Понятие, основные признаки и виды актов, порядок их подготовки и регистрации

Правовой формой реализации задач и функций органов исполнительной власти, государственного управления, адми­нистрации органов МСУ являются их правовые акты управле­ния, принятые уполномоченным органом, должностным ли­цом на основании и в порядке определенном законом. Акты управления, принимаемые на основании закона, являются под­законными актами. Самым высоким по силе актом управле­ния является указ (нормативный) Президента РФ, потом по­становление Правительства РФ, нормативные акты ФОИВ, органов МСУ, аналогично на уровне субъектов РФ. Требование подзаконности к акту управления является необходимым, но не достаточным условием. Достаточным условием является то, что акт управления принят не только во исполнение цели или целей, сформулированных в преамбуле закона, но и реально работает на их достижение. В этом главный смысл правового механизма актов управления, т.к. они регулируют управлен­ческие отношения с целью достижения конечных или проме­жуточных результатов государственного управления.

Под актом управления понимается 'подзаконное офици­альное решение, принятое органом исполнительной власти, го­сударственного управления, администрацией органа МСУ в односторонне-властном порядке и с соблюдением установлен­ной процедуры по тому или иному вопросу, отнесенному к его компетенции, облеченное в предусмотренную законом форму и порождающее юридические последствия.

Основные признаки (черты) административно-правового акта:

• является подзаконным актом управления;

'"Административное право

• имеет официальный, государственно-властный характер и исполнение акта гарантируется, а при необходимости обеспечивается государственными мерами принуждения;

• исходит от компетентного органа в односторонне-власт­ном порядке;

• принимается уполномоченным субъектом управления по предметам ведения и в объеме полномочий и носит в значительной мере творческий характер управленческо­го решения;

• устанавливает обязательные правила и нормы поведе­ния или регламентирует определенный порядок управ­ленческих отношений;

• юридическая сущность акта управления заключается в том, что он содержит обязательное правовое разрешение различных вопросов государственного управления.

Без решения акт управления носил бы бессодержательный, абстрактный характер. При этом не всякое решение управлен­ческого свойства является правовым актом управления. В ка­честве акта управления может рассматриваться только лишь такое решение, которое надлежащим образом оформлено, об­ладает всеми отмеченными выше признаками.

Исполнительная деятельность — подзаконная, подконтроль­ная и подотчетная деятельность. В соответствие с этим акт управления должен быть принят полномочным органом в объе­ме полномочий и в порядке, определенном законом.

Правовой акт управления является юридическим актом, регламентирующим различные управленческие отношения или решающий конкретный управленческий вопрос, определяет поведение субъектов, носит государственно-властный характер, принимаемый в одностороннем порядке в соответствии с при­нятой административной правовой процедурой.

По содержанию административно-правовые акты являются по существу управленческими решениями, содержащими в сво­ей сути цели, задачи, методы и функции субъектов органов исполнительной власти, государственного управления и адми­нистраций органов МСУ. Посредством актов разрешаются мно­гие управленческие ситуации.

Юридическое значение актов управления сводится к следу­ющим функциям (видам деятельности), они:

1) устанавливают, изменяют либо отменяют правила или

нормы;

2) возлагают обязанности на субъектов управления или на­деляют их полномочиями распоряжаться государствен-

ными финансовыми и материально-техническими сред­ствами;

3) акты управления могут быть основанием для принятия других актов управления (принцип иерархии или сопод-чиненности нормативных актов);

4) отдельные акты управления носят юрисдикционный ха­рактер, то есть содержать в себе правовую оценку фак­тов, разрешения конфликтных ситуаций, споров о пра­ве или оценки правомерности административных нака­заний. Например, наложение штрафа на физическое или юридическое лицо за совершенное административного правонарушения.

5) могут выступать в качестве юридических фактов в пла­не возникновения, изменения и прекращения админис­тративных правоотношений;

6) могут служить доказательством в суде. Например, не­правомерное увольнение работника;

7) могут быть условием реализации других актов. Напри­мер, выдача лицензии на приобретение газового оружия и др.

Основное отличие актов управления от других актов госу­дарственных органов власти прежде всего в том, что они име­ют подзаконный характер и работают на цель, сформулиро­ванную в законе, т.к. принцип целесообразности в управлен­ческих отношениях имеет важное значение, однако он не дол­жен противопоставляться принципу законности, т.к. они дол­жны быть взаимодополнимы в целях повышения эффективно­сти государственного управления.

Подзаконный характер акта органа (уполномоченного дол­жностного лица) исполнительной власти, государственного управления, администрации органов МСУ означает, что по юридической силе он уступает закону, разрабатывается и при­нимается на основе и в соответствии с законами, должен стро­го соответствовать по содержанию, форме и порядку их изда­ния, установленным законом требованиям. Например, Прави­тельство РФ издает постановления и распоряжения на основе и во исполнение Конституции, федеральных законов, норма­тивных указов Президента РФ. На основании и во исполнение перечисленных актов федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут издавать свои нормативно-правовые акты, а также по собственной ини­циативе.

7-2

Нормативно-правовые акты управления детализируют нормы конкретного закона, регламентируют деятельность ор­ганов исполнительной власти, государственного управления, администрации органов МСУ по их реализации. Администра­тивно-правовые нормы направлены на обеспечение повседнев­ного, оперативного и дифференцированного управления и ре­гулирования различными аспектами государственной и обще­ственной жизни. При помощи актов управления органы ис­полнительной власти, государственного управления, админис­трации органов МСУ реализуют права и обязанности субъек­тов управленческой деятельности, ими обеспечивается их дол­жное поведение, удовлетворяются или отклоняются требова­ния юридических лиц, граждан к органам исполнительной власти, государственного управления, администрации органов МСУ. Такие акты должны издаваться лишь тогда, когда они действительно необходимы в процессе повседневного и опера­тивного осуществления функций и задач государственного уп­равления и работать прежде всего на публичные интересы. Поэтому отсюда исходит властный характер актов управления, обязательность исполнения содержащихся в них предписаний, обеспеченность их реализации соответствующими гарантиями. Акты управления общественных организаций не носят го­сударственно-властный характер, хотя являются обязательными для выполнения всеми членами этих организаций, так как опираются на властную волю ее членов. Порядок же принятия решений, их исполнение и виды ответственности за их нару­шения регламентируются уставом, принятым на общем собра­нии этого общественного объединения.

По содержанию акт органа исполнительной власти, госу­дарственного управления, администрации органов МСУ - это управленческое решение, реализующее задачи и функции исполнительной и распорядительной деятельности от имени государства и обеспечивается государственными гарантиями и мерами административного принуждения. Субъекты управле­ния принимают их в процессе повседневного оперативного ру­ководства хозяйственной, социально-культурной, администра­тивно-политической сферами и отраслями, а также межгосу­дарственного управления. К ним относятся только правовые акты управления, а именно акты, издание которых вызывает юридические последствия в виде установления (изменения, отмены) правовых норм или установления (изменения, пре­кращения) конкретных правоотношений в сфере исполнитель­ной власти, государственного управления.

Нормативно-правовые акты органов исполнительной вла­сти, государственного управления, администрации органов МСУ классифицируются на виды по: юридическим свойствам; уровню государственных органов, их издающих; компетенции органов; наименованию актов управления.

По юридическим свойствам их можно подразделить на нормативно-правовые акты, индивидуальные акты и смешан­ные.

Нормативно-правовые акты отличаются от иных право­вых актов тем, что они устанавливают, изменяют и отменяют общие нормы и правила, рассчитанные на многократное при­менение ко всем предусмотренным ими случаям, — например, правила противопожарной безопасности, безопасности дорож­ного движения, нормы сертификации, стандартизации и каче­ства продукции, правила воинского учета, таможенные и на­логовые правила, санитарно-эпидемические и другие правила. Нормативно-правовые акты являются важнейшими источни­ками в любой отрасли права. Нормативные-правовые акты рег­ламентируют порядок организации и деятельность не только органов исполнительной власти, государственного управления, администрации органов МСУ, но и органов государственного власти в целом.

В отличие от нормативных актов индивидуальные акты органов исполнительной власти, государственного управления не содержат общих правил и норм. Они носят разовый, адрес­ный характер и применяются на основании нормативного пра­вового акта.

К ним можно отнести: решения органов исполнительной власти, государственного управления и администрации орга­нов МСУ по определенным вопросам, входящим в объем их полномочий. Это могут быть и правоприменительные акты в решении спорных вопросов или решении индивидуальных ад­министративных дел, рассматриваемых в отношении конкрет­ных лиц и в определенных случаях. Индивидуальные акты могут выступать в качестве юридических фактов: порождать, изменять и прекращать определенные административные пра­воотношения. Индивидуальными актами назначаются на дол­жность в аппарат управления, оперативно устраняют выявлен­ные недостатки в организации и осуществляют воздействие на нарушителей государственной дисциплины. Однако на прак­тике встречаются часто акты управления смешанного харак­тера, которые содержат в себе и нормы права, и указания по конкретным вопросам персональным должностным лицам.

7-4

Например, во многих приказах МВД РФ (да и во многих при­казах иных федеральных органов исполнительной власти), кроме общих, норм содержатся конкретные предписания дол­жностным лицам на реализацию определенных мероприятий по осуществлению внутриорганизационной деятельности.

По компетенции можно выделить акты органов исполни­тельной власти общей компетенции, например, постановление Правительства РФ; межотраслевой компетенции, например, принятие правовых актов (правил) Федеральным горным и промышленным надзором России по предметам ведения и в объеме компетенции, а также отраслевой компетенции, напри­мер, принятие акта управления обязательного для исполне­ния в своей отрасли. Эти правовые акты часто издаются как федеральными органами исполнительной власти, так и орга­нами исполнительной власти субъектов РФ.

По наименованию акты органов исполнительной власти и их должностных лиц весьма разнообразны.

Президент России издает указы и распоряжения; Правитель­ство РФ — постановления и распоряжения; федеральные мини­стерства и иные федеральные органы исполнительной власти — постановления, приказы, инструкции, распоряжения, указания и иные акты; главы администрации — постановления и распо­ряжения; руководители органов администрации — приказы; руководители предприятий — приказы и указания и др.

Акты управления, принятые уполномоченными органами и должностными лицами, отличаются от других правовых до­кументов как по внешнему оформлению, так и по наименованию и процедуре их принятия. Принимаются они только по во­просам исполнительной и распорядительной деятельности и только в пределах и объеме своих полномочий. В 1997 г. Пре­зидентом РФ принят указ «Об утверждении Правил подготов­ки нормативных правовых актов федеральных органов испол­нительной власти и их государственная регистрация»¹. Ана­лиз этой нормотворческой деятельности ФОИВ предопределил принятие приказа Минюста РФ от 14.07.99 г. № 217 «Об ут­верждении Разъяснений о применении правил подготовки нор­мативных правовых актов федеральными органами исполни­тельной власти и их государственной регистрации».

Нормативно-правовые акты федеральных органов исполни­тельной власти (ФОИВ) издаются на основе и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов,

¹ СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895.

федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе ФОИВ по предметам ведения и в объеме полно­мочий.

Нормативно-правовые акты ФОИВ издаются в виде: по­становлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций, положений и указаний. Как правило, нет нормативно-право­вых актов в виде писем и телеграмм. Структурные подразделе­ния и территориальные органы ФОИВ не вправе издавать нор­мативно-правовые акты.

Нормативно-правовой акт может быть издан совместно не­сколькими ФОИВ или одним по согласованию с другими.

Проект нормативно-правового акта согласовывается в фор­ме виз фиксируемых на обороте последней страницы первого экземпляра.

Виза включает фамилию, имя, отчество, должность, под­пись и число, месяц и год.

Одновременно с разработкой проекта нормативно-правово­го акта готовятся предложения об изменении и дополнении, или признания утратившим силу прежнего нормативно-право­вого акта.

При подготовке нормативно-правового акта должны быть соблюдены следующие реквизиты:

• наименование органа, издавшего акт;

• наименование вида акта и его название;

• дата подписи акта и его номер;

• наименование должности, фамилия, имя, отчество дол­жностного лица, подписавшего акт.

Государственная регистрация и опубликование норматив­но-правового акта затрагивающая права, свободы и обязаннос­ти человека и гражданина, устанавливающего его правовой статус, имеющие межведомственный характер, обязательна.

Государственная регистрация осуществляется Минюстом России и включает: принятие решения о необходимости госу­дарственной регистрации; присвоение регистрационного номе­ра; занесение в Государственный реестр нормативных право­вых актов федеральных органов исполнительной власти.

Через 5 дней со дня подписи (утверждения) 4 экземпляра (подлинник и три копии) направляются в Минюст России.

К ним прилагается справка с обоснованием: основания издания; сведения об иных актах по этому вопросу; сведения о согласованности с заинтересованными ФОИВ, наличие их виз.

Государственная регистрация в Минюсте РФ в течение 15 дней, срок может быть продлен до 10 дней.

В течение суток после государственной регистрации под­линник нормативно-правового акта с присвоенным номером регистрации направляется Минюстом РФ в федеральный орган исполнительной власти его приславшим.

Копия нормативно-правового акта, прошедшего регистра­цию, подлежит передаче в издательство «Юридическая лите­ратура», в Российскую газету и газету «Российские вести» для опубликования, кроме актов, содержащих государственную и конфиденциальную тайну.

Вопросы для самоподготовки и контроля

Понятие и сущность административно-правовых форм в дея­тельности юрганов исполнительной власти, государственного управления.

2. Классификация форм деятельности органов исполнительной власти, государственного управления.

3. Понятие и содержание административно-правовых методов в государственном управлении.

4. Виды методов государственного управления.

5. Понятие, содержание и основные признаки актов управления.

6. Классификация нормативно-правовых актов управления.

7. Порядок издания и регистрации нормативно-правовых актов управления.