Международно-правовой статус и режим Арктики

Понятие Арктики относится к северной полярной области зем­ного шара в пределах, ограничиваемых с юга географической парал­лелью, лежащей под 66°33' северной широты, — Северным поляр­ным кругом, включая соответствующие материковые части Европы, Азии, Америки и Северный Ледовитый океан с находящимися в нем островными образованиями. Правовое положение всех таких про­странств и режим пользования ими весьма различны.

Юридический статус этого региона формировался в течение исчисляемого столетиями периода времени по мере того как чело­век, преодолевая неимоверные трудности, все дальше проникал на Север для добычи необходимых ему живых и неживых природных ресурсов, в поисках новых земель, для создания оборонительных форпостов или открытия оптимальных сухопутных и морских тор­говых коммуникаций. Этот процесс проходил под воздействием таких серьезных факторов, как удаленность Арктики от центров цивилизации и господствующие здесь крайне неблагоприятные для жизнедеятельности климатические условия, затрудняющие саму возможность пребывания в этих местах людей, использова­ния транспортных средств, осуществления любых изыскательских и эксплуатационных мероприятий.

Обусловленный экономико-политическими интересами приарктических стран процесс изучения, хозяйственного и иного ос­воения данного региона имел своим естественным результатом фактическое завладение такими пространствами, что выразилось в юридическом оформлении принадлежности освоенных террито­рий конкретному государству. Правовой титул соответствующей территории базировался главным образом на издаваемых приарктическими странами законах и подзаконных нормативных актах. В некоторых случаях юридический статус арктических про­странств опирался на положения заключавшихся государствами региона двусторонних соглашений, посвященных разграничению их сопредельных владений, регулированию использования при­родных ресурсов, обеспечению рациональной эксплуатации и за­щиты таковых от уничтожения.

К настоящему времени на все известные (открытые) сухопут­ные образования в Арктике распространена исключительная и безраздельная власть — суверенитет — того или иного госу­дарства, граничащего с Северным Ледовитым океаном, — России, Норвегии, Дании (остров Гренландия), Канады и США. Однако специальные внутригосударственные нормативные акты, конкре­тизирующие рамки пространственной сферы действия и объем властных функций поименованных стран на таких территориях, были приняты лишь Канадой и СССР. После распада СССР Рос­сийской Федерацией — продолжательницей его правомочий в от­ношении принадлежавших ему арктических пространств — издан целый ряд таких актов, в определенной степени затрагивающих юридический статус различных частей этих пространств и позво­ляющих при необходимости уточнять этот статус. В числе таких актов могут быть названы законы федерального значения: «О Го­сударственной границе Российской Федерации» 1993 г., «О конти­нентальном шельфе Российской Федерации» 1995 г., «О внутрен­них морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» 1998 г. и «Об исключительной экономи­ческой зоне Российской Федерации» 1998 г.

Постановлением Президиума ЦИК СССР от 15 апреля 1926 г. к числу территорий, входящих в состав нашего государства, были отнесены «как открытые, так и могущие быть открытыми» земли и острова к северу от побережья Евроазиатского материка вплоть до Северного полюса в промежутке между меридианами 32°04'35" восточной долготы и 168°49'30" западной долготы. В это установ­ление были внесены коррективы в 1935 г., когда СССР присоеди­нился к Договору о Шпицбергене 1920 г. и заявил о признании принадлежащими Норвегии расположенных в Баренцевом море островов, лежащих между меридианами 32° и 35° восточной долго­ты. В 1979 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР грани­ца, разделяющая континенты Азию и Америку, была смещена к западу до меридиана 168°58'49,4" западной долготы.

Необходимо особо оговорить, что ни одно из приарктических государств на всю совокупность сухопутных и морских про­странств данного региона в официальном порядке претензий ни­когда не выдвигало. Между тем в юридической литературе долгое время высказывалось мнение, согласно которому властные право­мочия этих стран распространяются или должны распространять­ся на всю площадь прилежащих к побережью каждого из них арк­тических секторов с вершинами в точке Северного полюса. Этот подход к оценке юридического статуса пространств Арктики — так называемая «теория секторов» («секторальная» или «сектор­ная» теория) — какого-либо подкрепления в положениях нацио­нальных нормативных актов или международных договоров не по­лучил.

Даже особый правовой статус архипелага Шпицберген, основанный на многостороннем международном договоре, с полной определенно­стью фиксирующем признание над этим архипелагом суверенитета Норвегии, никоим образом не затрагивает сопредельных с ним морских пространств арктического сектора, в пределах которого он находится.

Юридический статус морских пространств Арктики в целом определяется принципами и нормами общего международного права, относящимися к Мировому океану в целом и закрепленны­ми в получивших всеобщее признание Женевских конвенциях по морскому праву 1958 г. и особенно в Конвенции ООН по морско­му праву 1982 г.

Это означает, что суверенитет и юрисдикция при­полярных государств могут распространяться не на всю акваторию соответствующих секторов Арктики, а лишь на ту часть вод Север­ного Ледовитого океана и его подводных пространств, которые омывают или примыкают к сухопутным образованиям этих стран, — на внутренние морские воды, территориальное море, прилежащую и исключительную экономическую зоны, на конти­нентальный шельф, международный район морского дна, а также на ряд существующих здесь проливов, перекрываемых территори­альным морем соответствующей прибрежной страны или не ис­пользуемых в качестве мировых морских коммуникаций.

Характерным для внутренних морских вод приполярных стран является установление ими в отношении некоторых таких регио­нов статуса исторических вод. К этой категории морских про­странств отнесены морские заливы, ширина входа в которые пре­вышает двойную ширину территориального моря, установленную упоминавшейся Конвенцией 1982 г., т. е. 24 морские мили. Так, согласно Перечню географических координат точек, определяю­щих положение исходных линий для отсчета ширины территори­альных вод, экономической зоны и континентального шельфа СССР (утвержден действующими до настоящего времени поста­новлениями Совета Министров СССР от 7 февраля 1984 г. и от 15 января 1985 г.) в состав внутренних вод нашей страны и, следо­вательно, в состав ее территории в числе прочих были включены Белое море, Чесская, Печерская, Байдарацкая губы, Обь-Енисей­ский залив и другие прибрежные водные пространства, ширина входа в которые имеет значительно большую протяженность.

Особыми правами международное право наделяет приполяр­ные государства в части управления различными видами море-пользования (в основном судоходными) в пределах исключитель­ной экономической зоны в районах, покрытых льдами большую часть года. В соответствии со ст. 234 Конвенции 1982 г. прибреж­ное государство наделено здесь правом принимать меры по обес­печению издаваемых им недискриминационных законов и правил по предотвращению, сокращению и сохранению под контролем загрязнения морской среды с судов. Это объясняется тем, что чрезвычайно суровые климатические условия Арктики создают ре­альную опасность возникновения морских аварий и угрозу загряз­нения окружающей среды, нанесения тяжелого вреда экологиче­скому равновесию или его необратимому нарушению. В ст. 234 ого­варивается, что издаваемые прибрежными государствами соответствующие нормативные акты должны учитывать интересы сохранения морской среды «на основе имеющихся наиболее досто­верных научных данных» и интересы судоходства. При установле­нии таких особых районов государства должны обращаться в ком­петентную международную организацию (ст. 211), под которой по­нимается Международная морская организация (ИМО).

Наделяя прибрежные государства рядом правомочий в особых районах исключительной экономической зоны, Конвенция 1982 г. подчеркивает, что эти правомочия, в частности инспекционные осмотры иностранных судов представителями властей данной прибрежной страны, могут осуществляться только при условии, что «такая инспекция оправдана обстоятельствами дела» (п. 5 ст. 220), причем государство, осуществляющее инспекцию, обяза­но незамедлительно уведомлять государство флага инспектируе­мого судна о любых принятых к судну мерах.

Юридический статус морских внутренних вод приарктических государств сказался и на статусе, и на правовом режиме некото­рых проливов Северного Ледовитого океана. Таковы проливы, расположенные в прибрежной зоне Норвегии и в районе прохож­дения Индерлее; все они подпадают под суверенитет этой страны, хотя она разрешает здесь плавание иностранных торговых судов и военных кораблей. Основанием для установления в этих проли­вах режима внутренних вод является то, что они отделены от внешних морских пространств исходными линиями, от которых ведется отсчет ширины территориального моря.

С 1 января 1985 г. Канада в отношении проливов, образующих Северо-Западный проход, ввела режим внутренних морских вод, установив специальным нормативным актом исходные линии от­счета территориального моря, рыболовных и исключительной экономической зон. Плавание иностранных судов через эти про­ливы допускается лишь при условии соблюдения ими канадского законодательства, регулирующего борьбу с загрязнением моря с судов.

Проливы Северного Ледовитого океана, прилежащие к терри­ториям России, не подпадают под действие положений Конвен­ции 1982 г. о транзитном или свободном проходе, поскольку они не являются проливами, используемыми для международного су­доходства. К тому же в большинстве случаев они перекрываются внутренними морскими водами или территориальным морем на­шей страны. С учетом приводившихся положений ст. 234 этой Конвенции можно говорить о правомерности распространения практически на все такие проливы особого правового режима, ис­ключающего их бесконтрольное использование иностранными су­дами. Такой режим был введен постановлением Совета Минист­ров СССР от 27 апреля 1965 г., в котором содержался разреши­тельный порядок иностранного судоходства во всех проливах, соединяющих моря Карское, Лаптевых, Баренцево, Восточно-Си­бирское и Чукотское. Указывалось, что воды проливов Карские Ворота, Югорский Шар, Маточкин Шар, Вилькицкого, Шокаль­ского и Красной Армии являются территориальными, а проливов Дмитрия Лаптева и Санникова — историческими.

Важной составляющей частью юридического статуса Арктики является правовой режим национальной транспортной коммуни­кации России — Северного морского пути, положение которого в части прохождения по внутренним морским водам, территори­альному морю России и ее исключительной экономической зоне аналогично правовому положению норвежской судоходной при­брежной магистрали — Индерлее. Как и последняя, Северный морской путь проложен, освоен и оборудован исключительно уси­лиями России, играет чрезвычайно важную роль в экономической жизни российского Крайнего Севера да и всей страны в целом, наконец, использование Северного морского пути исключительно судами под российским (ранее — советским) флагом не вызывало отрицательной реакции со стороны других государств и может рассматриваться как молчаливое признание приоритетных прав нашей страны на эту коммуникацию.

Однако в отличие от Индерлее Северный морской путь имеет существенную особенность, обусловленную климатическими и гидрологическими факторами: он не имеет единой и фиксиро­ванной трассы. Сохраняя общую направленность по широте — восток-запад или запад-восток, — этот путь год от года, а нередко и в течение одной навигации перемещается на значительные расстояния в широтном направлении. Так, он может огибать с севера архипелаги Новая Земля и Северная Земля, минуя проливы, отде­ляющие их от материка (высокоширотная трасса), но в случаях повышенной ледовитости трасса Северного морского пути может приближаться к самому побережью Евроазиатского континента. Тем не менее, при любых обстоятельствах в своей значительной части этот путь располагается в пределах исключительной эконо­мической зоны России, в ее территориальном море либо даже в российских внутренних морских водах, т. е. проходит в про­странствах, подпадающих под суверенитет или юрисдикцию на­шей страны.

На целостность Северного морского пути как единой транс­портной коммуникации и на консолидированность ее правового режима не оказывает влияния тот факт, что отдельные участки его трассы в тот или другой период могут пролегать за пределами гра­ниц указанных морских пространств, т. е. в открытом море. Это обстоятельство объясняется тем, что нахождение плавучего транс­портного объекта на таких участках невозможно без предваритель­ного либо последующего пересечения указанных российских аква­торий Северного Ледовитого океана, а также без ледокольно-лоцманской проводки и ледовой авиаразведки. Все это позволяет сделать вывод о том, что регулирование пользования трассами этого пути вполне обоснованно составляет прерогативу Россий­ской Федерации как прибрежного к этой магистрали государства.

На этом базируется правомерность позиции правительства СССР, излагавшейся в 1964— 1967 гг. в нотах посольству США в Москве в связи с готовившимися и состоявшимися плаваниями американских военных кораблей в Арктике, включая военный ле­докол «Нортуинд».

В этих документах отмечалось: что трассой Северного морско­го пути пользовались и пользуются только суда под советским флагом либо суда, зафрахтованные судовладельцами нашей стра­ны; что Северный морской путь является важной национальной коммуникацией, где аварии судов могли бы создать сложные эко­логические проблемы для СССР; что трасса Северного морского пути местами проходит через советские территориальные воды. Особо обращалось внимание на то, что на воды большинства арк­тических проливов советского сектора Арктики распространяются нормативные акты об охране Государственной границы СССР, а попытки пренебречь правилами прохода через них противоречи­ли бы международному праву.

В настоящее время свыше 50 портов России на трассе Север­ного морского пути открыты для захода иностранных судов.

Решение конкретных вопросов, связанных с судоходством по Северному морскому пути, в том числе регулирование доступа на его трассы иностранных судов, установление рекомендованных маршрутов или курсов плавания, определение и проведение в жизнь мер по обеспечению безопасности мореплавания, имея в виду, в частности, и предотвращение загрязнения морской сре­ды региона, отнесено к компетенции специального государствен­ного органа — Администрации Северного морского пути (АСМП), созданной в 1971 г. при Министерстве морского флота СССР (ныне при Федеральной службе по надзору в сфере транспорта).

Правовые основы режима судоходного использования данной транспортной коммуникации изложены в принятых по постанов­лению Совета Министров СССР в 1990 г. Правилах плавания по трассам Северного морского пути, которыми впервые четко фик­сируется, что данный путь — это «расположенная во внутренних морских водах, территориальном море (территориальных водах) или исключительной экономической зоне СССР... его националь­ная транспортная коммуникация, включающая пригодные к ледо­вой проводке судов трассы, крайние пункты которой ограничены на западе западными входами в новоземельские проливы и мери­дианом, проходящим на север от мыса Желания, и на востоке в Беринговом проливе 66-й параллелью и меридианом 168°58'37" западной долготы» (п. 2 Правила 1). Важнейшим принципом регу­лирования судоходства здесь определен недискриминационный порядок доступа на трассу судов всех стран, причем процедура, ус­тановленная для этого, предусматривает подачу судовладельцем или капитаном судна-претендента уведомления и заявки в АСМП, которая по результатам рассмотрения последней информирует заявителя о возможности проводки и обстоятельствах, требующих учета (Правило 3).

Общим условием доступа на Северный морской путь является соответствие судна специальным технико-эксплуатационным тре­бованиям, а также наличие у капитана опыта управления судном во льдах: не допускается плавание судов, не имеющих на борту свидетельства о надлежащем финансовом обеспечении граждан­ской ответственности владельца судна за ущерб от загрязнения морской среды (Правила 4 и 5). Контроль за ходом плавания суд­на, как и определение самого порядка плавания по коммуника­ции, возложены на АСМП, представители которой могут осущест­влять контрольные осмотры судна, устанавливать тот или иной вид проводки судов (рекомендованными курсами, по указаниям обеспечивающих летательных аппаратов, с лоцманом на борту, ле-докольно-лоцманскую проводку), а также приостанавливать пла­вание (когда это диктуется очевидной необходимостью охраны ок­ружающей среды или безопасностью мореплавания) и выводить судно за пределы Северного морского пути, если оно нарушает положения данных Правил (Правила 6, 7, 9 и 10).

Наделение АСМП достаточно широкими полномочиями в деле регулирования судоходного использования магистрали пре­следует следующие задачи: обеспечение безопасности мореплава­ния, предотвращение, сокращение и сохранение под контролем загрязнения морской среды с судов, поскольку существующие в Арктике особо суровые климатические условия создают повы­шенную опасность для судоходства, а загрязнение в результате морских аварий моря или побережья может нанести ущерб инте­ресам и благосостоянию народов Крайнего Севера. Такие же зада­чи преследуют специальные принимаемые ириарктическими стра­нами нормативные акты, к числу которых следует отнести упомя­нутый выше канадский Закон 1970 г. о предотвращении загрязнения арктических вод в районах севернее 60° северной ши­роты. Им установлены весьма строгие ограничения всех таких ви­дов деятельности, которые могут иметь своим результатом нару­шение экологической безопасности в зоне, простирающейся на 200 морских миль от побережья этой страны.

Федеральный закон «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» 1998 г. объявил об установлении вдоль побережья страны 200-мильной исключительной экономической зоны и провозгласил право компетентных властей устанавливать в районах, соответствующих положениям ст. 234 Конвенции 1982 г., специальные обязательные меры для предотвращения за­грязнения с судов. В случае нарушения судами применимого зако­нодательства или международных правил указанные власти упол­номочены осуществлять необходимые проверочные действия — затребовать информацию о судне, произвести его осмотр либо даже возбудить разбирательство и задержать судно-нарушитель.