Неоинституциональный подход к государственному регулированию экономики

В отличие от теории захвата регулятора, в настоящее время пока нельзя говорить о существовании полноценной, охватываю­щей процессы регулирования в целом, неоинституциональной теории государственного регулирования, — налицо только отдель­ные положения, предложения и интерпретации эмпирически фик­сируемых феноменов регулирования, которые еще не сложились в целостную теорию. Вместе с тем, потенциал этих частичных те­оретических моделей представляется весьма значительным, что и дает основания для специального рассмотрения этого подхода.

Не останавливаясь детально на описании положений самой новой институциональной экономической теории (НИЭТ), оха­рактеризуем вкратце логику ее подхода к анализу рынков. Этот подход выступает одновременно и как обоснование трактовки этой теорией феномена регуляций, включая антимонопольное законо­дательство.

Центральным пунктом здесь является утверждение, известное как теорема Коуза, согласно которому только в воображаемом мире, лишенном издержек заключения сделок (договоренностей об обмене) и принуждения их к исполнению, могут быть в полной мере реализованы все выгоды от торговли, и достигаемая эффек­тивность не зависит от начального распределения ресурсов между агентами рынка. В реальном же мире, где заключение сделок и обе­спечение их выполнения сопряжено с издержками, потенциальные выгоды обменов не реализуются полностью, поскольку не все необ­ходимые для этого сделки могут быть заключены и не все заклю­ченные сделки могут быть выполнены.

Причиной незаключения некоторых возможных сделок служат значительные издержки поиска партнера и отсутствие уверенности в том, что изначальные договоренности будут исполнены, а причи­ной невыполнения уже заключенных сделок — оппортунистическое (стратегическое) поведение сторон, нацеленное на получение боль­шей выгоды за счет партнера.

В силу этих причин, в реальном мире выгоды рыночного обме­на (неполные, если сравнивать с несуществующим миром идеаль­ных обменов) реализуются посредством:

1) заключения между партнерами контрактов как юридически
обязывающих документов и

2) возникновения системы судебного принуждения сторон к испол­нению заключенных контрактов в случае их одностороннего
нарушения.

Связка «контракт—суд» была бы эффективным средством ре­шения проблемы реализации потенциальных выгод рынка, если бы стороны могли заключать полные, всеобъемлющие контракты, описывающие их согласованные действия во всех возможных буду­щих ситуациях, а суды могли бы проверять исполнение всех конт­рактных условий. И тому, и другому мешают опять-таки значитель­ные издержки, так что в реальности контракты не полны, а суды не являются «информационными суперменами», способными без ощу­тимых издержек восполнить неполноту реальных контрактов.

Это обстоятельство имеет одним из своих следствий возникно­вение феномена вымогательства (hold-up). Он заключается в том, что сторона контракта, осуществившая для его заключения специ­фические инвестиции (инвестиции, которые могут быть произво­дительно использованы только для выполнения данного контрак­та, или непереключаемые инвестиции), сталкивается с угрозой их потери, если партнер откажется от сделки. Тем самым, такой партнер может диктовать инвестору свои условия договора, снижая цену вплоть до уровня, лишающего инвестора прибыли. Поскольку сделанные инвестиции не всегда могут быть верифицированы судом (например, если это инвестиции в человеческий капитал) и по­скольку потенциальный инвестор может предвидеть подобные акты вымогательства, соответствующая сделка может быть просто не за­ключена, несмотря на ее очевидную потенциальную выгодность.

Практическим решением проблемы вымогательства часто слу­жит вертикальная интеграция, т.е. объединение ранее независимых агентов в единую организацию, внутри которой добровольно за­ключаемые контракты заменяются прямым внутриорганизационным управлением.

Аналогичную роль могут выполнять также и долгосрочные отношенческие контракты. С помощью последних стороны решают проблему вымогательства (особенно острую при заключении ра­зового, единичного контракта) переходом, во-первых, к длитель­ным отношениям, в течение которых сделанные инвестиции успе­вают окупиться, а во-вторых, переходом от механизма судебного управления исполнением контрактов к механизму внутреннего управления их исполнением, при котором трудности верификации нарушений устраняются.

Однако проблемы, возникающие в связи с контрактацией, не исчерпываются, разумеется, проблемой вымогательства. Поэтому в тех случаях, когда общее контрактное законодательство и суды общей юрисдикции оказываются не в состоянии обеспечить до­стижение специфических целей отдельных типов контрактов[5], полезным может оказаться введение альтернативных механизмов управления такими контрактами путем установления специального права и специальных организаций для разрешения конфликтов. Такое специализированное право, вступающее в действие не толь­ко после обращения к суду одной из сторон, но и до возникновения конфликта, и специализированные организации, обладающие боль­шими знаниями о предмете конфликта, чем суды общей юрисдик­ции, и представляют собой регуляции и регулирующие ведомства соответственно.

Исходя из сформулированного подхода, общее антимонополь­ное законодательство и отраслевые регуляции можно трактовать как имплицитные долгосрочные контрактные отношения между фирмами и потребителями. Соответственно, регулирующие ведомства трактуются как агенты всех или некоторых сторон таких контрак­тов, ответственные за администрирование отдельных контрактов внутри общих отношений этих сторон, т.е. их проектирование, интерпретацию, пересмотр, уточнение, а также принуждение к исполнению в случае одностороннего разрыва.

Разграничение антимонопольного законодательства, с одной стороны, и других регуляций, с другой, не всегда ясное и не всегда проводимое в рамках других теоретических подходов, с точки зрения НИЭТ получает следующее, достаточно прозрачное, понимание.

Антимонопольное законодательство представляет собой совокуп­ность правил и механизмов принуждения их к исполнению, направ­ленную на защиту и поддержание конкуренции на всех рынках. При этом сама природа конкуренции, неразрывно связанная со свободой контрактации, требует, чтобы антимонопольные правила не были бы слишком детализированными и «активными», вступая в действие лишь тогда, когда добросовестная (производительная) конкуренция подрывается вследствие сговоров, злоупотребления доминирующим положением и т.п., т.е. только при обращении «ущемленной» сто­роны за помощью к антимонопольным органам.

Напротив, регуляции означают активное вмешательство госу­дарства в функционирование соответствующего рынка «на посто­янной основе»: даже тогда, когда регулируемая фирма выполняет все требования установленных правил, она может стать объектом вмешательства регулирующего ведомства.

Предложенное рассмотрение регуляций как специальных ме­ханизмов управления отдельными типами нестандартных контракт­ных отношений, которые (т.е. механизмы управления) сами имеют контрактную природу (предметом сделки в них, очевидно, оказы­ваются формы и виды взаимодействий между фирмами и потреби­телями), автоматически означает, что от регуляций в принципе не следует ожидать «абсолютного» решения проблемы повышения эффективности. Ведь и законодатель, устанавливающий регуля­цию, и регулирующее ведомство в равной степени сталкиваются с проблемами ограниченности и неполноты информации, дорого­визны мониторинга и т.п., — всем тем, что не позволяет реализо­вать все потенциальные выгоды от обмена в реальном, а не идеаль­ном мире теоремы Коуза.

Соответственно, лишается единственного и заранее заданного ответа вопрос о «конечной цели» регулирования, — служит ли оно общественным или частным интересам? Такой вопрос полностью корректен лишь по отношению к каждому конкретному регулиру­ющему правилу или даже конкретному решению по тому или иному конфликтному поводу, принятому регулирующим ведомством, поскольку любые правила всегда выполняются не полностью, не­последовательно и с ошибками (по причине того, что информация неполна и дорогостояща). При этом для соответствующей оценки регуляции становится важным не только ее тип (какие именно от­ношения или действия регулируются), но и конкретные количе­ственные параметры вводимого правила.

Для иллюстрации этого положения рассмотрим подробнее та­кой феномен, как административные барьеры.

Будучи большой по размерам, многоуровневой и сложной по своему устройству организацией, государство постоянно сталкива­ется с проблемой управления поведением исполнителей — государ­ственных служащих, призванных исполнять задания вышестоящих руководителей. В силу существования значительных издержек конт­роля поведения исполнителей, вышестоящие руководители в состо­янии лишь частично наблюдать процесс и результаты деятельности исполнителей, что дает последним возможность в пределах их ком­петенции использовать выделенные им ресурсы в своих собственных целях, т.е. вести себя оппортунистически.

Одной из форм оппортунистического поведения государствен­ных служащих является введение чрезмерного регулирования, кото­рое может существовать в двух формах:

1) излишних регуляций, которые ограничивают возможности хозяйствующих субъектов по наиболее эффективному использованию ресурсов, и

2) регуляций с завышенными издержками, которые сами по себе,
как некоторый тип правила, могут быть вполне полезными для
экономических агентов, однако приданные им параметры та­
ковы, что возлагают на агентов неоправданно высокие из­держки, сводящие на нет их принципиальные (или потенци­альные) выгоды.

Примером может служить такая регуляция, как обязательная государственная регистрация сделок с недвижимостью. В прин­ципе такая регистрация полезна гражданам, поскольку снижает их возможные будущие издержки, связанные с разрешением конфликтов относительно прав собственности. Однако, если государ­ство устанавливает чрезмерно высокую плату за регистрацию, по­лезность может стать отрицательной, т.е. фактические издержки регистрации превзойдут ожидаемые выгоды от успешного разреше­ния конфликта (т.е. выгоды с учетом вероятности возникновения конфликта и вероятности его успешного разрешения). Именно такие регуляции чаще всего и квалифицируются как администра­тивные барьеры (АБ). Введем более строго определение этого по­нятия.

Отправляясь от общей характеристики АБ как формального правила, препятствующего созданию стоимости, и его характерис­тики как правила, для которого частные издержки предпринима­телей, необходимые для его исполнения, превышают получаемые частные выгоды, можно построить следующую типологию правил, учитывающую также и соотношения порождаемых правилом социальных издержек и выгод:

Таблица 3.2.1

Варианты соотношения частных и социальных издержек и выгод, возникающих в связи с существованием формального правила

	чи>чв	чи < чв
си>св	1.1	1.2
си < св	2.1	2.2

Здесь ЧИ — частные издержки, ЧВ — частные выгоды, СИ - социальные издержки, СВ — социальные выгоды.

Рассмотрим содержание получившихся типов правил.

1.1. Правило, для которого не только ЧИ превышают соответ­ствующие выгоды, но и СИ оказываются выше, чем социальные выгоды, можно охарактеризовать как «классический», или каче­ственный административный барьер (в противоположность коли­чественному АБ, определение которого будет введено ниже). Оче­видно, оно оказывает сугубо негативное воздействие на процесс формирования стоимости в национальной экономике, а порожда­емые им издержки имеют явно непроизводительный характер с об­щественной точки зрения.

Вместе с тем, функционирование такого правила может, конечно, быть вполне прибыльным для оператора данного барьера, т.е. регулирующего ведомства и частной фирмы (или государствен­ного предприятия), оказывающей услуги по преодолению барьера за плату, меньшую, чем издержки экономического агента, пытаю­щегося выполнить требования правила самостоятельно. Разумеется, здесь возможна и иная ситуация — наличие рассматриваемого пра­вила порождает частные издержки предпринимателя, не трансфор­мирующиеся в частные доходы оператора АБ, или, точнее говоря, в его легальные частные доходы.

Примером качественного АБ может служить существовавший в России запрет (точнее, отсутствие явного разрешения) на прода­жу земель сельскохозяйственного назначения (при существовании процедур их дискреционного выделения за формально установлен­ную плату, не отражающую стоимость земли).

Действительно:

1) ЧИ предпринимателей в условиях действия данного правила,
если относить к ним недополученную выгоду от расширения
производства, явно превышают частную выгоду следования
этому правилу;

2) СИ, выражающиеся в несозданной стоимости и непроизведенном ВВП, также, очевидно, превышают СВ, имеющую чисто
идеологический характер и материализующуюся в удовлетво­рении политических предпочтений некоторой части акторов
политического рынка;

3) ЧВ фактических операторов данного барьера — руководителей
муниципального уровня, реально осуществляющих теневую
продажу земель, — при этом оказываются, вероятно, весьма
значительными, хотя и имеют нелегальный характер.

Здесь важно подчеркнуть, что сам факт возникновения и суще­ствования теневого рынка земли выступает надежным индикатором административно-барьерной природы рассматриваемого правила. Данный теневой рынок представляет собой не что иное, как рынок прав на фактическое нарушение существующего запрета.

Тем самым, обобщая, можно отметить, что хозяйственная дея­тельность предпринимателей в условиях функционирования ка­чественного АБ может осуществляться двояко:

а) с исполнением правила АБ (и соответствующими издержками
в форме недополученной выгоды) и

б) с нарушением правила АБ и соответствующими чрезмерными
ЧИ в виде прямых выплат монитору данного правила.

При этом последний не обязательно является участником той политико-экономической группы, которая обусловила введение подобного правила. В рассматриваемом случае с запретом земель­ного оборота трудно представить реальность существования группы, включающей в себя не только политиков федерального уровня, но также и многочисленных руководителей муниципального уровня и руководителей бывших колхозов и совхозов, и притом организовав­шей внутри себя систематическое перераспределение получаемых нелегальных выплат. В этой связи реальные получатели прямых эко­номических выгод от существования данного барьера должны рас­сматриваться не как активные члены некоторой неформальной группы, а как индивиды, использующие данное правило в личных целях, т.е. своеобразные его «спонтанные приватизаторы».

1.2. Правило, исполнение которого сопряжено с издержками предпринимателей, меньшими, чем получаемые ими частные вы­годы, хотя возникающие при этом социальные издержки перекры­вают социальные выгоды, можно условно охарактеризовать как внешний АБ. По сути, это такое правило, которое выгодно выпол­нять тем, кто ему следует, несмотря на то, что экономика в целом несет при этом явные потери.

Типичным примером такого АБ могут служить правила, ограж­дающие рынок от входа на него новых участников, или претенден­тов (если, разумеется, «старые» участники, или инкумбенты, не образуют естественную монополию): это правила лицензирования, вводимые при активном участии (лоббировании) инкумбентов, охранительные таможенные импортные пошлины, вводимые «для защиты отечественного товаропроизводителя», и т.п.

Идентификация внешних АБ предполагает, как это следует из характеристики их общего содержания, оценку влияния анализи­руемого правила на изменение уровня конкурентности того или иного рынка. Как представляется, отправной точкой при таком анализе должен выступать уровень конкурентности на рынке до введения правила. Тем самым, следует предположить, что речь идет, прежде всего, о развивающихся рынках, где только начинает формироваться состав стороны предложения, либо об «открываю­щихся» рынках, на которые предполагается активное вхождение группы новых игроков. Если содержание правила таково, что оно ограничивает вход претендентов (новичков), предъявляя к ним трудноосуществимые требования, и одновременно следование пра­вилу не представляет большого труда для уже действующих участников рынка, можно утверждать, что данное правило определяет внешний административный барьер. Определенную тонкость в очерченной процедуре представляет собой сопоставление издержек исполнения правила для инкумбентов и претендентов. В принципе выполнение какого-либо нового правила хозяйствования не должно сопровождаться существенно различными издержками для разных фирм. Различия возникают, если только предполагаемые правилом платежи оказываются прямо или косвенно зависящими от продолжительности пребывания фирмы на рынке или если в такой зависимости находятся те или иные из требований, предъ­являемых к фирмам, не имеющим характера непосредственных платежей.

В качестве примера правила, предполагающего подобную за­висимость, укажем на правила государственной аттестации него­сударственных учебных заведений.

Прохождение этой процедуры необходимо последним для того, чтобы получить право выдавать аттестаты и дипломы государствен­ного образца. Согласно упомянутым правилам, для получения ат­тестации негосударственный вуз должен предварительно осуще­ствить хотя бы один выпуск учащихся. Тем самым, этот первый выпуск автоматически оказывается обладателем негосударственных аттестатов и дипломов, что вполне может понизить их конкурен­тоспособность на рынке труда. Тем самым, инкумбенты — госу­дарственные учебные заведения — получают, согласно данным правилам, конкурентное преимущество перед претендентами.

2.1. Правило, частные издержки исполнения которого больше, чем частные выгоды, но социальные выгоды следования которому превышают социальные издержки, можно назвать количественным АБ. Общая характеристика количественных АБ заключается в том, что данное правило, по сути своей содействующее (или не препят­ствующее) созданию стоимости в национальной экономике, должно реализоваться по такой процедуре, которая принуждает предпринимателей нести неоправданно высокие издержки как не­посредственно денежного, так и не денежного характера (прежде всего, чрезмерные затраты времени). Эти излишние, непроизво­дительные издержки оказываются прямым следствием либо про­извольно высоких выплат, либо заложенного в процедуру дефици­та мощностей по предоставлению услуг клиентам, обратившимся в то или иное государственное учреждение. Количественные АБ являются, вероятно, наиболее характерными для современной рос­сийской экономики.

Прямые выплаты за совершение требуемых действий (оказание услуг), предполагаемые такими правилами — количественными административными барьерами, — обычно никак не связаны с фактическими издержками на осуществление соответствующих действий, в несколько раз превышая их.

Что же касается искусственно создаваемых дефицитов мощно­стей по оказанию услуг, то, столкнувшись с упомянутыми дефи­цитами, клиент охотно обращается за содействием (ускорением прохождения процедур) к частным организациям, предоставляю­щим соответствующие «ускоряющие» услуги за плату, обычно не­сколько меньшую, чем оценка клиентом потраченного времени и усилий.

Как следует из приведенных характеристик количественных АБ, наиболее явственный их признак — неадекватность предпола­гаемых выплат за принудительно предоставляемые услуги издерж­кам производства (оказания) последних, а также избыточность самого набора требуемых услуг (действий) по отношению к офи­циально декларируемому смыслу выполнения правила.

2.2. Если и частные, и социальные издержки следования прави­лу оказываются меньше, чем соответствующие выгоды, — налицо не разновидность административного барьера, а правило хозяйство­вания, способствующее созданию стоимости, в силу чего данный тип выпадает за рамки нашего анализа.

Формирование административных барьеров представляет собой обычно совместные действия государственных служащих и предпри­нимателей, причем каждая из этих групп выполняет свои функции в едином процессе создания и эксплуатации барьера. Служащие, как часть «оператора административного барьера», определяют такие правила выполнения предписываемых государством действий со стороны граждан или хозяйственных организаций либо искусствен­но создают такие условия выполнения этих действий, которые со­пряжены со значительными потерями времени и/или расходова­нием средств со стороны граждан или хозяйственных организаций. Предприниматели, как часть «оператора административного барь­ера», предлагают субъектам, вынужденным осуществлять предпи­сываемые действия, платные услуги по сокращению ожидаемых потерь времени или других ресурсов, причем уровень оплаты оказывается меньшим, чем ожидаемые потери, что и вызывает спрос на такие услуги. Легко видеть, что соответствующая оплата посту­пает частным лицам в связи с осуществлением введенных от лица государства правил.

Административные барьеры, таким образом, могут создаваться в связи с осуществлением даже таких форм государственного регу­лирования, которые сами по себе являются общественно полезны­ми, положительно влияют на рост и развитие экономики. Частные доходы от эксплуатации административного барьера тем больше, чем дольше существует барьер, а длительность его существования зависит от того, сколь велики стимулы граждан и организаций к осуществлению действий, направленных на слом административ­ного барьера. Если индивидуальные затраты на следование искус­ственно переусложненным правилам относительно невелики, то издержки, которые необходимо понести в ходе борьбы с барьером, могут оказаться больше, чем издержки следования ему, так что ин­дивидуальные стимулы к борьбе могут и не возникнуть. Если же число агентов, затрагиваемых барьером, велико, то для совместной борьбы с барьером им нужно будет разрешить проблему коллек­тивного действия, понести запретительно-высокие издержки за­ключения соглашения о согласованных действиях.

Таким образом, административные барьеры действенны (с точ­ки зрения получения частных доходов их операторов) в тех случа­ях, когда они предполагают получение сравнительно небольшой платы со стороны большого числа агентов. В этом плане админи­стративные барьеры «дополняют» механизмы вымогательства рен­ты, которые действенны как раз в противоположных ситуациях. Причем, в силу отмеченных особенностей, ликвидация админи­стративных барьеров практически невозможна усилиями только тех граждан и организаций, которые вынуждены оплачивать их «работу», для этого требуется либо вмешательство государства (вы­шестоящих органов власти и управления), либо вмешательство неправительственных организаций, представляющих интересы неопределенного круга физических лиц, либо ассоциаций хозяй­ствующих субъектов.

Введение излишних регуляций, в том числе и административ­ных барьеров, приводит к тому, что у хозяйствующих субъектов возникают стимулы к «заинтересовыванию» государственных слу­жащих в нарушении или отмене введенных регуляций, т.е. стимулы к подкупу. Такие стимулы тем сильнее, чем значительнее поте­ри бизнеса от введенных излишних ограничений и правил[6].

Приведенный пример институционального анализа регуляций особого типа — административных барьеров — не исчерпывает, разумеется, всего множества проведенных исследований.

Одной из первых работ, содержавших результаты применения методологии НИЭТ к проблематике регулирования, была статья О. Уильямсона (Williamson) (Уильямсон О. Экономия как защита в антимонопольном процессе: компромисс с позиции благосостояния. — В сб.: Вехи экономической мысли. Т. 5. Теория отраслевых рынков. СПб.: Экономическая шко­ла, 2003. С. 622 – 649), в которой были представлены аргументы в пользу так называемого «взвешенного подхода» при применении на практике антимонопольного законо­дательства. Суть этого подхода, в настоящее время широко приме­няемого в развитых экономически странах, но принципиально нового на момент публикации упомянутой статьи, заключается в том, что при формальном нарушении фирмами положений анти­монопольного законодательства (конкретно речь в работе шла о слияниях фирм) судам, с экономической точки зрения, следует принимать во внимание последствия для эффективности исполь­зования ресурсов, обусловленные слиянием.

Особый интерес с точки зрения становления неоинституцио­нального подхода к регуляциям представляет раздел статьи, пос­вященный вертикальным слияниям. Именно здесь О. Уильямсон вводит определение фирмы по Коузу, характеризуя границы фир­мы как следствие сравнительной экономии на издержках осуще­ствления трансакций на рынке и внутри фирмы. Он сопоставляет такой подход с технологической трактовкой фирмы и подводит к положению о том, что «вертикальная интеграция может привести к реальной экономии; это объясняется тем, что рыночный обмен не является бесплатным. Выход на рынок предполагает затраты на поиск, на заключение контрактов, стоимость дезинформации, стоимость задержек, затраты на перемещение, на взаимодействие и т.д., и они должны быть сопоставлены с затратами на организа­цию сделок внутри фирмы. Там, где первые превосходят послед­ние, происходит «вертикальная интеграция», которая, конечно, только на поверхности выступает как вертикальная интеграция: фактически этот процесс представляет собой рационализацию фирмы с ее последующим превращением в оптимальную эконо­мическую единицу» (Уильямсон О. Экономия как защита в антимонопольном процессе: компромисс с позиции благосостояния. — В сб.: Вехи экономической мысли. Т. 5. Теория отраслевых рынков. СПб.: Экономическая шко­ла, 2003. С. 622 – 649 С. 645).

Легко видеть, что здесь фактически речь идет о трактовке верти­кальной интеграции и независимого функционирования двух или более фирм как двух дискретных институциональных альтернатив, оправданность существования (реализации) которых предлагается трактовать согласно критерию минимизации трансакционных (и трансформационных) издержек, а не согласно формальному соот­ветствию регулирующим правилам. Тем самым, неявно вводится и предпосылка ограниченной рациональности законодателя (или регу­лирующего ведомства), установившего эти правила. Следовательно, повышение эффективности использования ресурсов — централь­ный пункт всего антимонопольного законодательства, как было показано выше, — в данном случае обобщается на случай не только трансформационных, но и трансакционных издержек.

Развитие приведенных положений было предпринято К. Менаром (Menard), который рассмотрел проблемы, возникающие при применении стандартных положений антимонопольного ре­гулирования к нестандартным гибридным формам координации действий экономических агентов, занимающим промежуточное положение между рынком и фирмой как альтернативными («край­ними») координирующими механизмами. Выбор таких гибридных форм, с одной стороны, повышает эффективность использования ресурсов, т.е. «работает» на общественный интерес, а с другой сто­роны, может нарушать формальные ограничения, устанавливаемые регулирующими ведомствами, исходящими из полного противо­поставления фирмы и рынка. Поэтому возникающие несоответ­ствия должны решаться путем совершенствования регулирующего законодательства, учета в нем новых положений, развитых в эко­номической теории.

В заключение данного раздела остановимся на группе методов государственного регулирования, разработка и обоснование которых тесно связаны с одной из базовых предпосылок новой институ­циональной экономической теории — предпосылкой ограниченной рациональности экономических агентов, т.е. отсутствия у них пол­ной, достоверной и бесплатной информации и ограниченности их вычислительных способностей. Эти методы получили название сти­мулирующего регулирования (incentive regulation)и восходят к теории управления поведением исполнителя (agency theory), в рамках которой как раз и изучаются различные аспекты оппортунистического пове­дения, неразрывно связанного с неполнотой информации.

Д. Бэйрон и Р. Майерсон (Baron and Myerson) были первыми, кто проанализировал за­дачи регулирования поведения монополиста, издержки которого для регулятора остаются ненаблюдаемыми (1981 г.)[7]. Они предло­жили схему стимулирующего регулирования в условиях ухудшающего отбора (adverse selection), базирующуюся на Байесов­ском механизме, предполагающем замену отсутствующей у регу­лятора информации относительно параметров фирмы субъектив­ными вероятностями этих параметров.

Обобщение этих исследований, в частности, путем введения в анализ феномена угрозы недобросовестного поведения (moral haz­ard), было проведено Ж.-Ж. Лаффонтом (Laffont) и Ж. Тиролем (Tirole) (1993 г.). Данные исследователи предполагают, что регулятор макси­мизирует свою целевую функцию при условии, что регулируемые фирмы используют свои информационные преимущества для мак­симизации прибыли и что таким фирмам установлена некоторая минимальная прибыль. В очерченных условиях у регулируемых фирм возникают стимулы к снижению издержек своей производственной деятельности, т.е. повышению эффективности исполь­зования ресурсов, а не к, например, расходованию этих ресурсов на деятельность по оказанию влияния (захват регулятора).

Теоретическое обоснование таких возможностей для регулиру­емых фирм при осуществлении особой политики регулирования (применении специальных методов регулирования) предлагает новый взгляд на всю проблему регулирования, в явном виде учи­тывающий и использующий асимметрию информации для целенап­равленного воздействия на поведение фирмы. Соответственно, по мнению Ж.-Ж. Лаффонта и Ж. Тироля, существовавшие ранее тео­рии регулирования «не отвечали стандартам новой теории управ­ления поведением исполнителя, чьей задачей является пролить свет на информационные ограничения, свойственные агентским отношениям. Более того, весьма упрощенные формальные модели, не предполагавшие несовершенство информации, предлагали та­кие рекомендации для политики, которые требовали наличия ин­формации, на практике отсутствующей».

Какие же инструменты регулирования предлагает новая теория регулирования? Наиболее широко используемый среди них — ме­ханизм установления максимальной цены (price cap). Метод макси­мальной цены был впервые предложен С. Литтлчайлдом (Littlechild) в докладе британскому правительству о регулировании компании British Tele­com (1983 г.). Последующая успешность его применения[8] была обусловлена сочетанием в нем двух существенных для регули­рования характеристик: созданием стимулов как для снижения из­держек в целом, так и для перестройки системы цен на отдельные услуги (например, для местных и междугородных звонков в отрасли телекоммуникаций, пассажирских и грузовых перевозок на желез­нодорожном транспорте и т.п.).

В соответствии с этим методом, максимальная цена устанавли­вается на «корзину» услуг, причем на достаточно длительный пе­риод (3—5 лет), в течение которого ежегодному уточнению подле­жат следующие ее компоненты:

• инфляционный фактор, изменяемый в соответствии с дина­микой цен в экономике в целом;

• X -фактор, отражающий улучшения в эффективности исполь­зования ресурсов в регулируемой отрасли;

• Y -фактор, учитывающий независящие от отрасли изменения в ее издержках, вызванные изменениями в смежных отраслях или вообще за пределами национальной экономики.

Последние два фактора как раз и представляют собой те субъ­ективные вероятности (экспертные оценки), использование кото­рых предполагается в Байесовском механизме.

Регулируемая фирма (обычно — естественный локальный мо­нополист), исходя из установленной цены в условиях неэластич­ного спроса, получает возможности для снижения своих издержек и получения значительной прибыли, которая может снизиться лишь по прошествии заданного периода стабильности цены. Со­ответственно, располагая такой прибылью, фирма может варьиро­вать ценами внутри оказываемого спектра услуг, борясь за другие локальные рынки, и т.п. Регулятор же, отслеживая применяемые технологические и иные инновации и оценивая их воздействие на эффективность использования ресурсов и издержки фирмы, может снижать максимальную цену, изменяя X -фактор.

Методы стимулирующего регулирования, несмотря на их широкое распространение, подверга­ются критике по двум направлениям.

Во-первых, если регулятор (регулирующее ведомство) оказы­вается «захваченным», в соответствии с теорией захвата регулятора, то применение методов стимулирующего регулирования дает ве­домству широкую свободу для удовлетворения интересов регули­руемой отрасли. Например, использование метода установления максимальной цены дает возможность захваченному ведомству устанавливать такую цену, что регулируемая фирма будет получать положительную экономическую прибыль.

Во-вторых, критике подвергается сам перенос принципов стиму­лирующей контрактации в сферу государственного регулирования. Дело в том, что в рамках частной контрактации (например, в случае использования стимулирующих контрактов для активизации усилий наемного работника) поручитель принимает на себя все бремя издер­жек, возникающих в случае ошибочного установления им парамет­ров контракта (например, при ошибочности субъективных оценок распределения работников по их типу). В рамках же процедур сти­мулирующего регулирования соответствующее ведомство, в случае ошибочности установленных параметров регуляции, такой ответ­ственности перед регулируемыми фирмами не несет. Тем самым, у него нет адекватных стимулов к формированию правильных пред­ставлений о значениях параметров фирмы (отрасли).

Кроме того, составной частью теории стимулирующих конт­рактов является так называемое ограничение совместимости по сти­мулам, — предпосылка, согласно которой уровень полезности исполнителя (агента), достигаемый им в случае участия в стиму­лирующем контракте, должен быть не ниже, чем в альтернативной сфере занятости (или деятельности). Другими словами, если пред­лагаемые поручителем (нанимателем) условия контракта хуже, чем в рамках другой фирмы, исполнитель может отказаться от та­кого контракта и перейти к другому работодателю (или партнеру, если речь идет о межфирменных контрактах). Очевидно, что во взаимодействиях регулирующего ведомства и фирмы такой свобо­ды выбора нет, поскольку выход из отрасли в случае введения ре­гуляции, снижающей прибыль фирмы, может привести к потерям, существенно превышающим это снижение. Напомним, что имен­но с этим обстоятельством связан феномен вымогательства ренты (см. выше, гл. 2).

В-третьих, объектом критики являются и некоторые предпосыл­ки концепции стимулирующего регулирования, прежде всего — предположения об информации, которой располагают регулирую­щие ведомства. Дело в том, что в исследованиях стимулирующему регулированию, вслед за работами по проектированию механизмов стимулирования, сведения, которыми располагает регулятор об от­расли, предполагаются заранее известными, данными ему.

М. Крью (Crew) и П. Кляйндорфер (Kleindorfer) называют эту предпосылку пред­посылкой общеизвестности (common knowledge):«Под общеизвест­ностью мы понимаем стандартную предпосылку большинства ис­следований по проектированию механизмов стимулирования, согласно которой регулируемая фирма активно раскрывает свой тип (т.е. свои издержки или другие ключевые параметры), зная, что регулятор будет устанавливать параметры регулирования (напри­мер, допустимый уровень рентабельности, при регулировании из­держек обслуживания, или X -фактор, при установлении макси­мальной цены), базируясь на выявленном типе фирмы. Предпо­сылка общеизвестности предполагает, что и регулятор, и фирма принимают как неоспоримое знание вероятностное распределение возможных выявленных типов, равно как и схему регулирования, зависящую от этого общеизвестного распределения. Мы включаем также в нашу широкую критику этого предположения также и его более слабую форму, разрешающую регулятору просто объявлять ex ante некоторое распределение выявленных типов, независимо от того, согласна с этим регулируемая фирма или нет. Ведь любая такая декларация, независимо от согласия с ней регулируемой фирмы, может и должна быть оспариваемой, поскольку различные предположения относительно этого распределения естественно ведут к разным схемам стимулирующего регулирования, при стан­дартных предпосылках Байесовского подхода, используемых в данных исследованиях. Проще говоря, регулируемая фирма опре­деленно беспокоится о том, какое именно распределение потен­циальных типов регулятор объявляет реально существующим, и будет пытаться влиять на принятое определение этого распреде­ления, если оно будет центральным моментом регулирующей схе­мы. Если такое распределение представляет собой центральный пункт задачи проектирования механизма регулирования, любая теория, которая просто принимает это распределение как данное, без моделирования процесса, который будет сопровождать его кон­фликтное определение, оказывается фундаментально порочной».

Действительно, в реальности получение подобных сведений всегда является непростым и конфликтным процессом, поскольку фирмы, предполагая (чаще всего вполне обоснованно), что такие данные могут ухудшить их экономическое положение, отнюдь не стремятся к их адекватному раскрытию (напомним, что именно с процесса получения от фирм необходимых для регулирования данных начинается процесс захвата регулятора (см. выше, раздел 3.1). В результате регулирую­щие ведомства обычно находятся в состоянии информированности, далеком от того, которое предполагается в теории. Следовательно, применение регулирующих схем, рекомендуемых теорией, не может не быть процессом, учитывающим взаимодействие сторон, которое оказывается зачастую противостоянием.

Приведенные критические положения нельзя счи­тать отрицанием теории стимулирующего регулирования. Скорее, они указывают те направления, в которых этот подход нуждается в дальнейшем развитии и обосновании.

Итак, приведенный в трех главах анализ основных теорети­ческих подходов к феномену государственного регулирования эко­номики показывает, что на деле ни один из них в отдельности не дает полного и исчерпывающего объяснения практике введения и реализации всего разнообразия регуляций.

Эту ситуацию можно интерпретировать двояко:

• во-первых, можно считать, что разные типы или виды регуляций имеют в принципе разное происхождение, поэтому и объяснение им следует искать в различных экономических теориях; иными словами, единой (и единственной) теории ре­гулирования, строго говоря, не существует;

• во-вторых, можно считать, что такая единая или общая тео­рия пока не создана, так что противоречивость объяснений
реально применяемых регуляций есть следствие неразвитости
такой теории.

Безусловно, обе трактовки имеют право на существование, од­нако вторая позиция получает некоторые подтверждения в практике исследований пос­ледних лет. Например, А. Банерджи (Banerjee), исходя из предпосылки благоже­лательности государства и нацеленности его на общественные ин­тересы, приходит, тем не менее, к объяснению таких наблюдаемых повсеместно феноменов, как выстраивание работниками регули­рующих ведомств административных барьеров (red tape, по терми­нологии данного исследователя), отсутствие у них стимулов к эффективной работе и коррумпированность государственных служащих.

Центральным звеном предложенного Банерджи объяснения существования (и даже в некотором смысле эффективности) упо­мянутых явлений служит вводимая предпосылка о существовании (значительных) издержек мониторинга политиками действий регу­лирующих ведомств и преследование государственными служащи­ми (работниками регулирующих ведомств) интересов рационального расходования бюджетных средств, выделяемых на цели субси­дирования производства социально значимых благ. При этом социально значимыми (merit goods)принято называть такие частные блага, которые обладают значительными положительными внешними эффектами, интернализовать которые в состоянии только общество в целом, а также го­сударство как представитель общества. При отсутствии у работников регулирующих ведомств достоверной ин­формации о том, насколько высоко экономические агенты в регу­лируемой сфере оценивают распределяемое между ними социаль­но значимое благо, административные барьеры и взятки оказыва­ются сигналами, несущими информацию, необходимую для принятия эффективных решений внутри ведомства.

Разумеется, охарактеризованный подход не может считаться решением задачи формирования единой теории государственного регулирования, однако он явно демонстрирует наличие не до кон­ца использованных возможностей построения такой теории.

[1] Регуляции представляют собой правила поведения экономических агентов, вводимые государством для того. Чтобы достичь тех или иных целей государственной политики.

[2] Теорема была сформулирована Р. Коузом (Coase) в 1960 г.

[3] См.: Заостровцев А.П. Поиск ренты и потери общества // Известия Санкт-Петербургского университета экономики и финансов. 1996. № 2. С. 39 – 54; Он же. Правовые акты и административная регламента­ция как стимулы и условия поиска ренты: санкт-петербургский ва­риант // Тамбовцев В.Л. (ред.). Экономический анализ норма­тивных актов. М.: ТЕИС, 2001. С. 326 – 348.

[4] В соответствии с законодательством США, решения регулирующих комис­сий могут быть оспорены в судебном порядке.

[5] Общей причиной такой неспособности выступают ограниченная рациональ­ность суда, а также существование скрытой информации, которая доступна только одной из сторон сделки.

[6] Необходимо отметить, что стимулы к подкупу государственных служащих возникают у хозяйствующих субъектов не только в связи с чрезмерным ре­гулированием, но и в связи с теми регулирующими воздействиями, которые являются вполне оправданными с точки зрения экономического развития, т.е. с регулированием, компенсирующим несовершенства рынка. Ведь, например, ограничения злоупотреблений доминирующим положением продавца на рынке, принося выгоды покупателям и обществу в целом, од­новременно снижают прибыль продавца; следовательно, у него возникает стимул к «преодолению» таких ограничений, в частности, путем подкупа работников контролирующих государственных органов. Объект корруп­ции — служащий, от которого зависит, «закрывать ли глаза» на нарушение или нет, выполняет здесь пассивную роль. Эти обстоятельства лежат в основе экономической теории регулирования и теории захвата регулятора, которые были охарактеризованы выше.

[7] Принято считать, что именно эта работа положила начало целому направ­лению исследований в современной экономической теории, известному как проектирование механизмов стимулирования (mechanism design). В его основе лежит понятие стимулирующего контракта,. Суть стимулирующих контрактов заключается в том, что они устанавливают связь между вознаграждением исполнителя и ненаблюдаемым уровнем его усилий, основываясь на известной вероятностной связи между (1) этими усилиями (их самостоятельно выбирает работник, максимизируя свою функцию полезности), (2) случайными факторами (не зависящими от усилий работника) и (3) результатами деятельности работника (прибылью фирмы, на которую работает исполнитель).

[8] В 2000 г. этот метод использовался в области телекоммуникаций, напри­мер, в большинстве стран ОЭСР, в 40 из пятидесяти штатов США, а также многими другими странами.