Тема 10. Государственная служба, управление и этика

Основные вопросы темы

1. Государственное управление.

2. Государственная служба.

3. Этика государственного управления, специфические требования к государственному аппарату и его работникам.

1. Государственное управление — это практическое, организую­щее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей с целью ее упорядочения, сохранения или преобразования. Государственное управление имеет ряд аспек­тов:

• общественно-политический, который определяет общие за­кономерности и важнейшие идейно-политические парамет­ры системы государственного управления;

• организационно-структурный, отражающий характеристики и особенности организационной структуры государственно­го управления;

• структурно-функциональный, составляющий механизм реа­лизации функции управления;

• формы, методы и процессы государственно-управленческой деятельности.

Государственное управление занимает особое место среди всех видов управления. Высшие органы государственной власти в лице главы государства и его аппарата, правительства, парламента и судебных органов и их аппараты в совокупности играют роль уп­равляющей системы, составные компоненты которой связаны между собой сложными функциональными отношениями. Они принимают решения общенационального значения, обязательные для исполнения как всеми без исключения звеньями государствен­ного аппарата, так и гражданами.

В соответствии со статьей 10 Конституции РФ государствен­ная власть осуществляется на основе ее разделения на законода­тельную, исполнительную и судебную.

Исполнительная власть представляет собой относительно са­мостоятельную ветвь единой государственной власти Российской

Федерации, тесно взаимодействующую с другими ветвями. Она самостоятельна только в функционально-компетенпионном смыс­ле. Ее функции связаны с практической реализацией законов в общегосударственном масштабе, для чего используется определен­ная часть государственно-властных полномочий. Другая часть та­ких полномочий приходится на долю законодательной и судебной власти.

Отличительным признаком исполнительной власти является то, что она реализуется в отношении к различным элементам го­сударственно-организованного общества, т.е. в общегосударствен­ном масштабе и в качестве специфической государственной фун­кции правоприменительного характера.

Государственное управление или практическая реализация ис­полнительной власти по своей юридической сути есть регулиру­ющая деятельность. Соответственно в административно-правовом аспекте она проявляется как нормативное регулирование, осуще­ствляемое полномочными субъектами исполнительной власти в определенных для них сферах деятельности.

Система государственного управления включает деятельность государства в целом и охватывает самый широкий спектр функ­ций — от обеспечения национального суверенитета и нацио­нальных интересов до поддержания экономических, социальных, политических и правовых условий развития экономики. Иначе говоря, это властное, политическое управление делами всего об­щества, которое имеет в своей основе правовую обусловленность (легитимность), а в реализации — силу государственного аппара­та, обладающего средствами принуждения.

Под политическим управлением следует понимать разработку и принятие высшим руководством страны долгосрочных и стра­тегических решений, определяющих основные направления и приоритеты социально-экономического и политического развития общества и создания условий для их реализации. Государство обес­печивает функционирование и развитие основных сфер жизнеде­ятельности, создает и поддерживает инфраструктуру, на которой она базируется. Государство реализует свое политическое воздей­ствие посредством законодательства, устанавливая общие, типо­вые правила (нормы) поведения всех людей во всех сферах обще­ственной жизни и обеспечивает их соблюдение не только силой власти, но и другими механизмами регулирования (экономичес­кого, ценностного, нормативного, нравственного), постоянно расширяя сферу их применения.

Проблема эффективности государственного управления прико­вывала к себе внимание на всех этапах развития общества, и ей отводилось ведущее место в системе взглядов Конфуция, Плато­на, Аристотеля, Н. Макиавелли, Т. Гоббса, Д. Локка, Монтескье, Г. Гегеля, И. Канта, А. Де Токвиля, К. Маркса, В.И. Ленина и др.

Современные западные теоретики не прекращают спор по про­блеме масштабов государственного участия в социально-экономи­ческом развитии общества. Сложились, как известно, две круп­ные научные школы и множество модификаций на их базе. Пер­вая из них связана с именем английского ученого Дж. Кейнса (кейнсианство), другая — американского экономиста М. Фридма­на (монетаризм). Взгляды, которые отстаивают данные научные школы, прямо противоположны: кейнсианцы стоят за активное вмешательство государства в рыночную экономику, а другая шко­ла выступает против широкого государственного регулирования экономической жизни. Кейнсианство (государственный дири­жизм) исходит из того, что рынок не способен к самонастройке, не обеспечивает макроэкономическое равновесие и поэтому нуж­дается в менеджере (дирижере). Основным фактором равновесного развития признается спрос, на который государство воздействует с помощью различных рычагов. Оно согласует долгосрочные и краткосрочные цели развития, интересы по иерархическим уров­ням, управляет отраслями экономики, следит за соотношением между ними (пропорциями), проводит активную денежно-кредит­ную, налоговую политику, контролирует цены. Для увеличения спроса поощряются инвестиции, занятость; налоговое бремя пе­реносится на зажиточные слои общества, увеличиваются государ­ственные закупки и запасы, что повышает загрузку мощностей.

Монетаристы исходят из того, что рынок автоматически дос­тигает равновесия, и чрезмерное вмешательство государства мо­жет лишь причинить вред (кроме фискальной политики, необхо­димость которой ими не отрицается). Так как предложение денег прямо пропорционально росту цен, т.е. инфляции, условием сба­лансированности является устойчивая денежная система и свобод­ная конкуренция. Сторонники данного подхода выступают за ог­раничение государственных инвестиций, социальных программ, субсидий, за твердые лимиты на денежную эмиссию и госзаймы, сокращение заработной платы для уменьшения издержек и потре­бительского спроса.

Принципы научных школ реализуются в той или иной степени в различных моделях хозяйствования, отличающихся долей государственного участия в экономике, размерами перераспределения средств через бюджет. Среди них:

• саксонская (США, Канада, Великобритания), для которой характерна большая свобода предпринимательства;

• западно-европейская (Франция, Италия, Испания, Португа­лия), характеризующаяся активным государственным регу­лированием с помощью индикативного планирования, боль­шой долей государственного сектора;

• социально-ориентированная (Германия, Австрия, Голландия), которая отличается подчеркнутой социальной направленно­стью государства. В Германии, например, на социальные нужды направляются У₃ госбюджета и значительные сред­ства предприятий. Государство доплачивает на образование, культурное развитие, квартплату (для бедных), на детей, молодым людям для выравнивания шансов на жизненном старте. Предприятия тратят на социальные нужды 30% от аналогичных государственных выплат;

• скандинавская (Швеция, Дания, Норвегия), где существует паритетность государственного и частного капитала, ясно выражена социальная направленность. Здесь действует принцип: производство — частное, а социальное развитие — для всех. Обеспечена почти полная занятость, расходы бюд­жета составляют около 70% ВВП (инвестиции, здравоохра­нение, пенсионный фонд, социальное страхование и т.д.);

• патерналистская (Япония), опирающаяся на усиленное го­сударственное регулирование, использование традиций в со­временном производстве.

Таким образом, тенденцией мирового развития стало расшире­ние государственного вмешательства в экономику и другие сферы общества. Развитые страны различаются по политическим инсти­тутам, моделям хозяйствования и управления, но они демонстри­руют общие подходы к роли государства в обществе. Государство повсюду осуществляет регулирование и факторов производства, и рынков, стоит на страже национальных интересов.

Сегодня в российском обществе также идут споры между крайне либеральным направлением в экономической теории и так называемыми «реалистами». Первые по инерции обвиняют государство в приверженности принципам социализма и поэто­му в теории и на практике стремятся снизить долю ВВП, пере­распределяемую через бюджет расширенного правительства. Они настаивают на сокращении в государственном управлении программ развития социально-экономической сферы, финансируе­мых из бюджетов всех уровней. Их принцип — «расчистка бюд­жета от непроцентных расходов».

Представители другого направления исходят из того обстоя­тельства, что рынок в России не стал самовоспроизводящейся системой, а вектор развития указывает путь к смешанной, рыночно-государственной экономике. Поэтому они призывают к более активной роли государства в реализации экономической и соци­альной политики.

Между тем существует и общность взглядов на пути реформи­рования государственного управления. Многие исследователи схо­дятся в признании решающим среди них изменение, прежде все­го, самой системы управленческих отношений, предполагающей жесткое разделение на субъект и объект управления. Необходимо преодолеть подход к субъекту управления, т.е. к государству, как функциональной подсистеме, «отвечающей» за сохранение соци­ального порядка, целостность общества. Крайним выражением такого подхода является построение системы управления как то­тальной административной системы, принципы которой изложе­ны в теории бюрократии М. Вебера.

Таким образом, сегодня понимание механизмов управленчес­кого воздействия претерпевает эволюцию, что отражается на кон­цептуальном переосмыслении основ государственного управления. В этом отношении интересен опыт теоретического анализа, осу­ществленный известными специалистами по управлению Д. Осборном и Т. Геблером в книге «Обновление управления», ставшей всеамериканским бестселлером и настольным пособием для мно­гих чиновников и менеджеров аппарата государственного и му­ниципального управления страны.

Исходной позицией авторов выступает идея о том, что циви­лизованное общество не может эффективно функционировать без эффективного государства и что не люди в государственных орга­низациях составляют проблему, а системы, в которых они действу­ют. Главная их идея: дебюрократизация органов государственно­го управления и местного самоуправления и превращение их в «предпринимательские» институты. Они обосновывают принципы обновления современных систем государственного управления:

• внедрение конкурентных начал в производство и оказание услуг;

• расширение прав граждан посредством передачи им конт­роля за деятельностью правительственных учреждений;

• переход к оценке работы государственных органов по ре­зультатам (а не по затратам, как это принято в бюджетной практике);

• превращение клиентов в свободных потребителей, имеющих право выбора производителей услуг;

• децентрализация управления, сдвиг властных полномочий на нижние уровни организации;

• приоритет рыночных механизмов перед бюрократическими и пр.

Нельзя не согласиться с этими авторами в том, что укреп­ление государственности, возрастание ее эффективности связа­но с упрочением социальной связи общества и государства, раз­витием социального партнерства. Как показывает мировой опыт, в деятельности цивилизованных государств происходит существенная перегруппировка функций, выдвижение новых приоритетов в государственной работе. Главный субъект управ­ления делегирует многие распорядительно-организационные, регулятивные, нормотворческие, финансово-экономические функции разным субъектам управления, мотивируя реальное становление гражданского общества, что позволяет сбаланси­ровать разные интересы как отдельных людей, так и больших социальных групп, наций и народностей, религиозных конфес­сий и т.п.

Важнейшей проблемой российской государственности является формирование новой генерации государственных служащих.

2. Государственная служба представляет собой сложный, комп­лексный и многогранный социально-правовой институт, имею­щий правовые, экономические, социальные и организационные основы и устои. Это — неотъемлемая, органическая часть, один из фундаментальных элементов российской государственности.

Государственная служба в РФ — это профессиональная деятель­ность по обеспечению исполнения полномочий государственных ор­ганов. Таким образом, в определении понятия государственной службы в качестве ведущего признака выделяется профессиональ­ная деятельность, под которой понимается деятельность, осуще­ствляемая на основе специальных навыков и знаний. Государ­ственная служба как вид профессиональной деятельности означает непрерывное, преемственное и компетентное обеспечение полномочий государственных органов лицами, находящимися на госу­дарственных должностях.

Служба в государственных органах, государственных и обще­ственных организациях является одним из видов социальной дея­тельности людей. Государственная служба — это, прежде всего, служение государству, т.е. выполнение по его поручению, за плату от него определенной деятельности по реализации задач и функ­ций государства в государственных предприятиях. Закон «Об осно­вах государственной службы в Российской Федерации» рассматри­вает государственную службу в более узком смысле, как деятель­ность тех служащих, которые составляют «аппарат», корпус руководителей, специалистов государственных органов. Такое оп­ределение государственной службы позволяет разграничить госу­дарственно-управленческую деятельность от деятельности специ­алистов в народном хозяйстве, в социально-культурной сфере, а также разграничить государственную службу и другие виды служб. Однако в некоторых странах государственную службу трактуют более широко. Так, в Федеративной Республике Германии законо­дательство различает два вида государственной службы: чиновни­ки государственных органов, деятельность которых регулируется в особом порядке и наемные работники, заключающие договор о службе (прежде всего, работники государственных секторов).

Структурообразующим элементом органов государственной власти является государственная должность, которая образуется во всех ветвях государственной власти. Эта организационно-право­вая категория является важнейшей формой специализации госу­дарственного служащего и присуща только ему. В общем виде под должностью понимается учрежденная в установленном порядке первичная структурная (организационная) единица, отражающая содержание и объем полномочий занимающего ее лица. Соглас­но Закону «Об основах государственной службы Российской Фе­дерации» от 5 июля 1995 года, государственной должностью яв­ляется только должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственно­го органа, денежным содержанием и ответственностью за испол­нение этих обязанностей.

Закон «Об основах государственной службы Российской Феде­рации» от 5 июля 1995 года разделяет государственных служащих на категории «А», «Б» и «В». Категория «А» — должности, уста­навливаемые для непосредственного исполнения полномочий го­сударственных органов. Категория «Б» — должности, учреждаемые для непосредственного исполнения полномочий лиц, занимающих должности категории «А». Категория «В» — должности, учрежда­емые для исполнения и обеспечения полномочий государствен­ных органов. Государственные должности, включенные в данный Реестр, подразделяются на группы: высшие, главные, ведущие, старшие и младшие. Эта же категоризация государственной служ­бы используется в субъектах Российской Федерации, в государ­ственно-муниципальных органах.

Государственная служба строится и функционирует на опреде­ленных принципах, отражающих характер этого института. В зави­симости от сущности и содержания деятельности, которую отража­ют эти принципы, они могут быть основополагающими (исходны­ми), организационными или принципами профессионального характера.

В Законе РФ «Об основах государственной службы Российс­кой Федерации» определены 12 принципов госслужбы:

• верховенство Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служа­щими должностных обязанностей и обеспечении их прав;

• приоритет прав и свобод человека и гражданина, обязан­ность госслужащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;

• единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между РФ и субъектами РФ;

• разделение законодательной, исполнительной и судебной власти;

• равный доступ граждан к государственной службе в соответ­ствии со способностями и профессиональной подготовкой;

• обязательность для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и ру­ководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством РФ;

• единство основных требований, предъявляемых к государ­ственной службе;

• профессионализм и компетентность государственных слу­жащих;

• гласность в осуществлении госслужбы;

• ответственность госслужащих за подготавливаемые и при­нимаемые решения, неисполнение, либо ненадлежащее ис­полнение своих должностных обязанностей;

• внепартийность госслужбы; отделение религиозных объеди­нений от государства;

• стабильность кадров госслужащих в государственных орга­нах.

Управленческая деятельность государственных служащих в силу специфики объективных социально-правовых характеристик — их статуса — представляет собой сложную систему отношений, кото­рая включает в себя триединство взаимодействий:

• с государством по поводу исполнения государственными служащими делегированных им полномочий;

• с гражданами в вопросах защиты их прав и законных инте­ресов и опосредования их отношений с государством;

• внутри самой социально-профессиональной группы госу­дарственных служащих в интересах согласования усилий для достижения целей государства, создания здорового мораль­но-психологического климата на рабочем месте и условий для самореализации каждого из них.

Государственная служба предназначена, прежде всего, для го­сударственного управления, поэтому в рамках государственной службы как профессиональной деятельности государственное уп­равление представлено в качестве ее основной функции. Государ­ственная служба организует прогнозирование процессов, сбор информации, подготовку проектов решений, их разъяснение, ко­ординацию действий, контроль. Важной функцией государствен­ной службы как профессиональной деятельности является орга­низация работников аппарата на выполнение управленческих за­дач. В рамках этой функции особое значение имеет специализация должностей, отбор кадров, распределение обязанностей между служащими, а также их учеба и др. Самостоятельной функцией является обеспечение ответственности, исполнительной дисцип­лины и эффективности государственной службы.

Важнейшей функцией государственной службы как социаль­ного института является реализация интересов, прав и свобод граждан, что обусловливается Конституцией РФ и соответствую­щим принципом организации государственной службы. Другая функция — производство государственных услуг — определяется изменением роли государства: его социальный характер зависит, главным образом, от степени удовлетворения общества высококачественными услугами (образование, здравоохранение, безопас­ность и др.).

Среди правовых функций на первый план выдвигается функ­ция соблюдения Конституции РФ, реализация законов государ­ства, что определяется первым принципом организации государ­ственной службы. Другой важной функцией является разработка проектов законов и нормативных актов, что входит в задачу госу­дарственного управления.

Функции государственной службы как отношения государства и служащего отражают задачи по защите государственных служа­щих, созданию благоприятных правовых и социальных условий для их работы.

Однако правовые нормы, регулирующие эти три отношения, затрагивают лишь основные процедуры и операции деятельности государственного служащего. Деятельность и поведение государ­ственного служащего определяется этическими принципами и нормами.

3. Этика государственного служащего — это, прежде всего, кодекс поведения, включающий этические принципы и нормы, в наибо­лее общей форме выражающие моральные требования к нрав­ственной сущности государственного служащего, назначению его деятельности, к характеру его взаимоотношений с государством, доверенным лицом которого он выступает; с обществом, «слугой» которого он является. Это система общих ценностей и правил, регулирующих взаимоотношения на государственной службе меж­ду руководителями и подчиненными, коллегами в процессе их совместной деятельности.

В Указе Президента РФ № 885 от 12 августа 2002 г. «Об утвер­ждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» подчеркивается, что госслужащий призван:

• исполнять должностные (служебные) обязанности добросо­вестно, на высоком профессиональном уровне в целях обес­печения эффективной работы государственного органа; исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют основной смысл и содержание деятельности органов государственной власти и государственных служащих;

• осуществлять свою деятельность в рамках установленной за­конами и подзаконными нормативными правовыми актами компетенции государственного органа;

• не оказывать предпочтения каким-либо профессиональным или социальным группам и организациям, быть независи­мым от влияния со стороны граждан, профессиональных или социальных групп и организаций;

• исключать действия, связанные с влиянием каких-либо лич­ных, имущественных (финансовых) и иных интересов, пре­пятствующих добросовестному исполнению должностных (служебных) обязанностей;

• соблюдать установленные законом ограничения для государ­ственных служащих;

• соблюдать политическую нейтральность, исключающую воз­можность какого-либо влияния на свою служебную деятель­ность решений политических партий или иных обществен­ных объединений;

• соблюдать нормы служебной, профессиональной этики и правила делового поведения;

• проявлять корректность и внимательность в обращении с гражданами и представителями организаций;

• проявлять терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России, учитывать культурные и иные особеннос­ти различных этнических социальных групп и конфессий, способствовать межнациональному и межконфессионально­му согласию;

• воздерживаться от поведения, которое могло бы вызвать со­мнение в объективном исполнении государственным служа­щим должностных (служебных) обязанностей, а также из­бегать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа;

• при угрозе возникновения конфликта интересов — ситуации, когда личная заинтересованность влияет или может повли­ять на объективное исполнение должностных (служебных) обязанностей, — сообщать об этом непосредственному руко­водителю и выполнять его решение, направленное на предот­вращение или урегулирование данного конфликта интересов;

• не использовать свое служебное положение для оказания влияния на деятельность государственных органов, организаций, должностных лиц, государственных служащих и граждан при решении вопросов, лично его касающихся;

• воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, если это не входит в его должностные (служебные) обязанности;

• соблюдать установленные в государственном органе прави­ла публичных выступлений и предоставления служебной ин­формации;

• уважительно относиться к деятельности представителей средств массовой информации по информированию обще­ства о работе государственного органа, а также оказывать им в установленных законами случаях и порядке содействие в получении достоверной информации.

Из конституционных требований и положения Закона «Об ос­новах государственной службы РФ» вытекает принцип бесприст­растности и независимости, нашедший правовое обеспечение в ряде ограничений, связанных с государственной службой. Госу­дарственному служащему запрещается заниматься другой оплачи­ваемой работой, кроме педагогической, научной и иной творчес­кой деятельности; быть депутатом законодательного органа любого уровня, заниматься предпринимательской деятельностью и состо­ять членом органа управления коммерческой организации; ис­пользовать в неслужебных целях государственное имущество и служебную информацию и др.

За последние годы руководством российского государства про­делана значительная работа по созданию новой структуры, вне­дрению новых принципов, форм и методов деятельности государ­ственной службы. Это выливается в административную реформу.

Реализация концепции административной реформы предпола­гает формирование такой государственной службы, в основу ко­торой будет положена «система заслуг и достоинств», антикорруп­ционная программа, а также усиление ответственности государ­ственной службы.

Законодательство предусматривает, когда это необходимо, юри­дическую ответственность государственных служащих, а именно: дисциплинарную, административную, материальную и уголовную ответственность. Она выражается в применении тех или иных мер наказания, взысканий, предусмотренных законодательством, за виновное совершение правонарушений, то есть за такие поступки и действия, которые юридически признаются противоправными.

Подробнее см.: 1-10, 15,20.

Тема 11. Понятия, сущность и содержание эффективности менеджмента

Основные вопросы темы