2015-01-22
2688
§ 1. Защита прав человека в рамках системы ООН.
Совет по правам человека
Особое место в системе ООН по защите прав человека занимала до ее расформирования (16 июня 2006 г.) Комиссия по правам человека.
Комиссия по правам человека (далее также Комиссия) была утверждена Экономическим и Социальным Советом ООН в 1946 г. Первоначально она состояла из 18 членов, затем была увеличена до 53 членов, назначаемых ЭКОСОС по правилам справедливого географического распределения, регулирующим избрание членов Совета на трехлетний срок. Она созывалась ежегодно в Женеве на шесть недель. Комиссия представляла собой форум, на котором государства, межправительственные и неправительственные организации обсуждали проблемы прав человека. Она была наделена правом выносить на обсуждение случаи нарушения прав человека в любой точке земного шара.
Комиссия была уполномочена представлять ЭКОСОС предложения, рекомендации и доклады по вопросам защиты прав человека. Государства, в которых имело место нарушение прав человека, отвечали на поставленные Комиссией вопросы. Чтобы дать квалифицированную оценку сложившейся ситуации, Комиссия была вправе приглашать группу специалистов или отдельных экспертов, организовывать внеплановые посещения этих стран, а затем проводить обсуждение проблемы и оказывать необходимую помощь государствам по вопросам защиты прав человека. Если отдельная ситуация признавалась весьма серьезной, Комиссия могла провести расследование с привлечением группы независимых экспертов, затем в соответствии с полученной информацией призывала это государство провести необходимые изменения законодательного и практического характера по защите прав человека.
|
|
|
За многие годы Комиссия создала многочисленные механизмы по установлению фактов в области прав человека: это утверждение тематических мандатов по разбору особо серьезных нарушений; назначение специальных докладчиков по негативным, с точки зрения соблюдения прав человека, последствиям; создание рабочих групп; обсуждение докладов и информации и т.д.
Большое количество вопросов, относящихся к правам человека при чрезвычайных ситуациях, положению коренных народов и меньшинств, современным формам рабства, вопросы справедливого судебного рассмотрения, содержания под стражей и т.д. обсуждались в Подкомиссии по поощрению и защите прав человека (далее также Подкомиссия).
Учрежденная в 1947 г. Подкомиссия по предотвращению дискриминации и защите меньшинств (первоначальное название, затем Подкомиссия по поощрению и защите прав человека) была наделена Комиссией ООН по правам человека следующими функциями:
|
|
|
- предпринимать исследования, особенно в свете Всеобщей декларации прав человека, и давать Комиссии по правам человека рекомендации, касающиеся предупреждения дискриминации любого рода и связанные с правами человека и основными свободами и с защитой расовых, национальных, религиозных и языковых меньшинств;
- выполнять любые другие функции, которые могут быть возложены на нее Экономическим и Социальным Советом или Комиссией по правам человека.
Подкомиссия проводила свои сессии один раз в год и представляла доклад Комиссии. Члены Подкомиссии (вначале их было 12, затем 26) избирались Комиссией в их личном качестве - как эксперты, а не как представители государств. Тем не менее их кандидатуры должны были представляться правительствами, а их избрание регулировалось конкретными правилами справедливого географического распределения. Компетенция Подкомиссии постепенно расширялась, и к ней относились не только проблемы дискриминации и защита меньшинств, но и, по сути дела, вопросы защиты прав человека в целом.
В соответствии с Резолюцией 5/1 от 18 июня 2007 г. Совета ООН по правам человека Подкомиссия по поощрению и защите прав человека была преобразована в Консультативный комитет Совета по правам человека. Генеральная Ассамблея ООН Резолюцией 62/219 от 22 декабря 2007 г. утвердила данное решение Совета.
Комитет состоит из 18 экспертов, которые выступают в своем личном качестве. На первой сессии 4 августа 2008 г. представитель России профессор В.А. Карташкин избран членом Консультативного комитета.
В сентябре 2002 г. Генеральным секретарем ООН был подготовлен доклад под названием "Укрепление Организации Объединенных Наций: программа дальнейших преобразований". В этом докладе было отмечено, что Комиссия по правам человека является одной из важнейших составных частей Организации и народы всего мира ждут от нее защиты своих прав и помощи в улучшении условий жизни при большей свободе. Государства - члены Комиссии обязаны искать пути повышения эффективности ее работы. Задача ООН заключается в том, чтобы развивать достигнутые успехи и оказывать помощь в создании и укреплении в каждой стране национальной системы защиты прав человека <1>.
--------------------------------
<1> См.: Документ ООН А/57/387. 2002. 9 сентября.
Развивая инициативу Генерального секретаря ООН, Комиссия по правам человека на своей сессии 2005 г. приняла постановление, в котором разрешила аккредитованным национальным правозащитным учреждениям выступать в рамках их мандатов в Комиссии по всем пунктам ее повестки дня. Это изменение имело большое значение, поскольку было сопряжено с укреплением статуса и повышением эффективности деятельности национальных правозащитных учреждений.
Значительным достижением в деятельности Комиссии по правам человека явилось принятие на 61-й сессии Основных принципов и руководящих положений, касающихся права на правовую защиту и возмещение ущерба для жертв грубых нарушений международных норм в области прав человека и серьезных нарушений международного гуманитарного права.
В рамках подготовки к 60-летию ООН Генеральный секретарь ООН представил доклад о ходе осуществления Декларации тысячелетия. В этом всеобъемлющем документе под названием "При большей свободе: к развитию, безопасности и правам человека для всех" Генеральный секретарь отметил заслуги Комиссии по правам человека, указав, что Комиссия дала международному сообществу универсальную правозащитную базу, включающую Всеобщую декларацию прав человека, два международных пакта <1> и другие основные договоры по правам человека. Однако снижение авторитета и профессионализма Комиссии все больше подрывает ее способность выполнять важнейшие задачи в области защиты прав человека, поскольку государства - члены ООН стремятся быть членами Комиссии не для того, чтобы укреплять права человека, а для защиты себя от критики.
|
|
|
--------------------------------
<1> Пакт о гражданских и политических правах 1966; Пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966.
В связи с этим в докладе было предложено государствам - членам ООН принять решение о замене Комиссии по правам человека меньшим по составу постоянным Советом по правам человека в качестве одного из главных органов ООН наряду с Советом Безопасности и ЭКОСОС или в качестве вспомогательного органа Генеральной Ассамблеи ООН. Создание Совета, по мнению Генерального секретаря, придало бы правам человека большую значимость, соответствующую примату прав человека в Уставе ООН <1>.
--------------------------------
<1> См.: Документ ООН A/59/2005. Доклад Генерального секретаря ООН "При большей свободе". 2005. Март.
Генеральная Ассамблея ООН 15 марта 2006 г. приняла резолюцию об учреждении в Женеве взамен Комиссии по правам человека Совета по правам человека в качестве вспомогательного органа Генеральной Ассамблеи. Она определила полномочия Совета по правам человека и порядок его создания.
В соответствии с решением ГА ООН Совет отвечает за содействие всеобщему уважению и защите всех прав человека и основных свобод для всех без каких-либо различий на справедливой и равной основе.
Совет уполномочен рассматривать ситуации, связанные с нарушением прав человека, включая грубые и систематические нарушения, и выносить соответствующие рекомендации.
Совет в своей работе руководствуется принципами универсальности, беспристрастности, объективности и неизбирательности, конструктивного международного диалога и сотрудничества в целях содействия поощрению и защите всех прав человека - гражданских, политических, экономических, социальных и культурных, включая право на развитие.
В задачи Совета входит:
- содействовать просветительской и учебной деятельности в области прав человека, а также деятельности по оказанию консультационных услуг, предоставлению технической помощи и созданию потенциала, которая будет осуществляться во взаимодействии с заинтересованными государствами-членами и с их согласия;
|
|
|
- служить форумом для обсуждения тематических вопросов, связанных со всеми правами человека;
- выносить рекомендации Генеральной Ассамблеи в отношении дальнейшего развития международного права в области прав человека;
- содействовать полному выполнению обязательств в области прав человека, принятых государствами, и осуществлению контроля за достижением целей и выполнением обязательств, касающихся поощрения и защиты прав человека;
- на основе объективной и надежной информации проводить всеобъемлющие периодические обзоры выполнения каждым государством его обязательств и обязанностей в области прав человека таким образом, который обеспечивает универсальность охвата и равное обращение со всеми государствами; процедура обзора должна строиться на всестороннем взаимодействии с соответствующей страной на основе интерактивного диалога и учете ее потребностей в создании потенциала; эта процедура должна дополнять, а не подменять собой работу договорных органов; в течение года после проведения своей первой сессии Совет обязан определить условия функционирования и необходимые временные рамки для универсального механизма проведения периодических обзоров;
- содействовать посредством диалога и сотрудничества предотвращению нарушений прав человека и своевременно реагировать на чрезвычайные ситуации в области прав человека;
- выполнять функции и задачи Комиссии по правам человека в связи с работой Управления Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по правам человека в соответствии с решением Генеральной Ассамблеи, содержащимся в ее Резолюции 48/141 от 20 декабря 1993 г.;
- действовать в области прав человека в тесном сотрудничестве с правительствами, региональными организациями, национальными учреждениями по правам человека и гражданским обществом;
- выносить рекомендации в отношении поощрения и защиты прав человека;
- представлять ежегодный доклад Генеральной Ассамблее <1>.
--------------------------------
<1> См.: Документ ООН A/60/L. 48, 2006. 24 февраля.
В течение года после проведения первой сессии Совет обязан пересматривать и совершенствовать функции и обязанности Комиссии по правам человека для сохранения системы специальных процедур, экспертных консультаций и процедур обжалования.
По постановлению Генеральной Ассамблеи ООН в состав Совета входит 47 государств-членов, каждое из которых избирается большинством членов Генеральной Ассамблеи путем прямого тайного голосования; члены Совета избираются на основе принципа справедливого географического распределения:
- группа африканских государств - 13 мест;
- группа азиатских государств - 13 мест;
- группа восточноевропейских государств - 6 мест;
- группа государств Латинской Америки и Карибского бассейна - 8 мест;
- группа западноевропейских и других государств - 7 мест.
Члены Совета исполняют свои полномочия в течение трех лет и не имеют права на немедленное переизбрание после двух следующих друг за другом сроков полномочий.
Членство в Совете открыто для всех государств - членов ООН. При выборе членов Совета принимается во внимание вклад кандидатов в дело содействия и защиты прав человека. Генеральная Ассамблея ООН большинством в две трети голосов присутствующих и участвующих в голосовании членов может приостановить членство в Совете какого-либо члена Совета, который совершает грубые и систематические нарушения прав человека.
В своей деятельности члены Совета обязаны поддерживать самые высокие стандарты поощрения и защиты прав человека. При этом они могут быть подвергнуты периодической проверке в течение срока их полномочий.
Предусмотрено, что Совет будет регулярно собираться на свои заседания в течение года и проводить не менее трех сессий в год. Общая продолжительность этих сессий должна составлять не менее 10 недель. При необходимости могут быть проведены специальные сессии по требованию одного из членов Совета при поддержке одной трети членов Совета.
9 мая 2006 г. в штаб-квартире ООН в Нью-Йорке на сессии Генеральной Ассамблеи ООН состоялось избрание первого состава нового органа ООН - Совета по правам человека. За 47 мест боролись на конкурентной основе 63 государства. Голосование проходило в три тура. За Россию в первом же туре проголосовало 137 из 191 делегации государств - членов ООН.
Кроме России Европу представляли Польша, Чехия, Румыния, Венгрия, Украина, Азербайджан, Великобритания, Германия, Нидерланды, Финляндия, Франция, Швейцария.
Первая сессия Совета состоялась 19 июня 2006 г. в Женеве. В церемонии начала работы Совета в зале Ассамблеи Дворца наций присутствовали делегации 107 стран. Первым председателем Совета по правам человека единогласно был избран мексиканский дипломат Луис Альфредо де Альба. Вице-председателями стали четыре представителя от остальных региональных групп. От восточноевропейских стран, куда входит и Россия, на этот пост был избран чех Томас Гусак.
К числу важных предпринятых Советом шагов относится принятие Международной конвенции о защите всех лиц от насильственных исчезновений и Декларации ООН о правах коренных народов <1>.
--------------------------------
<1> Документ ООН A/RRC/i/L. 3. 2006. 3 июня.
В связи с началом работы нового органа ООН по правам человека Комиссия по правам человека завершила свою работу на 62-й сессии и расформировалась к 16 июня 2006 г.
Совет по правам человека должен отвечать за содействие всеобщему уважению и защите всех прав человека и основных свобод на справедливой и равной основе. Первоочередная задача Совета состоит в том, чтобы рассматривать ситуации, связанные с нарушением прав человека, включая грубые и систематические нарушения, и давать по ним свои рекомендации. Он должен также содействовать эффективной координации и интеграции деятельности, касающейся прав человека, в рамках системы Организации Объединенных Наций. О своей деятельности Совет по правам человека ежегодно представляет доклад Генеральной Ассамблее ООН.
12 мая 2009 г. Генеральная Ассамблея ООН избрала на трехгодичный период 18 новых членов Совета по правам человека. Россия вновь была избрана в состав Совета.
Как было ранее отмечено, особенность работы Совета заключается в том, что он периодически будет проводить обзор выполнения обязательств в области прав человека всеми странами с помощью механизма периодических обзоров с универсальным охватом.
Универсальный периодический обзор (УПО) в деятельности Совета по правам человека - это формализованная процедура оценки положений в области прав человека во всех государствах - членах ООН. Государства должны представить краткий типовой доклад о выполнении своих обязательств в области прав человека, закрепленных в универсальных международных договорах и нормах обычного права. Управление Верховного комиссара ООН по правам человека будет готовить сводки соответствующей информации из различных источников, которая также будет учитываться в процедуре обзора. Затем Совет будет рассматривать эти документы, задавать государству, проходящему процедуру обзора, дополнительные вопросы и формулировать рекомендации. Обзор должны проходить все государства - члены ООН <1>.
--------------------------------
<1> Более подробно об особенностях работы Совета по правам человека см.: Мальгинов О.С. Совет по правам человека - новый этап развития правозащитной системы ООН // Российский ежегодник международного права. СПб., 2009. С. 221 - 224.
Механизм универсального периодического обзора, в рамках которого к началу 2010 г. было изучено положение о соблюдении прав человека в 80 странах, более рельефно продемонстрировал важность осуществления Советом данного обзора <1>.
--------------------------------
<1> Доклад Генерального секретаря о работе Организации. Генеральная Ассамблея. Официальные отчеты, 46-ая сессия. 2009 г.
За последнее время Советом было принято большое количество документов, что говорит об активной нормотворческой роли Совета по правам человека. Среди многочисленного перечня резолюций, решений, принятых Советом на 6-й, 7-й и 8-й сессиях, можно выделить следующие: резолюции о защите культурных прав и ценностей в ситуациях вооруженного конфликта; о правах человека и международной солидарности; о содействии осуществлению культурных прав каждого человека и уважении культурного разнообразия; о правах человека и односторонних принудительных мерах; Декларацию ООН об образовании и подготовке в области прав человека; Конвенцию о насильственных и недобровольных исчезновениях; Мандат Специального докладчика по вопросу о торговле детьми, детской проституции и детской порнографии.
Новый орган ООН проводит заседания по мере необходимости в зависимости от появления новых прецедентов нарушения прав человека и контролирует соблюдение прав человека всеми членами ООН.
§ 2. Управление Верховного комиссара ООН по правам человека
Пост Верховного комиссара ООН по правам человека был учрежден Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 48/141 на ее 48-й сессии 20 декабря 1993 г. в целях координации деятельности ООН в сфере защиты прав человека.
Верховный комиссар по правам человека назначается Генеральным секретарем ООН и утверждается Генеральной Ассамблеей ООН с учетом принципа географической справедливости на фиксированный срок в четыре года с возможностью продления еще на один срок. Его должность приравнивается к уровню заместителя Генерального секретаря ООН. Верховный комиссар должен являться личностью, характеризующейся высокими моральными качествами и честностью, и обладать опытом в области прав человека. Он должен выполнять свои обязанности беспристрастно, объективно, неизбирательно и эффективно и руководствоваться признанием того, что все права человека - гражданские, культурные, экономические, политические и социальные - являются универсальными, неделимыми, взаимосвязанными и взаимозависимыми.
Первым комиссаром ООН по правам человека был назначен Хосе Аялу Лассо, который приступил к работе 5 апреля 1994 г.
Мандат Верховного комиссара был сформулирован так, чтобы механизмы Организации Объединенных Наций по защите прав человека могли реагировать на новый комплекс проблем, которые были сформулированы в документах Всемирной конференции по правам человека в июне 1993 г. - в Венской декларации и Программе действий. Данный комплекс распространяется на шесть общих областей, среди которых:
- поощрение и защита прав человека во всем мире;
- укрепление международного сотрудничества в области прав человека;
- налаживание диалога с правительствами с целью обеспечить уважение прав человека;
- координация усилий, предпринимаемых в данной области различными органами Организации Объединенных Наций;
- приспособление механизмов Организации Объединенных Наций к нынешним и будущим потребностям;
- контроль за деятельностью Управления Верховного комиссара по правам человека (УВКПЧ).
В соответствии со своим мандатом и с учетом Венской декларации и Программы действий Верховный комиссар сориентировал свою деятельность на следующие области:
- поощрение международного сотрудничества в области прав человека;
- реагирование на случаи серьезного нарушения прав человека и предупреждение нарушений;
- консультативное обслуживание и техническая помощь в области прав человека, включая помощь странам, совершающим переход к демократии;
- координация деятельности, связанной с правами человека, в системе Организации Объединенных Наций;
- приспособление механизмов Организации Объединенных Наций в области прав человека к нынешним и будущим потребностям;
- поощрение права на развитие и пользование культурными, экономическими и социальными правами;
- борьба с расовой дискриминацией;
- поощрение прав лиц, принадлежащих к особо уязвимым группам, включая женщин, детей, меньшинства и коренные народы;
- борьба с особенно гнусными нарушениями прав человека, такими как пытки и насильственные исчезновения;
- содействие программам просвещения и общественной информации в области прав человека и осуществление Венской декларации и Программы действий.
Верховный комиссар ООН по правам человека осуществляет контроль за деятельностью Управления по правам человека, которое размещается в Женеве. Управление является руководящим центром всей деятельности ООН по правам человека и служит секретариатом при таких подразделениях, как Совет по правам человека, конвенционные комитеты, осуществляющие мониторинг соблюдения договоров, другие учреждения ООН по правам человека.
В последние годы Управление Верховного комиссара по правам человека проводит плодотворную работу по институционализации сотрудничества и координации своей деятельности с отдельными специализированными учреждениями ООН: ЮНЕСКО, Детским фондом (ЮНИСЕФ), Программой развития (ПРООН), Управлением Верховного комиссара по делам беженцев (УВКБ).
Осуществляя стратегический план действий по укреплению и обеспечению целенаправленной работы, Управление расширяет свои возможности по налаживанию эффективного диалога и взаимодействия со многими странами по обеспечению защиты прав человека. Разрабатываются меры в таких областях, как оценка потребностей, планирование, подготовка кадров и содействие установлению более тесных связей между национальными системами и международными правозащитными механизмами.
По состоянию на январь 2009 г. УВКПЧ управляла и оказывала поддержку 51 отделению на местах: 10 региональным отделениям, 10 отделениям на страновом уровне, 16 компонентам по правам человека в рамках миссии ООН по поддержанию мира и 15 советникам по правам человека в страновых группах ООН <1>.
--------------------------------
<1> См.: Документ ООН A/HRC/10/31. 2009. 13 февраля.
В рамках усилий по устранению нарушений прав человека и поощрению их защиты УВКПЧ продолжает осуществлять миссию по наблюдению и установлению фактов. Заключая соглашения с правительствами отдельных стран, Верховный комиссар по правам человека создает в этих странах отделения УВКПЧ с мандатом, предусматривающим защиту и поощрение прав человека, в том числе посредством проведения мероприятий по наблюдению за положением в области прав человека на территории страны. Так, в частности, по соглашению с правительством Непала от 10 апреля 2005 г. такое отделение УВКПЧ было создано на территории Непала, а в Судане в соответствии с планом действий ООН Управление Верховного комиссара разместило наблюдателей по вопросам прав человека. УВКПЧ оказывает также содействие и поддержку международным следственным комиссиям, учрежденным по резолюции Совета Безопасности (Судан, Кот-д'Ивуар, Сьерра-Леоне, Камбоджа и др.).
На 31 декабря 2008 г. персонал УВКПЧ насчитывал в общей сложности 460 сотрудников категории специалистов и выше (представители 98 стран), из которых 317 считаются штатным персоналом <1>.
--------------------------------
<1> См.: Документ ООН A/HRC/10/45. 2009. 25 февраля.
Управление Верховного комиссара подразделяется на три следующих отделения.
1. Отделение исследований и права на развитие анализирует права человека, разрабатывает и следит за претворением в жизнь стратегии, направленной на реализацию права на развитие.
2. Отделение служб поддержки оказывает помощь органам ООН по правам человека, таким как Совет по правам человека, и субъектам договоров.
3. Отделение практических действий и программ осуществляет обширную программу технической помощи странам в области прав человека, оказывает поддержку органам, занимающимся установлением фактов (специальным докладчикам, рабочим группам и т.п.), проверяющим сообщения о нарушениях, и помогает в деятельности и практической подготовке персонала, работающего в области прав человека на месте.
Верховный комиссар представляет отчет о своей работе в Совет по правам человека и через Экономический и Социальный Совет (ЭКОСОС) выносит вопросы на Генеральную Ассамблею ООН.
Как координационный центр ООН в области прав человека УВКПЧ получает заявления, в которых группы людей или отдельные лица жалуются на нарушения их прав. В среднем УВКПЧ получает около 100000 заявлений в год и отсылает их в соответствующие органы ООН, подключая механизмы оказания помощи с учетом процедуры, установленной в результате соглашений между органами. В УВКПЧ действует круглосуточная "горячая линия" связи с Женевой по факсу 41-22-917-0092, которая позволяет принять срочные сообщения о нарушениях прав человека.
УВКПЧ готовит аналитические справки и доклады для подразделений ООН, занимающихся проблемами защиты прав человека. В таких докладах рекомендуются политические подходы, практические меры и новые институты, которые позволят поднять уважение к правам человека.
С 1 сентября 2008 г. Верховным комиссаром ООН по правам человека назначена Наванетхем Пиллэй.
На юбилейной сессии Генеральной Ассамблеи ООН, проходившей в сентябре 2000 г., главы государств и правительств приняли Декларацию тысячелетия ООН, в которой среди других задач на новый XXI век указали на необходимость добиваться полной защиты и поощрения во всех странах гражданских, политических, экономических, социальных и культурных прав для всех.
Спустя пять лет после принятия Декларации тысячелетия Генеральный секретарь ООН, осуществляя мониторинг выполнения данного документа, в своем докладе "При большей свободе: к развитию, безопасности и правам человека для всех" поставил задачу существенного укрепления и повышения эффективности работы Управления Верховного комиссара ООН по правам человека, с тем чтобы Организация Объединенных Наций могла продолжить свою деятельность в области прав человека на высоком уровне в долгосрочной перспективе.
Эти перемены относятся к расширению усилий по обеспечению защиты, технического содействия и поддержки национальных правозащитных организаций, осуществлению международных стандартов в области прав человека в государствах и достижению их эффективности, обеспечению условий для взаимодействия межучрежденческих страновых групп ООН с государствами-членами в целях укрепления их национальных систем поощрения и защиты прав человека.
УВКПЧ продолжает оказывать поддержку договорным органам по правам человека в их усилиях по совершенствованию своих методов работы, с тем чтобы система договорных органов по правам человека могла обеспечить наилучшие возможные рамки для поощрения и защиты прав человека на национальном уровне.
Кроме того, в связи со все более участившимися внутригосударственными вооруженными конфликтами и принимаемыми Советом Безопасности ООН мерами возникла острая проблема защиты прав человека в этих конфликтах, в связи с которыми значительно возросла роль Верховного комиссара по правам человека. В настоящее время в его обязанности входит активное участие во всех мероприятиях, проводимых органами ООН, в том числе Советом Безопасности, где обсуждаются проблемы защиты прав человека. В сущности права человека должны стать неотъемлемым элементом процесса принятия решений и обсуждений в масштабах работы всей Организации Объединенных Наций.
В ежегодном докладе (2009) Верховного комиссара ООН по правам человека в целях реализации обязательств, взятых государствами на Всемирном саммите 2005 г., была поставлена задача сделать права человека третьей и равноправной основной целью ООН наряду с миром и безопасностью и развитием <1>.
--------------------------------
<1> См.: Документ ООН A/HRC/10/31. 2009. 13 февраля.
Верховный комиссар и УВКПЧ должны быть задействованы во всем комплексе мероприятий ООН. Это может сработать лишь в том случае, если межправительственные основы правозащитного механизма будут достаточно сильны.
§ 3. Конвенционные (договорные) органы
по контролю за выполнением международных соглашений
по правам человека
Особую роль в деле международной защиты прав человека играют международные конвенционные органы.
Можно выделить универсальные и региональные органы. Среди региональных европейских органов следует отметить Европейский комитет по предупреждению пыток (созданный в соответствии с Европейской конвенцией по предупреждению пыток 1987 г.), а также Европейский комитет по социальным правам (созданный в соответствии с Европейской социальной хартией 1961 г.). Россия является участником обоих договоров и признает компетенцию соответствующих комитетов. На Американском континенте действует Американская комиссия по правам человека (создана в соответствии с Американской конвенцией по правам человека 1969 г.), на Африканском континенте - Африканская комиссия по правам человека и народов (создана в соответствии с Африканской хартией прав человека и народов 1981 г.). В рамках Лиги арабских государств действует Постоянная арабская комиссия по правам человека.
Рассмотрим подробнее универсальную систему конвенционных органов по контролю за выполнением международных обязательств в области прав человека.
Универсальные конвенционные органы были созданы для контроля за выполнением ряда универсальных международных договоров: Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г.; Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 г.; Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г.; Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных и унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г.; Конвенции о правах ребенка 1989 г.; Конвенции о защите прав трудящихся-мигрантов и членов их семей 1991 г.; Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Конвенции о правах инвалидов 2007 г.
Для контроля за выполнением государствами-участниками своих обязательств по данным договорам были соответственно созданы:
- Комитет по правам человека;
- Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин;
- Комитет по ликвидации расовой дискриминации;
- Комитет против пыток;
- Комитет по правам ребенка;
- Комитет по защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей;
- Комитет по правам инвалидов.
Данные комитеты были созданы в соответствии с положениями самих договоров. Так, например, Комитет по правам человека был создан в соответствии с ч. IV (ст. ст. 28 - 45) Международного пакта о гражданских и политических правах, Комитет против пыток - в соответствии с ч. II (ст. ст. 17 - 24) Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных и унижающих достоинство видов обращения и наказания, а Комитет по правам инвалидов - в соответствии со ст. 34 Конвенции о правах инвалидов.
Единственный из всех действующих комитетов по правам человека, который был создан не на основании положений самого договора, а на основании резолюции Экономического и Социального Совета ООН, - это Комитет по экономическим, социальным и культурным правам.
Таким образом, в настоящее время созданы и действуют восемь конвенционных органов по защите прав человека. Комитеты состоят из экспертов, которые являются гражданами государств - участников соответствующего международного договора. Однако они не представляют свое государство, а выступают в личном качестве. Экспертами комитетов могут быть избраны лица, "обладающие высокими нравственными качествами и признанной компетентностью в области прав человека". Члены контрольных органов избираются тайным голосованием на специальных совещаниях государств - участников соответствующего договора.
Основная функция комитетов заключается в контроле за выполнением государствами-участниками своих обязательств по соответствующей конвенции. Для выполнения этой функции государства-участники обязаны представлять комитетам доклады: первоначальный, а затем периодические. Некоторые комитеты могут также затребовать представления внеочередного доклада.
Из основных полномочий конвенционных органов можно выделить два: рассмотрение докладов государств-участников о выполнении ими своих обязательств и формулирование рекомендаций и рассмотрение индивидуальных жалоб от частных лиц.
Комитеты рассматривают представляемые им доклады на своих заседаниях. Обычно назначаются докладчики по каждой конкретной стране. Обсуждение докладов проходит в присутствии представителей соответствующего государства, члены комитетов могут задавать им вопросы, делают запросы о предоставлении дополнительной информации.
После обсуждения доклада члены комитетов принимают свои заключительные замечания, в которых особо выделяются позитивные аспекты (где отмечаются успехи страны по выполнению норм той или иной конвенции), а также проблемы, вызывающие озабоченность. При этом комитеты дают государству-участнику рекомендации. Например, такие рекомендации могут касаться включения в национальное право страны норм соответствующей конвенции, принятия имплементационных законов, снятия оговорок, обеспечения реализации норм конвенции и т.д.
Государства - участники международных договоров по правам человека могут направлять в соответствующие комитеты жалобы о нарушении прав человека в другом государстве. Например, в Комитете против пыток процедура рассмотрения таких жалоб следующая. Если какое-либо государство считает, что другое государство-участник не выполняет положений Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных и унижающих достоинство видов обращения и наказания, то оно может письменно довести этот вопрос до сведения указанного государства. В течение трех месяцев после получения этого сообщения получившее его государство представляет пославшему ему такое сообщение государству объяснение или любое другое заявление с разъяснением по этому вопросу, где должно содержаться, насколько это возможно и целесообразно, указание на внутренние процедуры и меры, которые были приняты, будут приняты или могут быть приняты по данному вопросу. Если вопрос не решен к удовлетворению обоих государств-участников в течение шести месяцев, любое из этих государств может передать данный вопрос в Комитет против пыток, уведомив об этом и другое государство.
У ряда конвенционных органов имеются и другие полномочия, например Комитет против пыток может проводить конфиденциальные расследования. В соответствии со ст. 20 Конвенции против пыток Комитет может по своей инициативе провести расследование. Если Комитет получает достоверную информацию, которая, по его мнению, содержит вполне обоснованные данные о систематическом применении пыток на территории какого-либо государства-участника, то он предлагает этому государству сотрудничать в рассмотрении этой информации и с этой целью представить свои замечания в отношении данной информации. С учетом любых замечаний, которые могут быть представлены соответствующим государством-участником, а также любой другой относящейся к делу информации, имеющейся в его распоряжении, Комитет может, если он сочтет это целесообразным, назначить одного или нескольких своих членов для проведения конфиденциального расследования и срочного представления Комитету соответствующего доклада. Расследование может включать посещение территории государства-участника.
Аналогичные полномочия предусмотрены ст. 41 Международного пакта о гражданских и политических правах.
Следует, однако, отметить, что до сих пор процедура межгосударственных жалоб не была использована на практике ни по одному из действующих на сегодняшний день международных конвенционных комитетов.
В процессе своей деятельности конвенционные органы по правам человека разрабатывают высокие стандарты толкования и применения норм соответствующих конвенций. Они постепенно оформляются в так называемые общие рекомендации, в которых формулируется авторитетное мнение того или иного комитета по общим проблемам применения норм конвенций.
Комитет по правам человека. Первым универсальным международным конвенционным органом стал Комитет по правам человека, который был создан в 1976 г.
Комитет состоит из 18 экспертов. Обычно в течение года Комитет проводит три сессии продолжительностью три недели каждая в Женеве и Нью-Йорке.
При рассмотрении докладов государств-участников Комитет приглашает представителей государства, задает вопросы с целью получить информацию о законах, которые были приняты для претворения в жизнь положений Международного пакта о гражданских и политических правах. До начала заседаний Комитета специальная рабочая группа изучает доклад, определяет круг вопросов, которые следует обсудить с представителями государства.
В своем диалоге с представителями государства Комитет опирается на широкий круг источников. Это доклады, полученные органами, которые следят за соблюдением других договоров по правам человека, информация специальных докладчиков по конкретным правам человека или по отдельным странам, доклады неправительственных организаций и др.
Среди наиболее значимых общих рекомендаций Комитета по правам человека следует выделить следующие: Рекомендация N 4 (по обеспечению равенства между мужчинами и женщинами); Рекомендация N 5 (по ограничению прав человека во время чрезвычайного положения); Рекомендация N 11 (по запрещению пропаганды войны); рекомендации N 7 и 20 (по запрещению пыток и других жестоких, бесчеловечных и унижающих достоинство видов обращения и наказания); Рекомендация N 23 (по правам меньшинств на пользование своей культурой) и др.
Комитет по ликвидации расовой дискриминации. Комитет состоит из 18 экспертов (в настоящее время от Российской Федерации - профессор А.С. Автономов). Члены Комитета не могут быть ни отстранены от исполнения своих обязанностей, ни заменены без их согласия. В соответствии с Конвенцией о ликвидации всех форм расовой дискриминации Комитет сам устанавливает свои правила процедуры и не получает никаких указаний извне.
Государства - участники Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации представляют один раз в четыре года всеобъемлющие доклады и раз в два года - краткие доклады, содержащие новую информацию. В докладе Комитета Генеральной Ассамблее ООН обобщаются результаты рассмотрения докладов, содержатся предложения и рекомендации.
Комитет неоднократно в ходе своей деятельности опровергал ряд ошибочных взглядов отдельных государств. Так, ряд государств считали, что на их территории не существует расовой дискриминации. Комитет отметил, что Конвенция касается не только практики, существующей в настоящее время, но и проблем, которые могут возникнуть в будущем.
Среди особых полномочий Комитета против расовой дискриминации, отличающих его от других конвенционных органов, следует выделить полномочия Комитета по предотвращению действий, составляющих нарушение Конвенции.
Так, в 2005 г. Комитет принял ряд мер, касающихся закона Новой Зеландии о береговой полосе и морском дне, в котором отметил, что некоторые положения данного закона нарушают права народа маори в нарушение Конвенции. Комитет квалифицировал проект закон Суринама о горной промышленности как не соответствующий рекомендациям Комитета и также нарушающий Конвенцию. Комитет против расовой дискриминации, предупреждая Генерального секретаря ООН об опасности совершения геноцида в регионе Дарфур (Демократическая Республика Конго), предложил незамедлительно развернуть силы Африканского союза, наделив их мандатом Совета Безопасности ООН по защите гражданского населения, особенно беженцев, находящихся в лагерях. В 2005 г. Комитет принял Декларацию о предупреждении геноцида.
Среди наиболее значимых замечаний общего порядка следует выделить: Замечание N 7 (о мерах по борьбе с призывами к актам дискриминации); Замечание N 11 (о правах неграждан); Замечание N 13 (обучение сотрудников правоохранительных органов по защите прав человека); Замечание N 22 (по правам беженцев и перемещенных лиц).
Комитет против пыток. В состав Комитета входит 10 экспертов. В соответствии с положениями ст. 19 Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных и унижающих достоинство видов обращения и наказания каждое государство-участник представляет Комитету через Генерального секретаря ООН доклады о принятых им мерах по осуществлению своих обязательств. Периодические доклады представляются каждые четыре года. В целях рассмотрения докладов Комитет предлагает представителям государств присутствовать на соответствующих заседаниях. Комитет может также сообщать государству-участнику, у которого он решит запросить дополнительную информацию, что он может уполномочить своего представителя присутствовать на определенном заседании. Такой представитель должен быть готов отвечать на вопросы Комитета.
Среди конвенционных органов по правам человека только Комитет против пыток обладает полномочием по проведению расследований.
В отличие от других конвенционных комитетов Комитет против пыток принял только одну общую рекомендацию. Она касается проблемы возвращения лица в свою страну, когда существуют основания предполагать, что к данному лицу будут применяться пытки.
В феврале 2007 г. начал свою работу Подкомитет по предупреждению пыток. Данный Подкомитет был создан в соответствии с Дополнительным протоколом 2002 г. к Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных и унижающих достоинство видов обращения и наказания. Целью создания Подкомитета является установление системы регулярных проверок мест содержания заключенных и задержания различных категорий лиц для предотвращения в их отношении пыток и других жестоких, бесчеловечных и унижающих достоинство видов обращения и наказания. Подкомитет состоит из 10 экспертов. На 1 января 2010 г. участниками Протокола являются только 50 государств (подписали - 64). Россия Протокол не подписала.
Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин. В Комитет входит 23 эксперта, которые не представляют государства, а выступают в личном качестве, но в то же время должны избираться таким образом, чтобы справедливо представлять географические регионы, различные формы цивилизации и основные правовые системы.
Государства должны представлять Комитету через Генерального секретаря ООН доклады о законодательных, судебных, административных или других мерах, принятых ими для выполнения положений Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин.
Комитет проводит сессии, как правило, два раза в год, по две-три недели каждая.
Среди наиболее значимых общих рекомендаций Комитета следует выделить: Рекомендацию N 13 (о равной оплате за равный труд); Рекомендацию N 15 (о недискриминации женщин, инфицированных ВИЧ); Рекомендацию N 16 (о правах женщин, работающих без получения заработной платы в сельской местности); Рекомендацию N 18 (о правах женщин-инвалидов); Рекомендацию N 21 (о равных правах женщины в браке).
Комитет по правам ребенка. Наряду с контролем за выполнением государствами - участниками Конвенции о правах ребенка задачами Комитета по правам ребенка являются: выявление факторов, создающих угрозу благополучию детей мира; поиск практических решений конкретных проблем прав детей; мобилизация необходимых для их решения людских и финансовых ресурсов; повышение уровня информированности общественности и ее готовности добиваться защиты и поощрения прав ребенка.
Комитет по правам ребенка состоит из 10 экспертов, которые избираются на четыре года.
Государства - участники Конвенции о правах ребенка обязаны каждые пять лет представлять периодические доклады о выполнении ими своих обязательств по Конвенции, а также указывать факторы и затруднения, влияющие на степень выполнения этих обязательств. Комитет может запрашивать у государств дополнительную информацию.
Среди общих рекомендаций Комитета по правам ребенка особенно выделяются: Рекомендация N 1 (о целях образования детей) и Рекомендация N 3 (о правах детей, инфицированных ВИЧ или больных СПИДом).
Комитет по экономическим, социальным и культурным правам. Данный Комитет был создан Экономическим и Социальным Советом ООН в 1985 г. В состав Комитета входит 18 экспертов (в настоящее время от Российской Федерации - профессор Ю.М. Колосов).
Комитет по социальным, экономическим и культурным правам проводит по две сессии в год. За несколько месяцев до начала очередной сессии собирается рабочая группа для изучения представленных для обсуждения докладов и определения вопросов, которые требуют особого внимания.
Помимо рассмотрения докладов, представляемых государствами- участниками, Комитет может представлять в Экономический и Социальный Совет ООН общие рекомендации.
Среди наиболее значимых общих рекомендаций Комитета следует выделить: Рекомендацию N 4 (о праве человека на достойное жилище); Рекомендацию N 6 (о социально-экономических правах пожилых людей); Рекомендацию N 8 (о проблеме применения экономических санкций и их влиянии на осуществление социально-экономических прав человека); Рекомендацию N 9 (о применении Пакта о социальных, экономических и культурных правах в национальных правовых системах государств-участников); Рекомендацию N 12 (о праве на достаточное питание) и Рекомендацию N 15 (о праве человека на воду).
10 декабря 2008 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Дополнительный протокол к Пакту об экономических, социальных и культурных правах. Протокол предоставил Комитету по экономическим, социальным и культурным правам полномочия по рассмотрению индивидуальных жалоб, а также ряд других полномочий (право предлагать государству-участнику принять временные меры; право рассмотрения межгосударственных жалоб и др.). На 1 января 2010 г. данный Протокол в силу не вступил. Россия участником Протокола не является.
Комитет по защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей. Данный Комитет был создан в конце 2004 г. и только начинает свою деятельность. В состав Комитета входит 10 экспертов, которые представляют только Африканский, Американский и Азиатский регионы.
Это связано с тем, что европейские государства (кроме Сербии, Черногории, Боснии и Герцеговины) не участвуют в Конвенции о защите прав трудящихся-мигрантов и членов их семей. Сессии планируется проводить два раза в год по одной и две недели соответственно. В связи с небольшим количеством участников Конвенции работа Комитета не очень напряженная. В своем докладе Генеральной Ассамблее ООН в 2005 г. Комитет отмечал, что не получил ни одного доклада от государств-участников, подлежавших представлению.
Комитет принял в 2005 г. свои Правила процедуры. Были также приняты решения о том, что Комитет в принципе будет следовать сложившейся практике работы других конвенционных органов по правам человека, и о назначении двух страновых докладчиков по каждому отдельному докладу, а также о перечне вопросов, которые Комитет будет заблаговременно направлять соответствующему государству-участнику. Комитет призвал направлять ему материалы не только официального характера (первоначальный и периодические доклады от государства), но и иную информацию, в частности от межправительственных и неправительственных организаций, национальных учреждений по правам человека.
Комитет по правам инвалидов. Данный Комитет был создан в соответствии со ст. 34 Конвенции о правах инвалидов, которая вступила в силу 3 мая 2008 г. В состав Комитета входят от 12 до 18 экспертов. Российская Федерация Конвенцию по правам инвалидов подписала 24 сентября 2008 г. На 1 января 2010 г. Конвенция пока не ратифицирована. Дополнительный протокол к Конвенции (вступил в силу 3 мая 2008 г.) предусматривает право Комитета рассматривать индивидуальные жалобы. Российская Федерация не является участником данного Протокола. К 2010 г. Комитет пока еще не наработал какой-либо практики ни по общим рекомендациям, ни по рассмотрению докладов государств-участников или индивидуальных жалоб. В 2009 г. Комитет провел только первые две сессии, на которых рассматривались организационные вопросы.
В связи с увеличением состава конвенционных органов по защите прав человека, а также в связи с проблемой фрагментации международного права в последние годы встал вопрос об их взаимодействии. Регулярно проводятся совместные совещания председателей конвенционных органов, на которых обсуждаются вопросы их взаимодействия. Кроме того, последняя из принятых конвенций по правам человека - Конвенция по правам инвалидов установила необходимость проведения консультаций Комитета по правам инвалидов с другими конвенционными органами с целью обеспечения согласованности в их соответствующих руководящих принципах представления докладов, для того чтобы избегать повторов в формулировании общих рекомендаций и дублирования и параллелизма при осуществлении ими своих функций (ст. 38).
В декабре 2006 г. была принята Конвенция о защите всех лиц от насильственных исчезновений. В соответствии со ст. 26 Конвенции создается Комитет по насильственным исчезновениям в составе 10 экспертов. Государство может признать компетенцию Комитета рассматривать индивидуальные (ст. 31 Конвенции) или межгосударственные (ст. 32) жалобы. Родственники исчезнувшего лица, их законные представители, их адвокаты или любое уполномоченное ими лицо, а также любое другое лицо, имеющее законный интерес, могут в срочном порядке обратиться в Комитет с просьбой о розыске и установлении местонахождения исчезнувшего лица. Если Комитет получает внушающую доверие информацию о том, что то или иное государство-участник совершает действия, наносящие серьезный ущерб положениям Конвенции, он может после проведения консультаций с соответствующим государством-участником обратиться с просьбой к одному или нескольким из своих членов посетить это государство и безотлагательно представить ему соответствующую информацию. По итогам посещения Комитет направляет соответствующему государству-участнику свои замечания и рекомендации. Если Комитет получает сведения, которые, по его мнению, содержат достаточно обоснованные свидетельства того, что на территории, находящейся под юрисдикцией какого-либо государства-участника, широко или систематически практикуются насильственные исчезновения, он может, предварительно запросив у соответствующего государства-участника всю соответствующую информацию о положении в этой области, в срочном порядке довести этот вопрос до сведения Генеральной Ассамблеи ООН через посредство Генерального секретаря ООН. На 1 января 2010 г. Конвенция в силу не вступила <1>. Российская Федерация участником Конвенции не является.
--------------------------------
<1> Вероятно, что Конвенция скоро вступит в силу: при необходимых 20 ратификациях на 1 января 2010 г. имеется уже 18 ратификаций при участии 81 государства, подписавшего данный договор.
В настоящее время идет разработка других международных договоров, которые предусматривают создание новых конвенционных органов по защите прав человека. Так, например, проект конвенции о деятельности частных военных и охранных предприятий, разрабатывающийся в рамках Рабочей группы ООН по использованию наемников, предусматривает создание комитета, в полномочия которого входили бы вопросы защиты прав человека в связи с деятельностью таких компаний.
§ 4. Защита прав человека
в рамках специализированных учреждений ООН
В рамках системы Организации Объединенных Наций четко различаются два уровня органов, координирующих и направляющих многостороннее межгосударственное сотрудничество в области защиты прав и основных свобод человека: уровень главных органов ООН и их вспомогательных подразделений, которые призваны разрабатывать основы подхода международного сообщества к решению проблем прав человека, и уровень ее специализированных учреждений, рассматривающих в соответствии со своей компетенцией более узкие, специальные вопросы регламентации правового положения личности.
Среди последних наибольшую активность проявляют Международная организация труда (МОТ) и Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО). Будучи связанными с ООН специальными соглашениями, они координируют усилия государств и содействуют созданию международно-правовых норм применительно к конкретным группам основных прав и свобод индивида - трудовых, социальных, культурных и др.
Статус МОТ и ЮНЕСКО как специализированных учреждений ООН предопределяет их особое место в ряду других международных межправительственных организаций. Обладая всеми признаками самостоятельных субъектов международного права, они тем не менее имеют ряд обязательств по отношению к ООН, которая координирует и направляет их деятельность. Наиболее значительными полномочиями ООН в этой области являются:
а) право согласовывать деятельность специализированных учреждений посредством консультаций с ними и дачи рекомендаций (п. п. 1, 2 ст. 57; ст. 58; п. 2 ст. 62; ст. 63 Устава ООН);
б) право требовать и получать от специализированных учреждений доклады о мерах, принятых ими во исполнение рекомендаций ООН (п. 1 ст. 64 Устава ООН);
в) право получать и рассматривать доклады специализированных учреждений об их текущей работе (п. 1 ст. 64 Устава ООН).
Указанные нормативные положения получили подтверждение и дальнейшее развитие в учредительных документах специализированных учреждений (например, ст. 12 Устава МОТ и ст. X Устава ЮНЕСКО), а также заключенных ими с ООН специальных соглашений о связи.
Для реализации своих задач в области прав человека МОТ и ЮНЕСКО наделены широкими полномочиями. К их числу, в частности, относятся: созыв и проведение конференций, семинаров и симпозиумов по проблемам международного регулирования трудовых и культурнообразовательных прав индивидов; осуществление научных исследований; разработка и реализация комплексных программ межгосударственного сотрудничества в области науки, культуры, образования, улучшения условий труда и т.д.; оказание информационной и технической помощи государствам в процессе создания ими соответствующих законодательных, административных и иных актов. Однако сердцевиной функциональной деятельности специализированных учреждений ООН, безусловно, является разработка конвенций и рекомендаций, посвященных социально-экономическим правам, а также организация контроля за их осуществлением.
Так, например, Международной организацией труда было за годы деятельности принято 188 конвенций и 199 рекомендаций, которые имели отношение практически ко всем областям труда и трудовых отношений. Достаточно привести примеры таких известных соглашений, принятых МОТ, как: Конвенция от 28 июня 1930 г. о принудительном труде; Конвенция от 1 июля 1949 г. о защите заработной платы; Конвенция от 29 июня 1951 г. относительно равного вознаграждения мужчин и женщин за труд равной ценности; Конвенция от 9 июля 1964 г. о политике в области занятости; Конвенция от 26 июня 1973 г. о минимальном возрасте приема на работу; Конвенция от 21 июня 1988 г. о содействии занятости и защите от безработицы; Конвенция от 22 октября 1996 г. о найме и трудоустройстве моряков; Конвенция от 14 июня 2007 г. о труде в рыболовном секторе и многие другие.
Значительный объем работы по нормативной регламентации вопросов прав человека выполняет и ЮНЕСКО. За время существования этой организации ею были подготовлены и одобрены следующие международно-правовые соглашения: Конвенция от 14 мая 1954 г. о защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта; Всемирная конвенция от 6 сентября 1952 г. об авторском праве; Конвенция от 14 декабря 1960 г. о борьбе с дискриминацией в области образования; Конвенция от 16 ноября 1972 г. об охране всемирного культурного и природного наследия, Конвенция от 10 ноября 1989 г. о техническом и профессиональном образовании, Конвенция от 4 мая 2000 г. о признании квалификаций, относящихся к высшему образованию в Европейском регионе, Конвенция от 20 октября 2005 г. об охране и поощрении разнообразия форм культурного самовыражения, а также ряд других.
МОТ, ЮНЕСКО и другие специализированные учреждения не выступают в таких случаях в роли национальных законодательных учреждений. Как и органы собственной системы ООН, они выполняют функции содействия осуществлению межгосударственного сотрудничества в сфере нормотворчества. Это положение закрепляется и в их учредительных документах. Так, в п. 4 ст. IV Устава ЮНЕСКО говорится лишь о возможности принятия ее Генеральной конференцией проектов конвенций, предлагаемых государствам-членам для ратификации. В свою очередь ст. 19 Устава МОТ оговаривает полномочия главного представительного органа этой организации только относительно оформления того или иного предложения по пунктам повестки дня в конвенцию, принятия ее и направления на ратификацию. При этом право окончательного решения вопроса об участии в таких договорах сохраняется за государствами.
Механизм разработки проектов международно-правовых соглашений о правах человека в рамках специализированных учреждений имеет определенную специфику. В этих организациях комитеты и комиссии не играют такой важной роли в процессе осуществления правотворческой функции, как в ООН. Первостепенное значение здесь имеют секретариаты.
Вот как это происходит, например, в рамках Международной организации труда. На основе решения Административного совета МОТ вопрос о принятии той или иной конвенции в рамках этой организации включается в повестку дня ее Генеральной конференции за 18 месяцев до открытия той сессии, на которой он должен обсуждаться. В течение этого времени Международное бюро труда (МБТ) подготавливает и рассылает правительствам предварительный доклад, содержащий анализ законодательства и практики различных государств, а также вопросы по тем проблемам, которые должны найти свое решение в конвенции. Правительства рассматривают этот доклад и сообщают свои мнения о нем МБТ. На основе сообщений правительств составляется доклад, который МБТ представляет Генеральной конференции. Доклад Бюро обсуждается на ее первой очередной сессии, после чего конференция может принять решение о рассмотрении проекта конвенции по существу. В соответствии с п. 2 ст. 19 Устава МОТ квалифицированное большинство в 2/3 голосов всех присутствующих на Конференции делегаций считается достаточным для окончательного принятия конвенции.
В целом аналогичная процедура используется и ЮНЕСКО. Здесь следует только отметить, что при разработке конвенции по важным вопросам, имеющим политическое значение, эта организация иногда прибегает к смешанному порядку их принятия. На предварительной стадии ЮНЕСКО сама подготавливает проект конвенции. Затем она созывает международную правотворческую конференцию, на которой этот документ принимается окончательно. Таким образом, например, были подготовлены Всемирная конвенция об авторском праве 1952 г. и Конвенция о защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта 1954 г.
Существуют также некоторые различия между актами органов ООН и ее специализированных учреждений, завершающими стадию согласования текстов договоров. Если, в частности, Генеральная Ассамблея ООН утверждает проекты соглашений посредством принятия специальных резолюций, то актами МОТ и ЮНЕСКО в данном случае являются сами конвенции, одобряемые генеральными конференциями этих организаций.
Значительный интерес представляет вопрос об определении характера обязательств, налагаемых на государства-члены рекомендациями МОТ и ЮНЕСКО. Указанные акты, как правило, издаются по тому же кругу вопросов, что и конвенции, принимаемые данными организациями. Рекомендации детализируют их положения, предлагая более широкий круг прав и закрепляя более высокие их пределы. Они не предусматривают необходимости принятия государствами твердых юридических обязательств по их исполнению, а содержат нормы рекомендательного типа, не влекущие юридической ответственности за их неисполнение.
В то же время указанные рекомендации нельзя признать и актами, имеющими только номинальное значение. В соответствии с п. 6 ст. 19 Устава МОТ ее рекомендация "сообщается всем членам Организации для рассмотрения с целью придания ей силы путем национального законодательства или иных мероприятий". В течение 18 месяцев с момента завершения работы сессии Генеральной конференции МОТ каждое государство обязано предоставить рекомендацию своим компетентным органам "для оформления ее в качестве закона или принятия мер другого порядка". Члены МОТ должны постоянно информировать Организацию о своей деятельности по выполнению этого обязательства и, в частности, "о положении законодательства и соответствующей практике по вопросам, которых касается рекомендация, и о том, какие меры были приняты или намечены для придания силы любым ее положениям". Обязанность принимать конкретные меры по осуществлению конвенций и рекомендаций, а также информировать свою организацию о ходе этого процесса возложена и на государства - члены Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ст. ст. IV и VIII Устава ЮНЕСКО).
Контроль за претворением в жизнь нормативных актов МОТ и ЮНЕСКО осуществляется в основном в рамках институционных структур этих организаций. Для этих целей в рамках Международной организации труда был, в частности, создан Комитет экспертов, рассматривающий доклады государств - участников конвенций и рекомендации и представляющий свои заключения руководящим органам МОТ, а в рамках ЮНЕСКО - Комитет по конвенциям и рекомендациям.
МОТ и ЮНЕСКО оказывают также большой объем технической, организационной и финансовой помощи государствам, их органам, организациям и частным лицам при разработке законов и других нормативных актов в области прав человека для проведения научных исследований и переподготовки кадров в соответствующих областях.
Наряду с Международной организацией труда и Организацией Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры вопросы защиты прав человека находят заметное воплощение также в деятельности таких специализированных учреждений ООН, как Всемирная организация интеллектуальной собственности (ВОИС) и Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ).
Основными целями ВОИС является содействие охране интеллектуальной собственности и защите прав авторов и изобретателей во всем мире путем организации сотрудничества между государствами; обеспечение административного взаимодействия союзов, созданных Парижской 1883 г., Бернской 1886 г. и рядом других конвенций об охране интеллектуальной собственности, а также прав участников договоров, заключенных в рамках Парижского союза об охране промышленной собственности. В процессе решения указанных задач ВОИС занимается работой по подготовке и пересмотру соответствующих международных нормативных актов, осуществляет информационную, регистрационную и издательскую деятельность, проводит научные исследования, оказывает юридическую и техническую помощь развивающимся государствам. ВОИС также осуществляет тесное сотрудничество с МОТ и ЮНЕСКО в сфере авторского права и смежных прав.
В соответствии со ст. 1 Устава Всемирной организации здравоохранения целью деятельности ВОЗ является "достижение всеми народами возможно высшего уровня здоровья", понимаемого не только как отсутствие болезней, но и как состояние полного физического, духовного и социального благополучия.
Работа ВОЗ сконцентрирована на четырех основных направлениях: борьба с инфекционными заболеваниями; разработка медикосанитарных правил; оказание технической помощи развивающимся странам; статистическая и издательская деятельность. Организация предоставляет государствам такие услуги, как публикация обобщенных статистических данных о рождаемости, болезнях, эпидемиях, травматизме, причинах смерти и т.д. Оказываемая отдельным странам по их просьбе помощь включает стипендии для обучения за границей и повышения квалификации, содействие в ликвидации редких, но опасных заб
