Важнейшие изменения, происходящие в содержании управления экономикой России

Руководство экономикой Советского Союза до конца 1991 г. осу­ществлялось на основе государственных планов экономического и со­циального развития, с учетом отраслевого и территориального прин­ципов, при сочетании жесткого централизованного управления с не­которой хозяйственной самостоятельностью предприятий, объедине­ний, организаций. Эта безрыночная, так называемая административ­но-командная система народного хозяйства, оправдавшая себя во время Великой Отечественной войны и в решении ряда сложнейших разовых задач, уже в 70-е гг. стала тормозом дальнейшего развития страны — рост национального дохода фактически прекратился. Неко­торое увеличение объемов производства и рост доходов населения обеспечивались за счет экспорта невозобновляемых ресурсов, прежде всего нефти, и проедания основного капитала. Поэтому еще в 1965 г была предпринята первая решительная попытка поколебать централи­зованный механизм управления экономикой. Основная идея состояла в том, чтобы предоставить предприятиям, базирующимся на общест­венной собственности, возможность хотя бы частично распоряжаться финансовыми ресурсами, а прибыль сделать стимулом хозяйственной деятельности, понудить их «гоняться» за новыми, более совершенны­ми технологиями, стремиться к улучшению качества продукции.

Однако эта реформа не могла быть осуществлена по ряду причин, и прежде всего из-за того, что экономические интересы государства не совпадали с интересами предприятий. Административно-командная система управления предопределяла отрыв народнохозяйственных планов от объективных потребностей развития экономики, обостряла противоречия между интересами отдельных звеньев управления и обусловливала отсутствие заинтересованности низовых производствен­ных единиц в напряженном плане. В результате удельный вес убыточ­ных и нерентабельных предприятий к середине 80-х гг. составил около 40%. Возможность существования таких предприятий на протяжении многих лет объясняется в основном тем, что государство изымало сред­ства у рентабельно работающих предприятий и передавало их нерента­бельным. Тем самым нарушалось соответствие трудового вклада и оп­латы труда, торжествовала так называемая уравниловка Отсюда и воз­никла незаинтересованность как предприятий, так и отдельных лиц в результатах работы: инициатива производственных коллективов по­давлялась ограниченностью их прав в принятии решений.

В период с 1965 по 1985 г. увеличение денежных выплат населению происходило без соответствующего роста производительности труда. А опережение роста денежных доходов населения над суммой товаров, в свою очередь, привело к стремительному нарастанию дефицита. Нужно было восстановить действие закона денежного обращения, а именно упорядочить денежные доходы в соответствии с принципом оплаты по труду и перейти к рыночным ценам, когда предложение соответствовало бы спросу и стимулировало его. И на первый план должна была быть выдвинута задача научного управления экономикой

Суть коренной перестройки, начатой в 1985 г., предполагалось ак­центировать на переходе от преимущественно административных к экономическим методам руководства сверху донизу, к широкой демо­кратизации управления в хозяйственной сфере, к активизации челове­ческого фактора. Стержень программ, разрабатывавшихся различными командами реформаторов, был единым — в конечном счете привати­зация основной массы государственной собственности. Но эти про­граммы, по сути направленные на смену общественно-экономической формации, вряд ли можно было считать научными, так как в них не было расчетов, подтверждающих, что в результате реформ жизненный уровень в стране поднимется на столько-то к такому-то времени.

После распада СССР государства, образовавшие Содружество Не­зависимых Государств (СНГ), приобрели юридически полную эконо­мическую самостоятельность, они стали равноправными и осущест­вляют взаимосвязи на договорных началах, а не на принципах руково­димой из единого центра административно-командной системы. Все страны СНГ встали на путь экономических реформ, основная цель которых — государство рыночных отношений. Россия демонстрирует этот процесс наиболее отчетливо.

Начиная с 1992 г содержание государственного управления ее эко­номикой непрерывно изменяется по ряду причин.

1. С декабря 1991 г. Российская Федерация, Россия, стала правопреемницей бывшего Союза ССР. Это повлекло изменения в системе органов государственного управления и их функциях, так как возникли новые проблемы во взаимоотношениях с иностранными государствами по поводу государственных долгов, а также во взаимоотношениях с быв­шими республиками Союза ССР по поводу раздела его имущества, административно-территориального устройства, статуса юридических лиц и т.д.

Россия обязалась выплачивать одна за все страны СНГ долги быв­шего Советского Союза и вступает в новое тысячелетие со значитель­ным грузом внешних обязательств. Необходимость обслуживать на­копленные Советским Союзом и Россией долги в размере более 130 млрд. долларов США (а ежегодные проценты по ним составляют от 15 до 20 млрд. долларов до 2005 г.) уже определяет и будет определять развитие российской экономики в течение ряда лет*. Это накладывает заметный отпечаток также на функционирование всей системы орга­нов государственного управления экономикой, а в конечном счете не­гативно сказывается на благосостоянии населения страны. Надо учи­тывать и то, что высокий уровень внешнего долга России используется некоторыми странами для воздействия на нее при принятии экономи­ческих, а иногда и политических решений.

* Российская газета. 1999. 12 авг.

2. Отличительной чертой современной России является смешанный характер ее экономики, наряду с государственным сектором экономики сложился негосударственный, основанный на рыночных, в том числе частнособственнических, отношениях. К концу 1996 г. частный сектор превысил государственный и продолжает расширяться. Естественно, что управлять негосударственным, частным сектором экономики надо по-новому, больше того, это вообще вряд ли управление в его подлин­ном, властном смысле, скорее, — та или иная форма стимулирующего воздействия.

Под рыночной экономикой подразумевается развитое кредитное хозяйство с неотвратимой экономической ответственностью всех участников (включая государство) за своевременный возврат долгов путем их взыскания с должника. Для этого нужны соответствующая законодательная база и органы судебной власти, обеспечивающие «ры­ночную» законность в хозяйственных отношениях. Рынок — постоян­ный напряженный труд, жесткая производственная и деловая дисцип­лина, высокая персональная ответственность, арена конкуренции и риска. Производитель стремится продать свою продукцию подороже, потребители — купить ее подешевле. Смягчить это противоречие, удер­жать конкуренцию в цивилизованных границах, не допустить социаль­ных перенапряжений — задача государства. Пускать на самотек разви­тие рыночных отношений в России нельзя. Мировой опыт показывает, что плановое начало в экономике в виде прогнозирования и своевре­менной корректировки путей развития производства и экономики в целом должно действовать постоянно. Такова норма, основанная на опыте всех развитых государств. Нет ни одного государства в мире, которое, например, не регулирует свою внешнюю торговлю, причем степень регулирования в большинстве стран остается высокой.

В России государственное регулирование распространяется прежде всего на государственный сектор экономики, а по отношению к него­сударственному сектору применяются в основном экономические ме­тоды воздействия: налоги, гарантии, кредиты, дотации, таможенные тарифы и пошлины. Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. «О по­ставках продукции для федеральных государственных нужд»* устанав­ливает общие правовые и экономические принципы и порядок форми­рования, размещения и исполнения на конкретной (договорной) осно­ве заказов на закупку и поставку товаров, работ, услуг для федеральных государственных нужд предприятиями, организациями и учреждения­ми независимо от форм собственности. То же предусматривается и Федеральным законом от 2 декабря 1994 г. «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для госу­дарственных нужд»**. При этом должны соблюдаться положения Феде­рального закона от 6 мая 1999 г. «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государст­венных нужд»***. Государственное регулирование распространяется на производство и реализацию этилового спирта и алкогольной продук­ции, на продажу природного газа, электроэнергии и некоторые другие виды хозяйственной деятельности, имеющие существенное значение для увеличения доходов государства. Особо важную роль играет Феде­ральный закон от 9 января 1996 г., содержащий новую редакцию Закона РФ «О защите прав потребителей»****. Он регулирует отношения, возни­кающие между потребителями и изготовителями, исполнителями, продавцами при продаже товаров (выполнении работ, оказании услуг), устанавливает права потребителей на приобретение товаров (работ, услуг) надлежащего качества и безопасных для жизни и здоровья потребителей, получение информации о товарах (работах, услугах) и об их изготовителях (исполнителях, продавцах), просвещение товаропро­изводителей, продавцов и потребителей, государственную и общест­венную защиту их интересов, а также определяет механизм реализации этих прав.

* СЗ РФ. 1994. № 34. Ст. 3540.

** СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3303.

*** СЗ РФ. 1999. № 19. Ст. 2302.

**** СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 140; 1999. № 51. Ст. 6287.

При переходе от внеэкономических отношений к экономическим, от взаимоотношений «начальник — подчиненный» к отношениям «производитель — потребитель» государство все большее внимание уделяет защите интересов потребителя. В интересах своего бизнеса производители могут объединяться, образуя союзы, ассоциации, что и происходит сейчас в России. Потребители же разрознены и потому нуждаются в защите государства. И поскольку одним из важнейших признаков рыночной экономики является то, что государство отчужде­но от производителя и представляет интересы потребителя, именно в этом случае возможно равновесие на арене противоборства производи­тель — потребитель.

Каким же образом это обеспечивается? Во-первых, заботой госу­дарства об образовании, здравоохранении, науке, об удовлетворении духовных запросов, в частности в сфере культуры, о защите стариков, детей, неимущих, а также окружающей среды, об охране правопорядка и обеспечении безопасности населения. Во-вторых, заботой государст­ва о потребительском рынке — должно быть достаточно продовольст­вия, жилья, одежды и обуви, необходимых услуг, машин, производя­щих все это, сырья и материалов. Здесь государство особенно активно использует экономические рычаги, побуждая производителя выпус­кать продукцию, нужную потребителю, и продавать ее по доступным ценам, предостерегает от производства ненужной и неэффективной продукции, наказывает производителей за алчность, создает условия для привлечения зарубежных производителей и одновременно охраня­ет интересы отечественных, стимулирует банковские кредиты.

Следовательно, роль государственного регулирования в хозяйст­венной сфере в переходный период все больше сводится к тому, чтобы создавать, обеспечивать условия для функционирования общества, жи­вущего по законам рыночной экономики.

3. Переход России к рыночной экономике вызвал необходимость разработки и принятия огромного количества новых нормативных актов, касающихся функционирования исполнительной власти в хо­зяйственной сфере. Появились ранее не существовавшие хозяйствую­щие субъекты, потребовалось определить правовое положение пред­приятий, в том числе банкротов, как объектов управления, урегулиро­вать переставшую быть монополией государства внешнеэкономическую деятельность и т.д. Особое внимание потребовалось уделить право­вому регулированию предпринимательства.

Предпринимательство представляет собой инициативную самосто­ятельную деятельность граждан и их объединений, направленную на получение прибыли. Правовые аспекты предпринимательства разно­образны. Первооснову здесь составляют понятия о формах собствен­ности и конкуренции, а сущность правового регулирования касается прежде всего определения круга субъектов предпринимательства, их прав и обязанностей перед государством, пределов хозяйственной самостоятельности и ответственности за нарушения законодательства. Цель государства — создать условия для возникновения как можно большего числа самостоятельно хозяйствующих субъектов, для разви­тия конкурентной среды на рынке товаров и услуг.

Одной из форм стимулирования предпринимательства является ор­ганизация зон свободного предпринимательства (свободных экономи­ческих зон). Товары должны ввозиться в них и вывозиться оттуда без вмешательства таможенных органов, а главное — в этих зонах сущест­вует льготное налогообложение. Не случайно около 60% всех мировых инвестиций направляется именно в такие зоны.

Неотъемлемая часть рыночной экономики и необходимая состав­ляющая современной модели конкурентного хозяйства — малый биз­нес, или малое предпринимательство. Создание и развитие именно этого сектора экономики должно привести к появлению массового слоя предпринимателей-собственников, которые смогли бы, наконец, не только повернуть экономику к потребностям людей, но и составить социальную базу реформ.

На федеральные органы исполнительной власти и органы исполни­тельной власти субъектов Федерации возложена задача при разработке государственных экономических программ предусматривать возмож­ность участия в их реализации малых негосударственных предприятий.

Преимущества малого предпринимательства несомненны: во-пер­вых, для большого числа людей это — естественный путь вхождения в новые экономические отношения в качестве активных субъектов; во-вторых, гибкость и мобильность данного сектора экономики, способ­ность быстро реагировать на изменяющуюся экономическую ситуа­цию. Однако несмотря на эти потенциальные преимущества, половина всех зарегистрированных малых предприятий работать так и не начи­нает. Остальные малые предприятия живут и развиваются в условиях повышенного риска и зачастую бездействующего законодательства, если даже оно имеется. Подлинным бедствием для малых предприятий являются налоги, ибо платежи в различные бюджеты и обязательные фонды (пенсионный, страховой и т.д.) составляют около 80% зарабо­танного.

Важнейшим условием предпринимательства является осуществле­ние государственной программы приватизации. До 1 июля 1994 г. в стране осуществлялось вовлечение в процесс приватизации макси­мально широких слоев населения путем продажи приватизируемого государственного и муниципального имущества за приватизационные чеки. Миллионы россиян стали собственниками средств производства, земли, квартир, других материальных ценностей. Сотни тысяч из них открыли свое дело. Усиливается воздействие на экономику объектив­ных законов, она все решительнее выходит из-под административно-номенклатурного диктата.

После 1 июля 1994 г. начался второй этап приватизации — денеж­ный. Главными задачами приватизации государственных и муници­пальных предприятий после завершения действия приватизационных чеков являются: повышение эффективности экономики в целом и де­ятельности отдельных предприятий; формирование широкого слоя частных собственников; привлечение в производство инвестиций, в том числе иностранных; содействие в реализации мероприятий по со­циальной защите населения и защите прав частных собственников, в том числе акционеров.

Средства, вырученные в результате приватизации, поступают в доход государства. К сожалению, они не столь значительны, что явля­ется следствием ошибок, допущенных в ходе приватизации. По подсче­там экспертов, например, только упущенная выгода из-за недооценки продаваемой государством нефтяной собственности достигла за 7 лет реформ 400 млрд. долл., т.е. суммы, в 16 раз превышающей среднегодо­вой бюджет страны. Постфактум заведено 36 тысяч уголовных дел по поводу экономических правонарушений в процессе приватизации*.

* Российская газета. 2000. 25 янв.

По вопросам предпринимательства и приватизации издано уже не­мало нормативных актов. Основополагающее значение имеют Закон РФ от 22 марта 1991 г. «О конкуренции и ограничении монополисти­ческой деятельности на товарных рынках»*, Федеральные законы от 21 июля 1997 г. «О приватизации государственного имущества и об ос­новах приватизации муниципального имущества в Российской Феде­рации»**, от 8 января 1998 г. «О несостоятельности (банкротстве)***», от 30 января 1994 г., которым с 1 января 1995 г. введена в действие часть первая Гражданского кодекса Российской Федерации****, Указ Прези­дента от 29 июня 1998 г. «О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства»*****, постановление Прави­тельства от 31 декабря 1999 г. «О комплексе мер по развитию и государ­ственной поддержке малых предприятий в сфере материального про­изводства и содействию их инновационной деятельности»******.

* Ведомости РСФСР. 1991. №16. Ст. 499; Ведомости РФ. 1992. №32. Ст. 1882; №34. Ст. 1966; СЗ РФ. 1995. №22. Ст. 1977; 1998. №19. Ст. 2066; 2000. 32. Ст. 124.

** СЗ РФ. 1997. №30. Ст. 3595; 1999; №26. Ст. 3173.

*** СЗ РФ. 1998. №2. Ст. 222.

**** СЗ РФ. 1994. № 32. От. 3301, 3302.

***** СЗ РФ. 1998. № 27. От. 3148.

*** СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 240.

4. Значительное влияние на содержание государственного управления экономической сферой после избрания рыночного пути развития стали оказывать расширение экономических связей России со странами дальнего зарубежья, а также изменение ее географического положения как морской державы.

Знамением времени стало включение России в европейские и меж­дународные экономические организации (фонды, банки), тесное со­трудничество с теми из них, которые выражают готовность оказывать материальную и техническую помощь нашей стране в осуществлении ее перехода к рыночным отношениям. Это приносит определенные выгоды (например, при реструктуризации российского долга западны­ми государствами).

Важным событием явилось принятие России в Европейский Союз в 1996 г. Однако все существовавшие ранее дискриминационные огра­ничения на российские товары на западных рынках пока сохраняются, что не позволяет расширить экспорт. Особенно большое противодей­ствие со стороны Западной Европы и США наблюдается в сфере тор­говли оружием и военной техникой.

Кризис в экономике России серьезно ослабил возможности по со­хранению ее присутствия в Мировом океане. Поэтому постановлением Правительства от 10 августа 1998 г. утверждена Федеральная целевая программа «Мировой океан»*. Основной ее целью является комплекс­ное решение проблемы изучения, освоения и эффективного использо­вания ресурсов и пространств Мирового океана в интересах экономи­ческого развития, обеспечения безопасности страны и охраны ее мор­ских границ.

* СЗ РФ. 1998. № 33. Ст. 4024.

5. Немаловажное значение имеет наметившееся укрепление эко­номических связей между странами СНГ, оказывающее влияние на со­держание управления экономикой России. Несмотря на явно выра­женное стремление каждого из государств проводить свою независимую политику, стало ясно, что обойтись без координации действий в хозяйственной сфере не удастся. После образования СНГ весь преж­ний отлаженный хозяйственный механизм был уничтожен раньше, чем появились и обрели устойчивость на пространстве бывшего СССР новые, рыночные институты и рычаги. Это привело не только к ос­лаблению управления, но в значительной мере и к утрате контроля над экономическими процессами. В то же время ряд объективных обстоятельств требует сохранения прежних экономических связей. Чтобы в период перехода к рынку остановить спад производства в бывших союзных республиках, а ныне независимых государствах, не­обходимо осуществлять межгосударственное регулирование экономи­ческих процессов.

Поэтому характерной чертой современного государственного уп­равления экономикой стало образование ряда координационных структур СНГ. К ним относятся: Совет глав государств, Совет глав правительств, ряд других организационных структур, созданных на по­стоянной и временной основе для формирования и развития общего экономического пространства и проведения экономической реформы.

В политике России отношения с государствами СНГ являются при­оритетными в межгосударственных отношениях. Это определяется прежде всего тем, что на территории СНГ сосредоточены наши главные жизненные интересы в области экономики, обороны, безопасности, защиты прав граждан, обеспечение которых составляет основу нацио­нальной безопасности страны; эффективное сотрудничество с государ­ствами СНГ — фактор, противостоящий центробежным тенденциям в самой России.

29 марта 1996 г. подписан Договор о всестороннем сближении и углублении интеграции четырех стран СНГ — Белоруссии, Казахстана, Киргизии и России*. Позднее к Договору присоединился Таджикистан. Договор преследует вполне конкретные цели: выравнивание темпов проведения реформ в этих государствах, унификацию нормативно-правовой базы в экономической области, образование единой энерге­тической и транспортной систем, а также установление единых стан­дартов в сфере образования и социального развития.

* Российская газета. 1996. 2 апр.

Важным шагом на пути интеграции двух государств, необходимость которого продиктована жизнью, стали Договор об образовании Сооб­щества Беларуси и России от 2 апреля 1996 г. Договор о Союзе Белару­си и России от 2 апреля 1997 г., Декларация о дальнейшем единении России и Белоруссии от 25 декабря 1998 г. и, наконец. Договор о создании Союзного государства России и Беларуси* и Программа действий по его реализации**, подписанные главами государств в Москве 8 декабря 1999 г. Договором создана прочная основа для единства двух госу­дарств, укрепления сотрудничества в области обороны и безопасности, а также на международной арене. Программа предусматривает меры по созданию единого экономического пространства.

* С3 РФ. 2000. № 2. Cт. 146; № 7. Ст. 786.

** Российская газета. 1999. 9 дек.; 2000. 29 янв., 1 февр.

6. В деятельности органов исполнительной власти в России после того, как она стала новым самостоятельным государством и избрала путь перехода к рыночной экономике, вопросы управления в хозяйст­венной сфере занимали и занимают ведущее место. Положительным итогом напряженных практических действий органов исполнительной власти стало создание негосударственного сектора экономики, прове­дение широкомасштабной приватизации, придание реформе социаль­ной направленности, расширение самостоятельности регионов, либе­рализация внешнеэкономической деятельности, дальнейшее развитие нормативно-правовой базы реформ.

Однако реализовать намеченные планы, к сожалению, не удалось. Положение экономики Российской Федерации остается сложным и противоречивым. При сохранении низкой инвестиционной активнос­ти не удалось ускорить структурную перестройку экономики. Неотла­женная система регулирования деятельности государственных пред­приятий снижала результативность усилий, направленных на стабили­зацию объемов производства. Медленно осуществлялась аграрная ре­форма. Низкая степень исполнения федерального бюджета не позво­лила улучшить финансовое положение страны, увеличены размеры внутреннего и внешнего государственного долга. По-прежнему не­удовлетворительной остается финансовая дисциплина хозяйствующих субъектов, что является одной из основных причин кризиса неплате­жеспособности. Продолжала нарастать напряженность на рынке труда, усилилась дифференциация в уровнях доходов различных групп насе­ления. Серьезную опасность для дальнейшего продвижения по пути реформ представляет рост

организованной преступности, коррупция и криминализация предпринимательства.

Все это вызывает необходимость принятия срочных мер по даль­нейшему реформированию и развитию российской экономики.