Тема 14. Финансово-экономические основы местного самоуправления

Под финансово-экономическими основами местного само­управления понимают совокупность правовых норм, закрепля­ющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собствен­ности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципального образования. При формировании финансово-экономических основ местного самоуправления используются следующие принципы: 1) принцип достаточности ресурсов муниципального образования; 2) принцип ограни­ченности ресурсов территорией муниципального образования; 3) принцип инфраструктурной целостности; 4) принцип сба­лансированности местного бюджета; 5) принцип финансово-экономической самостоятельности органов местного самоу­правления и т.п.

Принципы финансово-экономической самостоятельности закреплены в Европейской Хартии местного самоуправления (ст. 9), в Конституции (ст. 12,130,132), в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее в этой главе — Закон о местном самоуправлении 2003 г.). Согласно данным нормативным актам, органы местного самоуправления вправе самостоятельно распоряжаться муниципальной собствен­ностью и местными бюджетами, а финансовые средства органов местной власти должны быть соразмерны их полномочиям.

В соответствии с Законом о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 49) экономическую основу местного самоуправления состав­ляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права му­ниципальных образований. Гражданский кодекс РФ (ст. 215) определяет муниципальную собственность как имущество, принадлежащее на праве собственности городским, сельским поселениям и иным муниципальным образованиям.

Согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 50) в собственности муниципальных образований могут нахо­диться:

1) имущество, предназначенное для решения вопросов мест­ного значения (например, имущество, предназначенное для электро-, газо- и водоснабжения населения; автомобильные дороги общего пользования; жилищный фонд; пассажирский транспорт; земельные участки; обособленные водные объекты на территории муниципального образования и т.п.);

2) имущество, предназначенное для осуществления от­
дельных государственных полномочий, переданных органам
местного самоуправления;

3) имущество, предназначенное для обеспечения деятель­
ности органов и должностных лиц местного самоуправления,
муниципальных служащих, работников муниципальных пред­
приятий и учреждений.

Наиболее распространенными способами формирования муниципальной собственности в современных условиях яв­ляются: а) муниципализация (передача безвозмездно или за выкуп имущества из государственной и частной собственности в муниципальную собственность); б) покупка (приобретение на стоимостной основе); в) дарение; г) строительство новых объектов; д) передача по судебному решению; е) захват бес­хозных объектов и т.п.

Муниципальная собственность признается и защищает­ся государством наравне с иными формами собственности. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования владеют, пользуются и распоряжаются муници­пальным имуществом. Согласно действующему законода­тельству органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать имущество и совершать иные сделки. Органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе и межмуниципальных.

В настоящее время в Российской Федерации создаются и действуют следующие виды унитарных предприятий: 1) уни­тарные предприятия, основанные на праве хозяйственного веде­ния (муниципальное предприятие); 2) унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления (муниципальное казенное предприятие).

Согласно Гражданскому кодексу РФ унитарное предпри­ятие несет ответственность по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом. Унитарное предприятие не несет ответственность по обязательствам собственника его имущества (муниципального образования). Муниципальное образование не несет ответственности по обязательствам муниципального предприятия, за исключением случаев, если несостоятельность (банкротство) такого предприятия вызвана собственником его имущества. Муниципальные предприятия несут субсидиарную ответственность по обязательствам своих казенных предприятий при недостаточности их имущества. До­ходы от использования муниципального имущества поступают в местный бюджет.

Финансовую основу местного самоуправления составляют финансовые средства муниципального образования, в основе которых лежит местный бюджет. Местный бюджет — это бюджет муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение которого осуществляют органы местного самоуправ­ления. Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Бюджет муниципального района и свод бюджетов по­селений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района.

Согласно Бюджетному кодексу РФ доходы местного бюдже­та — это денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством РФ в распоряжение органов местного самоуправления. Соот­ветственно, собственные доходы — налоговые и неналоговые платежи, закрепляемые за местными бюджетами полностью или частично на постоянной основе федеральными законами или законами субъектов РФ, а также вводимые представитель­ными органами местного самоуправления в соответствии с законодательством РФ и направляемые в местные бюджеты.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 55) к собствен­ным доходам местных бюджетов относит:

1) средства самообложения граждан (разовые платежи граж­
дан, осуществляемые для решения конкретных вопросов мест­
ного значения, размер которых устанавливается в абсолютной
величине равным для всех жителей муниципального образова­
ния, за исключением отдельных категорий граждан, численность
которых не может превышать 30 % от общего числа);

2) доходы от местных налогов и сборов (в настоящее время
это налог на имущество физических лиц и земельный налог);

3) доходы от региональных налогов и сборов;

4) доходы от федеральных налогов и сборов;

5) безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней
(дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности);

6) доходы от имущества, находящегося в муниципальной
собственности;

7) часть прибыли муниципальных предприятий;

8) штрафы;

9) добровольные пожертвования;

10) иные поступления в соответствии с действующим за­
конодательством.

В состав собственных доходов местных бюджетов также включаются субвенции, предоставляемые, например, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, на осуществление органами местного самоуправ­ления отдельных переданных государственных полномочий. Кроме того, в местный бюджет могут передаваться субсидии — бюджетные средства с другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на условиях долевого финансирования целевых расходов. Согласно действующему законодательству в целях предоставления местным бюджетам субсидий с вышесто­ящего уровня могут создаваться: а) региональные и районные фонды финансовой поддержки городских и сельских поселе­ний (для выравнивания бюджетной обеспеченности); б) фонд муниципального развития в составе субъекта РФ (для реали­зации инвестиционных проектов); в) фонд софинансирования социальных расходов; г) федеральные и региональные фонды компенсаций на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

Расходная часть местного бюджета предусматривает следую­
щие виды расходов: 1) на решение вопросов местного значения;
2) на осуществление отдельных государственных полномочий,
переданных органам местного самоуправления; 3) на погаше­
ние долга по муниципальным займам и ссудам; 4) на оплату
труда депутатов представительного органа муниципального
образования, выборных должностных лиц местного самоуправ­
ления, муниципальных служащих, работников муниципальных
предприятий и учреждений; 5) ассигнования на страхование
объектов муниципальной собственности и муниципальных
служащих; 6) иные расходы, предусмотренные уставом муни­
ципального образования. ч

Нарушение принципа сбалансированности местного бюджета порождает его дефицит. Основными источниками финансиро­вания дефицита местного бюджета в настоящее время являются: муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования, и кредиты, по-

лученные от кредитных организаций. Согласно Бюджетному кодексу РФ (ст. 100) долговые обязательства муниципального образования погашаются в сроки, которые определяются усло­виями заимствования и не могут превышать 10 лет.

В этой связи следует отметить, что Закон о местном са­моуправлении 2003 г. (ст. 75) предусматривает возможность проведения «банкротства муниципального образования»: если долги муниципального образования превышают 30 % собствен­ных доходов, то на основании решения арбитражного суда в муниципальном образовании вводится временная финансовая

администрация.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. более детально прописывает вопросы финансового обеспечения деятельно­сти органов местного самоуправления. Одним из важнейших пунктов является запрет на так называемые «нефинансируемые мандаты», т.е. передачу муниципальным образованиям отдель­ных государственных полномочий, не обеспеченных необходи­мыми финансовыми и материальными средствами. Вместе с тем сохраняется «режим отрицательных трансфертов», по которому муниципалитет, уровень бюджетной обеспеченности которого хотя бы в два раза превышает средний уровень по субъекту РФ, должен будет в следующем году отчислять часть доходов в региональный фонд финансовой поддержки поселений.

Таким образом, признание и гарантированность государством местного самоуправления предполагает, что государство берет на себя определенные обязательства по созданию необходимых экономических, финансовых и иных условий и предпосылокдля развития местного самоуправления. В этой связи органы государ­ственной власти осуществляют следующие полномочия: 1) регу­лируют законами порядок передачи объектов государственной собственности в муниципальную собственность; 2) передают органам местной власти материальные и финансовые средства, необходимые для осуществления отдельных государственных полномочий; 3) обеспечивают сбалансированность минималь­ных местных бюджетов; 4) принимают целевые программы раз­вития и поддержки местного самоуправления.

Значение финансово-экономических основ местного са­моуправления в настоящее время очень велико. Именно фи­нансово-экономические основы обеспечивают хозяйственную самостоятельность органов местного самоуправления, служат удовлетворению потребностей населения, способствуют со­циально-экономическому развитию муниципального обра­зования.