Государственный строй

С учреждением в феврале 1711 г. Сената окончательно перестала функционировать Боярская Дума. Исчез последний орган, который в определенной степени ограничивал власть монарха. Царь стал неограниченным правителем страны. В первой четверти XVIII в. происходит дальнейшее раз­витие и укрепление самодержавия, ликвидация остатков сословно-представительных органов, абсолютная монархия получила законодательное закрепление.

А) Высшие органы власти управления. Император.

После окончания Северной войны со Швецией (1700-1721) Россия стала могучей Европейской державой. Она начала играть большую роль на международной арене. Характерной чертой развития российской государственности в начале XVIII в. было усиление личной власти царя. Важным политическим актом не только внутреннего, но и международного значения было провозглашение Петра I 22 октября 1721 г. императором.

Император обладал более широкими полномочиями, чем царь периода сословно-представительной монархии. В области законодательной только императору принадлежало право издания законов. Он обладал высшей адми­нистративной властью в стране, ему подчинялись все органы государствен­ного управления. Император был также главой судебной власти. Все приго­воры и решения судов выносились от его имени. Ему принадлежала высшая церковная власть, которую он осуществлял через специально созданное учреждение - Синод. Должность главы русской православной церкви - патри­арха была упразднена.

Император являлся Верховным Главнокомандующим. Он объявлял войну и подписывал мир. Власть императора была настолько сильна, что Петр I преступал исторически сложившиеся обычаи, касавшиеся персоны монарха. Так по старинному русскому обряду коронации подлежал только царь при вступлении на престол, но в 1724 г. была официально коронована жена Петра I Екатерина (урожденная Марта Скавронская, потом Катерина Василевская, наконец, Екатерина Алексеевна).

Не остановился Петр I и перед нарушением традиционного порядка на­следования престола: в 1722 г. после смерти сыновей он издал «Указ о на­следии престола». Вместо «недоброго обычая» автоматического перехода трона от отца к старшему сыну вводился новый порядок: «правительствую­щий государь» своей волей назначал того, кого хотел; он мог изменять свое решение и назначать другого наследника (поводом послужила измена делу отца, интересам России царевича Алексея - его сопротивление преобразова­тельской деятельности Петра). Этот закон действовал до 1797 г., когда Павел I восстановил порядок перехода престола по праву первородства и только по мужской линии.

Сосредоточив в своих руках всю полноту власти, монарх, разумеется, был не в состоянии охватить все отрасли управления страной. В своей дея­тельности он опирался на мощный широко разветвленный бюрократический аппарат.

Б) Центральные органы государственного управления.

Важной мерой на пути формирования бюрократического механизма самодержавия стало создание Сената. Перед отправкой в Прутский поход 2 марта 1711г. Петр своим приказом учредил Сенат - высшее правительствен­ное учреждение в государстве. По его словам, Сенат создавался на время от­сутствия царя. Созданный как временный орган, Сенат просуществовал бо­лее двух столетий, как высший правительственный орган. Первоначально Сенат мог во время отсутствия царя в случае необходимости издавать зако­нодательные акты, отменять старые законы, утвержденные Петром I, но в 1722 г. он был лишен этого права. Сенату принадлежали, прежде всего, зако­носовещательные функции: инициатива издания того или иного закона, раз­работка проекта закона, его обсуждение и обнародование.

Сенат являлся высшим органом государственного управления. Он осуществлял контроль за деятельностью приказов, а затем, после их ликви­дации, за коллегиями и местными учреждениями путем сенатских ревизий. Сенат был также высшим судебным органом по делам о государственных преступлениях и преступлениях высших должностных лиц. Кроме того, в Сенат, как в апелляционную инстанцию поступали жалобы на решения юс­тиц-коллегий и Поместного приказа. Вопросы, относящиеся к компетенции Сената, решались на собрании сенаторов. Во главе канцелярии Сената стоял обер-секретарь. Для осуществления функций надзора при Сенате в 1711г. уч­реждалась должность обер-фискала, а с 1723 г. генерал-фискала.

Функции фискалов заключались в том, чтобы «тайно проведовать, до­носить и обличать» злоупотребления всех должностных лиц, защищать инте­ресы государственной казны, вести борьбу с преступностью. Институт фис­калов, однако, не оправдал себя, так как фискалы как тайные чиновники сами допускали много злоупотреблений, в частности, без всяких оснований при­влекали к уголовной ответственности, вымогали взятки.

В отличие от Боярской Думы, в которую в XVII в. входило до 100 че­ловек, Сенат был немногочисленным - 9 сенаторов и обер-секретарь, назна­чавшиеся императором. При назначении Петр учитывал только деловые ка­чества и способности вне зависимости от происхождения.

Главную роль в Сенате играло приветствие, т. е. Общее собрание сена­торов, которое рассматривало все дела, поступавшее в Сенат. Решение сна­чала принималось единогласно, ас 1714 г. большинством голосов.

В 1718 г. в связи с учреждением коллегий, в Сенат были введены пре­зиденты коллегий (выведены в 1722 г. из состава Сената, кроме трех президентов коллегий: иностранных дел, военной и адмиралтейской). При Сенате имелись разрядный стол (позже сменила его герольдмейстерская контора во главе с герольдмейстером), ведавший учётом дворян, прохождением ими службы, назначением дворян на государственные должности.

Расправная палата - для расследования служебных преступлений и злоупотреблений и для докладов по ним присутствию Сената, генерал-рекетмейстер - для приёма и рассмотрения жалоб на центральные учрежде­ния.

В Сенате независимое положение занимал генерал-прокурор со своим помощником - обер-прокурором, которые возглавляли учреждённую в 1722 г. прокуратору. В отличие от института фискалов прокуратура была создана для гласного надзора за деятельностью всех государственных учреждений как в центре, так и на местах. Генерал-прокурор являлся «оком государе­вым». На генерал-прокурора возлагались следующие обязанности: он пред­седательствовал при отсутствии царя в Сенате и определял очередность дел, выносимых на рассмотрении Сената, имел право приносить протест царю на неправильные решения Сената, представлял ему доклады о деятельности Се­ната, объявлял Сенату распоряжения царя, мог возбуждать вопросы об изда­нии новых законов и отмене старых, наблюдал за исполнением законов. В 1731г. при Сенате была образована Канцелярия тайных розыскных дел, ко­торая расследовала и производила суд по государственным преступлениям. В 1762 г. эта канцелярия была упразднена, но вскоре была учреждена тайная экспедиция Сената, занимавшаяся расследованием наиболее важных дел о политических преступлениях, в частности дел Пугачева, Радищева и др.

Падение роли Сената произошло в царствование Екатерины П. Стремясь ликвидировать всякое противодействие со стороны Сената, Екатерина II в 1763 г. разделила его на 6 обособленных друг от друга департаментов, что значительно снизило его роль. Павел I превратил Сенат в высшее судебное учреждение, лишив его административных функций. Однако, решения Сена­та не считались окончательными, так как некоторые из них подлежали утверждению царем. Кроме того, на решения Сената можно было приносить жалобы царю.

В) Верховный тайный совет.

После смерти Петра I до конца XVIII в. в России при императорах ста­ли создаваться Советы, выполнявшие роль высших органов государственной власти. В Советы обычно входили наиболее влиятельные представители дво­рянской группировки, содействовавшие приходу к власти императора.

В 1726 г. вдова Петра I, императрица Екатерина I, по настоянию влия­тельной группы феодальной знати учредила Верховный тайный совет. В его состав входило семь видных приближенных императрицы, в том числе Меньшиков, Голицын и др. Все важнейшие законы не могли издаваться им­ператрицей без согласия Верховного тайного совета. Ему были подчинены Сенат и Синод. Особенно усилилась роль Совета после смерти Екатерины I (1725-1727), когда ему до совершеннолетия Петра II (1727-1730) было пору­чено регентство. В 1731 г. Анна Ивановна учредила Кабинет министров, со­стоявший из трех министров, деятельность которого направлял фаворит Ан­ны Ивановны Эрнст Бирон. Спустя 10 лет, в 1741 г., императрица Елизавета Петровна упразднила Кабинет министров и восстановила былое значение Сената, но уже в 1756 г. он был снова оттеснен - теперь уже Конференцией при высочайшем дворе, который рассматривал вопросы внешней политики и строительства вооруженных сил.

В 1762 г. Петром III учрежден был императорский Совет, который в 1769 г. заменен Советом при высочайшем дворе, Совет просуществовал до 1801 г., затем был заменен государственным Советом.

Г) Коллегии.

Задачи, вставшие перед абсолютистским государством, требовали но­вых организационных форм управления. Старая приказная система уже не отвечала требованиям времени.

Коренная перестройка центрального аппарата государственного управ­ления была проведена Петром I в 1717-1720 гг. В ходе реформы Петр ликви­дировал приказную систему. Вместо приказов были учреждены Коллегии, как центральные органы отраслевого управления. Всего было создано 12 коллегий. В коллегиях устанавливался совместный (коллегиальный) принцип рассмотрения и решения всех дел.

Три из них были главными или «первейшие государственные колле­гии»:

- Военная коллегия,

- Адмирал­тейская коллегия,

- Иностранных дел.

Три коллегии были финансовыми: Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия, Ревизион-коллегия.

К торгово-промышленным коллегиям относились:

- Берг-коллегия, ве­давшая горной и металлургической промышленностью,

- Мануфактур-коллегия, руководившая остальной крупной промышленностью,

- Коммерц-коллегия, занимавшаяся торговлей.

Остальные коллегии:

- Юстиц-коллегия, являющаяся высшим органом судебного управления,

- Вотчинная коллегия, ведавшая вопросами, свя­занными с дворянским землевладением,

- Коллегия духовных дел, позднее Синод.

В 1720 г. на правах коллегии был учреждён Главный магистрат, управ­лявший городами. Состав его назначался царём из купечества. В отличие от коллегий деятельность Главного Магистрата распространялась лишь на одну группу населения - горожан.

Основной формой деятельности коллегии служили заседания её обще­го присутствия. Мнения высказывались по очереди, начиная с младших чи­нов. Дела решались большинством голосов. При равенстве голосов перевес получало мнение, за которое высказывался президент.

Для руководства ими возникли центральные учреждения под различ­ными названиями: приказы, канцелярии, палаты.

В 70-80 гг. XVIII в. большинство коллегии были упразднено. Продол­жали свою работу только четыре коллегии: Военная, Адмиралтейская, Ино­странных дел, Медицинская, (с 1763 г.). Однако в 1796 г. Коллегии были вновь восстановлены.

Местные органы управления.

В XVIII в. система местного управления неоднократно подвергалась существенной перестройке. Целью реформ Петра I в области местного управления была ещё большая централизация местного государственного ап­парата.

С целью поднятия экономического состояния городов, упорядочения взимания налогов с горожан в 1699 г. в Москве была учреждена Бурмистерская палата (Ратуша), которая ведала управлением посадского населения всех городов.

Ратуше (с 1700 г.) подчинялись учрежденные в городах выборные бурмистерские (или земские) избы, которые осуществляли административные, судебные, финансовые функции (выбирались из купечества) и были незави­симы от воевод. Воеводы осуществляли в городах лишь военные и политиче­ские функции.

Указ 1702 г. Петра I отменял губное самоуправление в уездах, а функ­ции губных старост передал воеводам. В каждом уезде при воеводах были созданы дворянские Советы из 2 - 4 дворян, избираемых дворянами уезда. Слишком большое количество уездов в России (их было 319), управляемых царским правительством, не давала возможности справиться со взиманием налогов с населения и подавлять крестьянские восстания.

Во главе губерний стояли губернаторы, назначавшиеся царём. Петер­бургскую и Азовскую губернии возглавляли Генерал-губернаторы.

Губернии делились на провинции, провинции - на уезды. Во главе про­винций стояли воеводы, при которых имелись земские канцелярии. Во главе уездов стояли выборные из числа дворян - земские комиссары, помощника­ми которых были нижние комиссары, мостовые надзиратели и другие.

Таким образом, важнейшим признаком абсолютизма является неограниченная власть монарха, отсутствие органа (иди органов), который хотя бы формально ограничивал его полномочия. В России условия для возникновения абсолютной монархии сложились в конце XVII в., и царь был уже неограниченным монархом, хотя самодержавие еще сохраняло внешние формы сословно-представительной монархии.