Компетенция органов местного самоуправления

Проблема определения компетенции органов местного са­моуправления является одной из ключевых для формирования правовой основы местного самоуправления и организации деятельности местной власти. Более того, эффективность всей публичной системы власти находится в зависимости от рацио­нального распределения компетенции между ее уровнями.

Сфере компетенции местного самоуправления посвящена ст. 4 Европейской Хартии местного самоуправления, согласно которой основные полномочия органов местного самоуправле­ния устанавливаются Конституцией или законом. Пункт 2 ст. 4 Хартии предусматривает полную свободу действий органов местного самоуправления в пределах, установленных законом,

для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другогр органа.

Закрепляя основы компетенции местного самоуправления, Конституция в ст. 130 вводит понятие вопросов местного значе­ния и в ст. 132 предоставляет органам местного самоуправления наиболее важные полномочия по их решению: управление муниципальной собственностью; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; установление местных нало­гов и сборов; осуществление охраны общественного порядка. Кроме того, та же статья устанавливает, что органы местного самоуправления решают иные вопросы местного значения, а также предусматривает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

На основании данных положений можно сделать вывод о выделении для местного самоуправления двух видов компетен­ции — собственной и делегированной. Собственная компетен­ция устанавливается законами (Конституцией, федеральными законами и законами субъектов РФ), а также подзаконными нормативными актами федерального, регионального и местно­го уровня. Делегированная компетенция является государствен­ной компетенцией (компетенцией Российской Федерации или субъекта РФ), переданной местному самоуправлению (муниципальному образованию) федеральным законом или законом субъекта РФ соответственно.

Важнейшие задачи местного самоуправления определены и в других статьях Конституции. Так, согласно ст. 40, «органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище», «мало­имущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из... муниципальных... жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами». Статья 41 предусматри­вает, что «медицинская помощь в... муниципальных учреждени­ях здравоохранения оказывается жителям бесплатно». В ст. 43 гарантируется «общедоступность и бесплатность основного общего и среднего профессионального образования в государ­ственных и муниципальных образовательных учреждениях». В развитие Конституции Закон о местном самоуправлении 2003 г. в главе 3 устанавливает вопросы местного значения по­селения, муниципального района и городского округа, а также полномочия органов местного самоуправления по их решению;

глава 4 предусматривает наделение органов местного само­управления отдельными государственными полномочиями.

Такой подход законодателя к формированию компетенции местного самоуправления позволяет установить минимально необходимый перечень функций и полномочий, свойственный его природе и гарантированный Федеральным законом, уточ­нить его применительно к особенностям субъекта РФ и муни­ципального образования, а также передать на уровень местного самоуправления отдельные полномочия, свойственные госу­дарственным органам, но наиболее эффективно исполняемые на местном уровне, с сохранением государственного контроля за исполнением этих полномочий.

Под вопросами местного значения в названном Законе по­нимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедея­тельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией и федеральным за­коном осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Указанный закон детально разграничивает вопросы местно­го значения по каждому уровню территориальной организации местного самоуправления (поселение, муниципальный район, городской округ) в соответствии с объективными возможно­стями муниципального образования и требованиями государ­ственной политики в различных сферах. Он также предусмат­ривает, что муниципальные образования вправе решать иные вопросы, не исключенные из их компетенции и не отнесенные к компетенции других муниципальных образований и органов государственной власти, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств.

Вопросы местного значения можно сгруппировать по на­правлениям деятельности:

1) управление муниципальной собственностью и местными
финансами (формирование, утверждение, исполнение бюджета
поселения и контроль за исполнением данного бюджета; уста­
новление, изменение и отмена местных налогов и сборов по­
селения; владение, пользование и распоряжение имуществом,
находящимся в муниципальной собственности поселения);

2) организация, содержание и развитие муниципальных
служб: предприятий и учреждений, связанных с Ьбеспечением
жизнедеятельности населения в различных сферах местной
жизни, создание условий для удовлетворения потребностей
населения в различного рода услугах (организация предо­
ставления коммунальных услуг; транспортное обслуживание

и дорожное строительство; обеспечение жильем; создание условий предоставления услуг связи, общественного питания, торговли, бытового обслуживания, культуры; создание условий для организации досуга, массового отдыха, занятия физической культурой и спортом; организация благоустройства и озелене­ния, вывоза мусора и др.).

Выделяют следующие критерии определения принадлеж­ности властных полномочий к вопросам местного значения: 1) вопросы, входящие в компетенцию органов местного само­управления, должны касаться, прежде всего, интересов населе­ния соответствующей территории; 2) решаемые органами мест­ного самоуправления вопросы должны составлять необходимый компонент повседневной жизни населения (жилье, городской транспорт, коммунальное обслуживание и т.п.); 3) решение дан­ных вопросов может быть осуществлено исключительно по месту жительства граждан, где для этого созданы необходимые условия и механизмы; 4) реализация стоящих перед органами местного самоуправления задач требует подключения общественного компонента в виде органов территориального общественного самоуправления и других общественных формирований населе­ния; 5) способность населения проконтролировать исполнение и объективно оценить результаты решения этих вопросов¹.

Вопросы местного значения являются одной из составля­ющих компетенции органов местного самоуправления и дают представление о сферах и направлениях их деятельности. Для решения вопросов местного значения органы местного само­управления наделяются соответствующими полномочиями.

Наиболее значимыми законодательно закрепленными полно­мочиями органов местного самоуправления являются:

1) принятие устава муниципального образования и внесе­
ние в него изменений и дополнений, издание муниципальных

правовых актов;

2) установление официальных символов муниципального

образования;

3) создание муниципальных предприятий и учреждений,
финансирование муниципальных учреждений, формирование
и размещение муниципального заказа;

4) установление тарифов на услуги, предоставляемые муни­
ципальными предприятиями и учреждениями;

¹ См.: Уваров АЛ. О разграничении и оптимизации компетенции му­ниципальных органов власти // Журнал Российского права. 2002. № 1. С. 43.

5) регулирование тарифов на товары и услуги организаций
коммунального комплекса (за исключением тарифов на товары
и услуги организаций коммунального комплекса — производи­
телей товаров и услуг в сфере электро- и (или) теплоснабжения),
тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструк­
туры, тарифов организаций коммунального комплекса на под­
ключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций
коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для
потребителей;

6) организационное и материально-техническое обеспе­
чение подготовки и проведения муниципальных выборов,
местного референдума, голосования по отзыву депутата, чле­
на выборного органа местного самоуправления, выборного
должностного лица местного самоуправления, голосования
по вопросам изменения границ муниципального образования,
преобразования муниципального образования;

7) принятие и организация выполнения планов и программ
комплексного социально-экономического развития муници­
пального образования, а также организация сбора статисти­
ческих показателей, характеризующих состояние экономики
и социальной сферы муниципального образования, и предо­
ставление указанных данных органам государственной власти
в порядке, установленном Правительством РФ;

8) учреждение печатного средства массовой информации
для опубликования муниципальных правовых актов, обсуж­
дения проектов муниципальных правовых актов по вопросам
местного значения, доведения до сведения жителей муници­
пального образования официальной информации о социаль­
но-экономическом и культурном развитии муниципального
образования, о развитии его общественной инфраструктуры
и иной официальной информации;

9) осуществление международных и внешнеэкономических
связей в соответствии с федеральными законами.

Объем полномочий органов местного самоуправления в тех сферах, где они действуют совместно с органами государ­ственной власти, устанавливается и в отраслевых федеральных законах.

В настоящее время наблюдается несколько тенденций в регулировании федеральными законами полномочий органов местного самоуправления:

1. Некоторые законы гораздо шире определяют компетенцию органов местного самоуправления по предмету регулирования данного закона, чем это сделано в Законе о местном самоуправ-

лении 2003 г. Это характерно для Основ законодательства Рос­сийской Федерации об охране здоровья граждан, Федеральных законов от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель», от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», Законов РФ от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Россий­ской Федерации», от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей», от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании»

и др.

2. В законах, принятых после вступления в силу Консти­туции, чаще всего закрепляется норма о том, что местное са­моуправление в пределах своей компетенции самостоятельно решает соответствующие вопросы. Однако эти пределы не определены, поскольку Закон о местном самоуправлении 2003 г. не упоминает о данной сфере деятельности. Это касается Фе­деральных законов от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопас­ности дорожного движения», от 11 августа 1995 г. № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных ор­ганизациях».

3. Немалая часть предметов ведения местного самоуправ­ления, предусмотренных в Законе о местном самоуправлении 2003 г., получила необходимую конкретизацию в соответ­ствующих отраслевых федеральных законах только в 2004 г. («О связи», «О почтовой связи», «Об архитектурной деятель­ности в Российской Федерации», «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей»).

В настоящее время большинство отраслевых федеральных законов приведено в соответствие с перечнем вопросов мест­ного значения Федеральными законами от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу неко­торых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполни­тельных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» и от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полно­мочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской

Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муници­пальных образований».

Федеральное законодательство не регламентирует весь объем полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления, предоставляя это право законодательству субъектов РФ и нормативно-правовым актам муниципальных образований. Полномочия органов местного самоуправления должны закрепляться в уставе муниципального образования.

13.3. Организационная структура местной администрации: направления совершенствования

В целом, структура местной администрации во всех му­ниципальных образованиях строится на общих принципах в соответствии с функционально-отраслевым распределением полномочий по решению вопросов местного значения между структурными подразделениями. Вместе с тем она представ­ляет собой достаточно динамичную систему, которая по мере изменения стоящих перед муниципальным образованием задач, условий жизни граждан, других факторов подвергается новациям.

Под организационной структурой понимается состав и со-подчиненность взаимосвязанных организационных единиц (отдельных должностей), звеньев (управленческих подраз­делений) и ступеней (уровней), наделенных определенными правами и ответственностью для выполнения соответствующих целевых функций управления'.

Звено управления представляет собой обособленную ячейку со строго ориентированными функциями управления, а ступень (уровень) управления — совокупность звеньев управления, рас­положенных на определенном иерархическом уровне.

На формирование конкретной организационной структуры местной администрации оказывает влияние несколько факто­ров, основными из которых являются:

1. Тип муниципального образования. Он предопределяет
перечень вопросов местного значения, из которого складыва­
ются полномочия администрации.

2. Цели и задачи социально-экономического развития му­
ниципального образования. В зависимости от выбранных при­
оритетов развития будут «усиливаться» те звенья управления, на

¹ См.: Система муниципального управления: учебник для вузов / Под ред. В.Б. Зотова. СПб., 2005. С. 370.

которые возложены функции по достижению соответствующих целей и решению задач.

3. Размер территории, численность и состав населения
муниципального образования. В крупных городах выстраива­
ются более сложные структуры администрации, предусматрива­
ющие, в том числе, и наличие территориальных структурных

подразделений.

4. Уровень развития производства и рыночной инфра­
структуры. В более развитом в указанном отношении муни­
ципальном образовании существует больше возможностей для
аутсорсинга, т.е. передачи отдельных функций администрации,
не носящих властного характера, более эффективному ис­
полнителю.

5. Различные местные особенности — географические,
природные, демографические, исторические. Они определяют
необходимость создания структурных подразделений, которые
не являются типичными по функциональному назначению и
могут отсутствовать в большинстве муниципальных образо­
ваний.

Помимо перечисленных, на организационную структуру местной администрации оказывают значительное влияние вну­тренние факторы, такие, как личностные качества руководства и его роль в системе управления, используемые управленческие технологии, уровень сопротивления инновациям, организация труда, материально-техническое оснащение администрации

и др.

В настоящее время определяющим фактором, положенным в основу формирования структуры местной администрации, является ее компетенция в соответствии с предусмотренными федеральным законом вопросами местного значения и распре­делением полномочий между органами местного самоуправле­ния, закрепленным в уставе муниципального образования.

Выделяют шесть групп вопросов, которые входят в компе­тенцию местной администрации: 1) вопросы социально-эконо­мического развития территории; 2) вопросы муниципального хозяйства; 3) финансовые вопросы; 4) социальные вопросы; 5) административно-организационные вопросы; 6) исполнение переданных государственных полномочий.

Пять первых групп вопросов присутствуют во всех муни­ципальных образованиях независимо от типа. Шестая группа вопросов относится только к муниципальным районам и городским округам, которые вправе осуществлять отдельные государственные полномочия.

7 Гегедюш

Указанные группы полномочий распределяются между отраслевыми и функциональными структурными подраз­делениями, в результате чего создается типичная линейно-функциональная структура местной администрации, которая обычно включает:

1) руководящее звено: главу администрации, заместителей
главы, в числе которых может быть первый заместитель;

2) структурные подразделения, которые могут находиться в
подчинении главы администрации, одного из его заместителей
или в соподчинении между собой:

— отраслевые структурные подразделения, ведающие от­
дельными отраслями муниципальной деятельности (жилищно-
коммунальное хозяйство, образование, культура, здравоохра­
нение, транспорт и т. д.);

— функциональные структурные подразделения, испол­
няющие одну или несколько функций во всех отраслях (эко­
номическая служба, финансовый орган, орган по управлению
муниципальным имуществом и др.);

3) территориальные органы (например, для города с рай­
онным делением);

4) аппарат администрации, обеспечивающий и организую­
щий ее деятельность: юридическая, кадровая, информационная
службы, делопроизводство, работа с обращениями граждан,
собственная бухгалтерия и др.

Подобные организационные структуры называют линей­но-функциональных из-за основной ориентации в системе принятия решений на взаимодействие между отраслевыми (линейными) и функциональными структурными подраз­делениями. Первые являются, как правило, инициаторами принятия решений, а вторые исполняют функции экспертизы, согласования проектов решений.

В зависимости от роли и места в организационной струк­туре, важности и объема решаемых задач структурные подраз­деления обладают разным статусом и, соответственно, имеют разные наименования.

1, Департаменты — функционально-отраслевые струк­
турные подразделения, осуществляющие исполнительные,
распорядительные и контрольные функции в определенной
отрасли или сфере управления муниципальным образованием
и определяющие концептуальное развитие в данной сфере (от­
расли); возглавляются заместителями главы администрации.

2. Управления — относительно самостоятельные структур­
ные подразделения местной администрации, обеспечивающие

определенное направление деятельности местной администра­ции; вправе издавать акты управления.

3. Комитеты — структурные подразделения, созданные и
функционирующие на постоянной основе по приоритетному
направлению деятельности администрации.

4. Отделы — структурные подразделения местной админи­
страции, осуществляющие оперативные, либо вспомогатель­
ные функции.

5. Сектора — организационно не обособленные структурные
подразделения отдела (реже — управления), осуществляющие
исполнительную деятельность и формируемые для решения
однородных задач, как правило, на протяжении определенного
периода времени.

6. Комиссии — создаются на определенный срок для решения

какой-либо проблемы.

Вместе с тем указанный перечень не является унифици­рованным, и на практике зачастую проявляется значительное несоответствие наименований структурных подразделений, их места в организационной структуре и исполняемых функций. В современных условиях, когда эффективность деятель­ности органов местного самоуправления напрямую зависит от способности к стратегическому планированию, ориентации на цели и задачи социально-экономического развития муници­пального образования, существующие линейно-функциональ­ные организационные структуры оказываются недостаточно гибкими и не успевают адаптироваться к изменениям внешней среды, объекта управления, потребностей граждан.

Требования повсеместного внедрения программно-целевых методов управления обусловливают необходимость формиро­вания новых — проектных (программно-целевых) структур, основанных на широком межведомственном взаимодействии с привлечением отдельных структурных подразделений в ка­честве главных исполнителей конкретной задачи на опреде­ленный период времени.

При таком подходе для решения приоритетных вопросов развития муниципального образования разрабатываются целе­вые программы, представляющие собой систему мероприятий, увязанную по ресурсам и времени. Для реализации программы предусматривается выделение необходимых ресурсов и фор­мирование временного коллектива работников, которые на период действия программы находятся в некоторой степени в двойном подчинении: своему непосредственному руководите­лю и ответственному исполнителю программы. Как правило,

проектные структуры образуются в администрациях в виде комиссий и рабочих групп.

Использование программно-целевых методов в постро­ении организационной структуры администрации требует проведения сложной работы по регламентации деятельности структурных подразделений. Помимо проведения анализа распределения функций внутри администрации и пересмотра существующих положений о структурных подразделениях, необходимо описать и утвердить в регламенте администра­ции систему взаимодействия между структурными подраз­делениями, порядок прохождения управленческих решений и основные административные процессы (цепочки функций, осуществляемых различными структурными подразделениями во взаимодействии, приводящие к решению поставленных задач).

При реорганизации существующих организационных струк­тур местных администраций следует иметь в виду, что любые действия, направленные на организационные изменения, не­изменно наталкиваются на сопротивление самой организации как социальной системы, ориентированной не на развитие, а на стабильность и выживание. Поэтому попытки радикального совершенствования организационной структуры не только не достигнут желаемых результатов повышения эффектив­ности деятельности, но и способны повлечь разрушительные последствия. Залогом успеха в организационных изменениях является комплексный научный подход, основанный на соот­несении издержек и результатов, в совокупности с подробным изучением системы «изнутри».

"При определении структуры местной администрации и распределении полномочий между ее подразделениями не­обходимо исходить из следующих принципов:

—целесообразность и логика, четкое разграничение функ­
циональных блоков;

—избежание дублирования и параллелизма;

—полнота охвата и избежание пробелов в решении вопросов
местного значения местной администрацией в целом;

—результативность, что предусматривает возможность
оценки (измерения) достигаемого результата работы;

—достаточность обеспечения, что предполагает предостав­
ление структурному подразделению для надлежащего вьшол-
нения им своих функциональных обязанностей в достаточном
объеме материального, правового, информационного и других
видов обеспечения;

—системность и взаимосвязь с другими подразделениями,
т.е. учет при описании функций структурного подразделения
его взаимосвязей с другими структурами;

—структурирование (детализация), т.е. разделение функции
структурного подразделения на функции отдельных специ­
алистов, которые вменены им в виде должностных обязан­
ностей;

—эффективность, что означает достижение обозначенной
цели и решение задач подразделения с наименьшими затра­
тами;

— недопущение принципа создания структур «под лю­
дей»;

— унифицированный подход к формированию структур и
определению штатной численности органов местного самоу­
правления¹.

Очевидно, деятельность по внесению изменений в ор­ганизационную структуру местной администрации требует грамотной экспертно-аналитической работы, а также право­вого (разработка и поддержание в актуальном состоянии до­кументов, регламентирующих организацию и деятельность администрации) и кадрового (переподготовка и повышение квалификации служащих, подготовка кадрового резерва) со­провождения.