Тема 8. Эволюция российского федерализма

Федерализация государственности в конкретный исторический период является предметом исследования ученых, поскольку во многом определяет политико-правовую и социально-экономическую стабильность каждого федеративного образования.

Бельгийский ученый Р. Вутер отмечает, что функционирование бельгийского многоязычного государства с 1830 г. привело к тому, что к 1970 г. ярко обозначились политические, экономические, культурные, идеологические и социальные различия между голландской, французской, немецкой и двуязычной областью – Брюсселем. Рационализация представлений об этапах динамики федерализма связана с выявлением специфики государственного строительства – проведением реформ, связанных с федерированием государства.

Немецкие исследователи Ф. Шарпф, Г. Лембрух до 1815 г. рассматривают Германию как союз государств, до 1871 г. Германия оценивается как псевдо-федерация, а Веймарская республика – как децентрализованное единое государство. Исследования эволюции современной федерации в Германии сфокусированы на послевоенном периоде: развивающийся федерализм (до середины 1960-х гг.); кооперативный федерализм (тесные финансовые связи и единство законодательства) и с 1990-х гг. период, связанный с процессом четкого разделения полномочий союза и земель. Сценарий периодизации американского федерализма формируется на основе оценки взаимоотношений федерального Правительства и правительств штатов. Период с 1789 г. до 1901г. – оценен как эра дуалистического федерализма, с 1901 г. до 1960 г. – период кооперативного федерализма, с 1960 г. до 1968 г. – творческий федерализм администрации Президента Л. Джонсона (расширение системы дотации и инструктивного управления), с 1970 г. и до настоящего времени – это период роста нефинансируемых федеральных мандатов, развития федерального законодательства, и уточнение природы федеральной системы. Канадский ученый Д. Раггери, опираясь на гипотетически выстроенные этапы напряженности развивающегося федерализма, рассматривает федеративные отношения в области финансов, выравнивания региональных различий как периоды развития федерализма. Другой ученый – Г. Лафорест на основе сформировавшихся моделей федерализма выделяет в развитии федерализма Канады два периода: первый с 1867 г. – период асимметричного федерализма, второй – после принятия акта, дополняющего Конституцию в 1982 г., и определяющего особый статус Квебека, – период симметричного федерализма

Зарубежные исследователи, анализируя рефлексию федерализма, основанную на его мониторинге в конкретный исторический отрезок времени, не увязывают свои исследования с поиском какого-либо унифицированного критерия периодизации эволюции федерализма.

Исследованиям эволюции российского федерализма свойственен эклектизм:

- социально-политические, экономические и естественно-географические факторы лежат в основе выделения двух этапов федерализма:1990-е гг. и современный период [68];

- отношения федерального Центра и регионов лежат в основе деления федерализма России на три этапа:1990-1993 гг., 1994-2000 гг. и с марта 2002 г. – третий [69];

- смена моделей разграничения компетенции между уровнями власти позволила выделить «зачатки нынешнего федерализма в России 1917 г.; первый период – от «парада суверенитетов» 1990 г. до референдума 1993 г.; второй – от принятия Конституции РФ до августовского кризиса 1998 г.; третий – начало деятельности правительства Е. Примакова и избранием В. Путина; четвертый – продолжается по сей день» [70];

- договорный процесс рассматривается как основа для четырех этапов федерализма: первый этап – выработка нового федеративного договора; второй этап – разработка отдельного договора с Татарстаном; третий – развитие договорного процесса с 1995 г. до лета 1999 г.; четвертый – лето 1999 г. – приостановление процесса подписания договоров [71].

У российских и зарубежных исследователей отсутствует единый подход к периодизации федерализма, поскольку генезис методологии исследования периодизации федерализма не несет в себе новационных подходов.

Считаем, что основанием для эволюционного измерения федерализма любого федеративного образования выступает реализация федерализма через активизацию в государственно-правовой практике конкретной группы признаков, раскрывающих состояние института федерализма, его качественные свойства в конкретный исторический отрезок.

Эволюция российского федерализма, несомненно, начинается в 1917 г., когда Россия стала федеративным государством, и проявил себя ряд признаков и принципов федерализма. Логически углубленное толкование Конституции РСФР 1918 г. позволяет со всей определенностью убедиться, что модификация формы государства и государственной власти в исследуемый период повлекла закрепление за федерацией принципа суверенитета, равноправие возникших членов РСФСР и народов, находящихся в составе России. Так глава 1 Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, вошедшая в Конституцию РСФСР 1918 г., утверждала Россию как республику, обладающую всей полнотой власти в лице Советов и организованную на основе свободного союза свободных наций. Была создана многоуровневая государственная власть: Советы в территориальных и национальных единицах, федеральные органы – Всероссийский съезд Советов, ВЦИК Советов. В Конституции 1918 г. было закреплено разграничение «предметов ведения и полномочий между образуемыми уровнями власти». Согласно ст. 32 за Всероссийским Центральным Исполнительным комитетом было закреплено определение общих направлений деятельности рабоче-крестьянского правительства и всех органов Советской власти в стране. Постатейный анализ Конституций РСФСР 1925 г. и 1937 г. свидетельствует, что кроме положений, аналогичных Конституции РСФСР 1918г., в них имелись статьи, закрепляющие устройство Советской власти, где очень четко прописана организация уровней власти (раздел третий Конституции РСФР 1925 г. «Об устройстве Советской власти»), их полномочия. Реализация власти самостоятельно вне пределов ведения СССР, закреплена в ст.13 главы 2 «Государственное устройство» Конституции РСФСР 1937 г., что означает признание суверенитета России, как члена федерации – Союза ССР. Властная элита закрепила в этой Конституции достаточно широкий объем прав и свобод, предоставляемый гражданам. Факторный анализ политической практики времен 1917–1930–х гг. доказывает декларативност ь многих конституционных положений. Конституционные положения не стали препятствием для массовых репрессий и внесудебных расправ с гражданами России.

Исследование российского политико-правового поля свидетельствует, что в рассматриваемый период институт федерализма был образован, поскольку имелись:

- многоуровневая пространственная государственная власть;

- государственный аппарат, соответствующий уровням власти;

- многоуровневое законодательство;

- федеративные отношения;

- распределяемые между членами федерацииресурсы власти;

- реализуемое на всех уровнях власти государственное управление.

Сторонники федерализации России революционного периода не связывали исторические перспективы российского государства с федеративной формой государства (И. В.Сталин, как известно, считал федерацию временным явлением [72]), поэтому стоявшие перед РСФСР задачи по федерализации были решены не самым совершенным образом, и, в частности, принципы федерализма не реализовывались при проведении внутренней политики.

Анализ практики времен 1917-1993 гг. позволяет оценить данный период как первый этап российского федерализма. На первом этапе институт федерализма был закреплен на конституционном уровне. Фактически политическое управление было гораздо жестче, чем его закрепляла фиксированная конституционная догматика.

Особенность российского федерализма периода 1917–1990 гг. заключалась в проявлении интеграционных признаков:

- в определении только федеральным Центром основных начал внутренней и внешней политики, формальное соблюдение принципов федерализма.Конституция 1917 г. в ст.9 закрепляла установление «диктатуры городского и сельского пролетариата и беднейшего крестьянства в виде мощной Всероссийской Советской власти, а ст. 31отмечала, чтоВсероссийский Центральный Исполнительный Комитет Советов является высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом Российской Социалистической Федеративной Советской Республики»;

- в создании единого политического, экономического, социального, правового пространства без фактического учета интересов членов федерации. Конституция РСФСР 1937 г. ст.19 относила к ведению РСФСР в лице ее высших органов направления внутренней и внешней политики, принятие планов развития всего народного хозяйства; формирование централизованного политико-правового и социального пространства;

- в фактической реализации федеральным Центром большинства совместных с региональным уровнем полномочий и полномочий регионального уровня. Согласно Конституции РСФСР 1937 г. руководство осуществлением бюджетов и установлением налогов всех уровней власти сохранялось за федеральным уровнем; кроме того за Центром закреплялось управление образованием, здравоохранением, руководство местной промышленностью;

- в углублении соподчиненности имеющихся уровней власти федеральному уровню. Конституция 1925г. ст. 33 провозгласила, что «Совету Народных Комиссаров принадлежит общее управление Российской Социалистической Федеративной Советской Республикой».

Государственно-правовая стратегия придала федерализму формализованный характер, что в последующем позволит определить модель федерализма данного периода как модель фантомного федерализма [73]. Простое чтение текстов Основных Законов может ввести в заблуждение – в конституционном оформлении общественный и государственный строй того времени выглядит как вполне демократический.

Преобладание интеграционных признаков придали федерализму 1917-1993 гг. централизованный характер. Данный период с его особенностями следует обозначить как первый этап эволюции российского федерализма. Это централизованный этап российского федерализма.

Российский федерализм начали менять в период перестройки в СССР и РСФСР.

Нормативное закрепление федерализма в Конституции РФ 1993 г. свидетельствует, что институт федерализма был закреплен:

- согласно ст.11 Конституции РФ в России с оздана многоуровневая пространственная государственная власть;

- государственный аппарат построен в соответствии с организованными уровнями власти и с учетом исторических, национальных, бытовых и других особенностей регионов;

- сформированы федеративные отношения в условиях политического содружества/соперничества, идеологии развития самодостаточности федерации и регионов;

- ресурсы власти: природные, экономические, бюджетные и др. закреплены за конкретными уровнями власти;

- политико-правовая основа федерализма отражает многоуровневость власти и закрепляет на федеральном и региональном уровнях в нормативных установлениях демократический характер российского государства, его республиканскую форму правления и федеративную территориальную организацию, как многонационального государства;

- государственное управление направлено на реализацию целей и задач: сохранение единого целого федеративного образования, укрепление его социально-экономического состояния, повышения роли на международной арене.

Конституция РФ 1993 г. создала «эффект обрамления» (фрейминг) политическим переменам, представляя собой альтернативу предыдущим конституционным положениям.

Политическая практика 1990-х гг. повлекла активизацию дезинтеграционных признаков:

- после 1993 г. наблюдались попытки выхода субъектов федерации РФ во внутригосударственных отношениях за пределы политической и экономической, правовой самодостаточности, очерченной правовыми документами (прежде всего Конституции РФ), в связи со стремлением к полной самостоятельности, свойственной суверенному государству. На этом этапе явно обозначатся навязывания Центру частью политической элиты субъектов Российской Федерации своей воли. Это был результат реализации ими предложения Центра, взять неограниченный объем суверенитета (сколько смогут «проглотить»). «Приватизация» власти на региональном уровне создала новое политическое явление – регионализм. В республиках начался процесс постепенного образования особого республиканского суверенитета и превращения России во «многогосударственное» государство, что ученые обозначат республиканизацией. Регионализм и республиканизация создали опасное для целостности России явление – сепаратизм [74]. Регионализм и республиканизация ослабили государство: доля расходов региональных и местных бюджетов в общей сумме бюджетных расходов РФ в 1992 г. составила около 24% [75] Республика Саха в 1995 г. была единственным субъектом РФ, который оставлял в субъекте 100% собранных налогов; республика Коми оставляла 95% [76];

- проявлялось стремление членов федерации предстать на международной арене самостоятельными государствами. Республика Якутия (добывающая компания «Алросы») начнет заключать международные договоры по разработке алмазных месторождений на территории республики и самостоятельно решать вопросы по вложению капиталов в алмазные рудники Анголы [77];

- имела место масштабная децентрализация власти. Республика Калмыкия без простого уведомления федерального Центра создала оффшорную зону, прокручивая капитал более 200 коммерческих структур и банков, находящихся за пределами Калмыкии[78];

- осуществлялось использование имеющихся ресурсов власти: природных, экономических, бюджетных, политических и др. только в интересах «своей» территории. Сепаратизм повлечет переход Татарстана, Якутии (Саха), Башкортостана, Чеченской республики на одноканальную модель бюджетного федерализма, что предполагает полную экономическую самостоятельность членов федерации.

- наблюдалось развитие «своей государственности» членами федерации без учета интересов остальных членов федерации и федеративного государства в целях полной обособленности территории от федерации. Устремления элиты были направлены на получение материальных благ через политические каналы. В 1993 г. Свердловская область в одностороннем порядке официально провозгласила себя Уральской республикой[79].

Государственное строительство осуществлялось на основе реализации дезинтеграционных признаков федерализм а, что отличает этот период от предыдущего. Рассмотренный период – это второй этап развития российского федерализма, который возник в 1990-е гг. и продолжался до 2000 г., и ему свойственна чрезмерная децентрализация, не давшая положительных результатов для федеративного строительства. Это децентрализованный этап российского федерализма.

Третий этап российского федерализма начался в 2000 г. и длится по настоящее время. Приход к власти Президента В.В.Путина изменил властную конфигурацию и содержание российского федерализма. Третий этап федерализма повлек усиление подчиненности федеральному уровню власти в связи с:

- административно-территориальным укрупнением (образование семи федеральных округов);

- созданием в субъектах Российской Федерации дополнительно около 30-50 управленческих структур (силовых, хозяйственных, финансовых) федерального уровня [80];

- усилением роли полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах через придание им широких контрольных полномочий;

- возможностью формировать органы государственной власти субъектов РФ путем прямого влияния на региональные элиты изменением процедуры формирования института высшего должностного лица региона, а также возможностью привлечения его к ответственности, в порядке, предусмотренном законодательством;

- усилением финансового контроля со стороны Центра:

а) посредством оказания выборочно дополнительной бюджетной помощи;

б) контроля и надзора за использованием субвенций (отмены актов органов государственной власти региона и изъятия соответствующих полномочий у органов исполнительной власти субъекта РФ, возмещения субвенций, предоставленных бюджету субъекта РФ для осуществления соответствующих полномочий [81];

- властным моделированием отношений с субъектами РФ:

а) централизацией «регулятивных полномочий в сферах совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ» [82],

б) отходом от расширенной договорной практики, как возможного средства решения социально-экономических проблем регионов и предупреждения политических и социальных конфликтов;

- нормативным обеспечением процесса усиления централизации государственного управления, охраняемым легальными силовыми средствами государства.

Третий период в развитии российского федерализма, начавшийся в 2000 г. и длящийся сегодня, отличается от предыдущего – это централизованный этап. В этот период проявили себя интеграционные признаки, приобретшие черты (в отличие от первого этапа эволюции) современного уровня политико-правовой и социальной практики.

Формально-юридический анализ конституций России позволяет сделать вывод, что все структурные системы и подситемы (элементы) института федерализма, его признаки были закреплены в текстах всех конституций в том или ином виде. Однако анализ политико-правовой практики свидетельствует, что все три периода эволюции российского федерализма отличаются друг от друга своими качественными характеристиками: первый этап характеризуется преобладанием централизованных методов государственного управления, второй – преобладанием децентрализации, а третьему, также как и первому, свойственны централизованные тенденции, но отражающие современный уровень политико-правовой, социально-экономической практики.

Для периодизации развития федерализма недостаточно его формального закрепления даже на конституционном уровне, как и недостаточно анализа состояния реформ, моделей распределения полномочий. Для выделения конкретного этапа в развитии федерализма необходимо исследование реализацииего интеграционных и дезинтеграционных признаков, сохраняющих в своем равновесии федеративное государство (при реализации организационных и функциональных признаков). В России в связи со спецификой политического строительства федерализма за весь период существования федерации не наблюдалось равновесного состояния интеграционных и дезинтеграционных признаков.

Оценивая отношения Центра и субъектов РФ, Президент России в 2008 г. сказал, что осуществлена реальная «децентрализацию власти вплоть до местного самоуправления» с передачей полномочий и финансовых возможностей, что «обязательно сработает, даже в среднесрочной перспективе» [83]. Заявление лидера государства свидетельствует о понимании Центром существа современного периода: состояния федерализма и демократии.

Тема 9. Модели современного российского федерализма:

А). Конституционная модель российского федерализма.

Б). Модель бюджетного федерализма в России.

В). Модель кооперативного федерализма в РФ.

Г). Асимметричная модель федерализма российского