и, как указано в ст.3 Конституции, Бельгии включает три большие субкультурные общности: фламандское население с фламандским языком (видоизмененный голландский язык), франкоговорящее население и немецкоязычное.

Переход к индустриальному обществу предполагает развитие институтов демократии, и, в первую очередь, формирование населением органов власти. Выборы следует оценивать как показатель доверия власти со стороны населения.

Гипотезы об однозначной связи федерализма и демократии несостоятельны.Демократия в условиях федерализация государства не устанавливается сама собой. Демократия – развивающееся явление, испытывающее на себе влияние множества факторов. Демократия возможна в условиях:организации федеративных отношений на федеративной культуре;развития консенсуальных начал для предотвращения и разрешения конфликтных ситуаций между уровнями власти; четкого разграничения полномочий уровней власти с целью поиска баланса централизации и децентрализации как обязательного условия функционирования реального федерализма.