Обобщенно-объектные теории государственного управления

Становление концепций и теорий государственного (политического) управления традиционно происходило и происходит в рамках социально-политических наук и политической философии. Именно там исследуются политические, правовые и социальные аспекты государственного управления. Следует отметить, что в чистом виде, сами по себе, отдельно проблемы государственного управления рассматриваются достаточно редко. Как правило, они поднимаются в связи с общими проблемами государства, права и политики такими, например, как проблемы суверенитета, власти, взаимосвязи права и государства, норм позитивного и "обычного" права, права и закона, права и политики.

Существует обилие государственно-правовых и политических концепций и теорий, каждая из которых неизбежно затрагивает управленческую проблематику. Характерной чертой их является явная политико-идеологическая направленность, поскольку они во многом служили идейным средством в революционных преобразованиях общества. В 2000-страничном обзоре "Политические концепции ХХ века" под редакцией известного политолога М.Дюверже утверждается, что наиболее подходящим термином для обозначения характеристик государств, рассматриваемых в концепциях, является "управление ", которое всегда подразумевало, в частности, отделение государства от гражданского общества и своеобразную дихотомию на управляющих и управляемых, хотя государство и рассматривалось как определенное выражение общества, которым оно управляет.

Все многообразие государственно-правовых концепций в связи с выделением управленческого аспектаможно разделить на два направления - либерально-демократическое и социалистическое - на основании противоположных позиций, занимаемых ими по вопросу о необходимости и характере вмешательства государства в дела общества. Эта разница является следствием различного решения вопроса о собственности. Следствием этих различий явилось признание либералами в качестве основного регулятора общественной жизни свободного рынка, а социалистами - плана. В последнее время, надо заметить, наблюдается существенное нивелирование их разногласий и сближение позиций по ряду вопросов. Часть представителей либерального направления не только не отрицает необходимости государственного планирования, но и ратует за расширение масштабов последнего. Социалисты же, в свою очередь, выдвигают концепцию реформизма, согласно которой планирование не требует в качестве обязательного условия общественную собственность. И социалисты, и либералы все чаще начинают говорить о том, что в управлении сейчас нельзя рассматривать "чистые" формы собственности, в нем существенно наличие смешанных форм собственности.

Социальной основой для расцвета либерально-демократических концепций служило утверждение индивидуализма и развитие частнособственнического интереса в Европе, рост городского экономически процветающего среднего класса с его требованиями правового признания прав индивида, социальные последствия духовных революций эпохи Ренессанса и Просвещения и социальные революции в Западной Европе.

Теоретическую основу подобных концепций составила теория "естественного права" с его идеей "неотчуждаемых прав человека" и "общественного договора". Локк своим авторитетом способствовал достаточно прочному закреплению мнения о существовании естественных неотчуждаемых прав человека на жизнь, свободу и собственность. Позднее эти идеи были развиты в трудах Руссо, Пейна и других либеральных теоретиков государства и права XVIII века. Свое конкретное воплощение они получили сначала в американской конституции, а затем во французской Декларации прав человека и гражданина. Несмотря на чисто социальное содержание этих документов, они во многом отражали технические идеалы управляемости, основанные на идеалах и достижениях классической науки. "Представление о простой и однородной механической Вселенной...явно довлело над умами творцов американской конституции, разработавших структуру государственной машины, все звенья которой должны были действовать с безотказностью и точностью часового механизма"[59].

Либералисты XIX века, взяв на вооружение теоретические идеи своих предшественников, пытались развить далее идеи "правового государства", гарантирующего определенные индивидуальные права человека против государства. Свое, быть может, наиболее полное выражение они получили в теории самоограничения государства правом Г. Еллинека[60], согласно которой государство внутри представляет гражданам индивидуальные права против самого себя, а вовне - обязуется соблюдать международное право. Поборниками идеи о правовом государстве являются по сути дела почти все представители социологической школы права, среди которых одним из наиболее ярких является Р. Иеринг, который, хотя и в завуалированной форме, представлял государство как механический агрегат, состоящий из лишь внешним образом объединенных частей[61].

Первая мировая война положила конец определенным иллюзиям либералов. Вместе с Кейнсом верховная власть прибегает к управляемой экономике, и "нежелательная сама по себе" концентрация политической власти находит свое обоснование в необходимости вмешательства в социально-экономическую область. Несмотря на то, что все еще популярны теории и призывы к "ограничению" государственной власти (правда, не к добровольному самоограничению, как у Еллинека, а к принудительному правовому ограничению с целью "восстановления влияния гражданского общества"), реально происходит расширение масштабов и увеличение мощности государственного вмешательства.

Для политических концепций управления характерно наличие таких ценностей, как гуманизм, плюрализм и реформизм. Гуманизм понимается в самом широком смысле, как провозглашение человека высшей ценностью и конечной целью всех изменений. Плюрализм отражает "мирное сосуществование конфликтующих интересов", а реформизм - сравнительно недавний результат сближения позиций либералов и социалистов по вопросу о необходимости государственного вмешательства в дела общества. В связи с этим в отношении государственного управления наметился переход от "благотворительности" к "предупреждению социального риска" и стремление к смягчению "эгоизма" либералов и "коллективизма" социалистов.

Часть правых либеральных концепций, ратующих за сильное государство, но отрицающих возможность сколько-нибудь значимого изменения общества вследствие того, что судьба общества записана в его генах, образуют группу концепций, имеющих условное название "государство-сила". На основе сциентистской (социал-дарвинизм и социобиология) аргументации они отстаивают тезис о том, что социальное поведение обусловлено биологически, поэтому попытки научного управления обществом обречены на провал, "только невежды могут пытаться изменить общество".

Группа концепций " государство-ученый ", основываясь на тезисе о деидеологизации постиндустриального общества, отстаивает тенденцию уменьшения значимости политического аспекта в управлении государством и постепенное вытеснение его функциональным на основе логики научно-технического прогресса. Вследствие этого, управление государством будет осуществляться компетентными, стоящими вне политики, людьми. При этом в качестве эмпирического подтверждения справедливости теории рассматривается пример Франции, где высшие чиновники и политические руководители являются "птенцами одного гнезда" - национальной школы администрации.

Внутри этой группы можно выделить два направления. Одно из них, ярким представителем которого является Р. Арон [62], требует усиления силы государства и законов на основе их более рационального построения, поэтому основные усилия представителей этого направления связаны с разработкой общей теории государственного управления. Основной методологической посылкой их является способность политических систем к адаптации. Исходя из этого, функция государственной власти сводится к системному интегрированию этих изменений. Тенденцию тяготения "государства-ученого" к тоталитаризму они считают не чем иным, как "идеологическим сциентизмом" и "социальными пророчествами".

Представители другого направления оценивают "государство-ученого" как реальный шаг к тоталитаризму (франкфуртская школа). При этом некоторые из них не считают, что тоталитаризм - это плохо (последователи Гегеля Лео-Страус, Кожев и др.), что "от тирании следует обязательно отказываться, ибо существуют случаи, когда выживание государства, возможность прогресса требует тирании"[63]. Они оценивают его так, только исходя из моральных соображений. В целом все приверженцы концепций этой группы считают отношения между наукой и политикой крайне важными. Они стремятся на основе их тесного союза добиться большей "политической рациональности", которая не будет иметь сциентистски-технического характера, в частности в области принятия решений.

Один из патриархов послевоенного либерализма Ф. Хайек [64], в отличие от приверженцев концепций "государство-ученый", отстаивающих тезис о деидеологизации управления, отмечает " экспансию политики ", которая выражается в обостренном, повышенном внимании к проблемам природы и цели политики, легитимности политических режимов, развитию демократии в условиях научно-технического прогресса, смысла и критериев политического прогресса и так называемой политической модернизации, политических норм и их отношений с другими нормами, например, технологическими и этическими.

Политические науки, имеющие дело с определением целей, их обоснованием и приданием смысла изменениям, обречены на известную идеологичность, не поддающуюся ни квантификации, ни точному измерению. В связи с этим востребуются заново эпистемологические и аксиологические инструменты политической философии. Ю.Дж. Михэн указывает на необходимость "активной эпистемологии" для увязки трех фундаментальных человеческих потребностей: антицинации событий, еще не наблюдаемых, расширения возможностей контроля будущих событий и выбора альтернатив[65].

Развитой политическая система считается по таким критериям как снижение уровня конфликтности и социальной напряженности в целом, степень консенсуальности политической системы, наличие конституционной оппозиции и чередование власти (правящей партии и оппозиции).

В последнее время понятие " политического развития " отождествляется с модернизацией. В целом модернизация предполагает больший контроль человека над своей социальной и природной средой. Политическая модернизация увязывается с определенной совокупностью факторов или каким-то одним, представительным: способностью к динамизму (Бжезинский, Тернер, Алмонд), все большей дифференциацией (Риггс), институциональной интеграцией (Хантингтон), партисипативностью (Лернер), политической культурой (Алмонд, Верба), социальной мобилизацией (Детч) и пр. Иными словами, политическую модернизацию связывают с возрастанием роли политического фактора (для освобождения от прочих наслоений политической сущности государства), рационализацией процессов управления, демократизацией и модернизацией всех этих процессов, вплоть до победы глобальной либерально-демократической модели.

Одной из центральных проблем государственного управления является проблема суверенитета, которая с самого начала практически отождествлялась с проблемой власти, поскольку в проблеме суверенитета сфокусировалась идея верховной власти. Проблема суверенитета по сути дела связана с определением и ролью субъекта (-тов) государственного управления, иерархической структурой органов управления и выяснением меры соотношения централизации и децентрализации. Проблема взаимосвязи государства и права связана с взаимодействием норм позитивного права как особого - государственного по своей сути - регулятива с другими регулятивами социальной жизни и определением масштабов и границ государственного управления.

В зависимости от приверженности мыслителей той или иной концепции государства и его происхождения суверенитет связывался либо с одной личностью (в монархиях), либо с группой лиц (в аристократиях), либо с большинством народа (в демократиях).

Большинство теорий о суверенитете в рамках теории "естественного права" исходило из той точки зрения, что суверенитет принадлежит народу (нации). При всех расхождениях между ними они придерживались монистическго взгляда на суверенитет, считая его так или иначе единым и неделимым. Имеются, однако, и теории (главным образом, современные), полагающие, что суверенитет не целостен, он фрагментарен и поделен в соответствии с действующим в современных демократических государствах принципом разделения властей. Вообще говоря, несмотря на существующие расхождения между различными теориями суверенитета, все они едины в одном - прямо или косвенно связывают суверенитет с государственной властью, поскольку власть есть инструмент поддержания определенного порядка в государстве и его регулирования.

Теория суверенитета как таковая впервые получила свое развернутое толкование и попытку научного объяснения именно в рамках естественного права, в учениях таких его видных представителей, как Ж.Боден, Т.Гоббс, Ж.-Ж.Руссо и др. При решении вопроса о субъекте суверенитета основной методологической посылкой было деление государства на управляющих (правителей) и управляемых, независимо от самой формы правлени я. Именно это деление положило начало дихотомии "государство - общество", которая остается по сути господствующей предпосылкой многих теорий государства и права, включая и марксистские. В связи с этим теория естественного права резко разделилась на две школы - школу, отстаивающую суверенитет правителя (Боден, Гоббс и др.), и школу, выступающую за "народный суверенитет" (Альтузиус и др.), с промежуточным направлением "двойного суверенитета".

Сторонники идеи "народного суверенитета" стремились представить народ как одного-единственного субъекта государственного управления, носителя всех политических прав. В рамках этих теорий общественная собственность рассматривается то как государственная, то как народная, поэтому особые права органов управления трактуются то как права государства, то как права народа.

В рамках теорий, отстаивающих суверенитет правителя, стоит упомянуть теорию Гоббса, который впервые на место двух признаваемых теорией естественного права договоров - "договора общества" о создании государства и "договора управления" между обществом и правителем - поставил один, согласно которому каждый член общества связывал себя с другими обещанием подчиняться общему правителю, который не принимал участия в договоре. Логическим следствием его теории было отрицание всякого права народа и признание суверенитета правителя, в котором концентрируется все публичное право, который ничем не ограничен, свободен от всех обязательств права и долга.

В теории суверенитета Гоббса еще прослеживается идея договора между народом и правителем. Первым, кто устранил всякие следы идеи таких договорных отношений, был Руссо. Он исходил из того, что существует единый "общественный договор". Созданная при этом акте общественная власть олицетворяет суверенитет, неподвластный какому-либо отчуждению, делению, какой-либо репрезентации и какому-либо ограничению. "Общественное соглашение дает Политическому организму неограниченную власть над всеми его членами, и вот эта власть, направляемая общей волей, носит...имя суверенитет"[66]. Создание конкретного правительства есть просто односторонний акт суверенной власти, который может быть аннулирован по ее же усмотрению. Коллективный суверен выше всякого закона: когда они сталкиваются, первый всегда одерживает верх, создав новую конституцию.

По мнению Бодена сущность идеи суверенитета заключена в законотворчестве, в котором он находит свою главную и характерную функцию и выражение. Хотя суверен и свободен от законов по своей природе верховной власти, но отнюдь не от всех. "Если мы определяем суверенитет как власть общего законотворчества (legibus omnibus soluta), то нельзя найти ни одного государя, который обладал бы полными суверенными правами, так как все связаны божественным законом и законом природы, а также тем общим правом наций, которое олицетворяет принципы, отличные от них"[67].

Теория суверенитета Бодена неотделима от концепции форм государственного устройства и управления. Прежде всего, он с большой скрупулезностью провел различие между формами государственного устройства и формами правления (government). По сути дела, он был первым, кто обратил на это внимание. Главная мысль его состоит в том, что характер верховной власти определяет форму государственного устройства (монархия, аристократия, демократия), но система и метод, с помощью которых эта власть осуществляется, определяют уже форму правления (управления). Таким образом, Боден был первым, кто указал различные основания для введения типологии систем государственного управления. Одно из них связано с типом субъекта управления (субъекта суверенитета), а другое - с типом органов управления (системы и метода, с помощью которых осуществляется суверенная власть). Здесь важно подчеркнуть, что в отличие от приверженцев традиции, восходящей к Полибию, Боден допускает существование только трех "чистых" форм государственного устройства, "смешанные" формы могут быть лишь в правлении, т.е. в сфере управления, а отнюдь не в самой верховной власти. Ошибочная позиция предшественников Бодена исходила из концепции "разделения суверенитета" между тремя ветвями власти в то время, как на самом деле это было распределение функций для осуществления единой суверенной воли.

Боден затронул и еще одну важнейшую и острую политическую проблему: взаимоотношения между сувереном и магистратами. Поскольку Боден жил в эпоху расцвета популярности естественно-правовых концепций государства, то его выводы по этому вопросу не были свободны от их влияния. В случае, если приказ суверена противоположен божественному закону или закону природы, то магистраты не обязаны ему подчиняться. Пытаясь преодолеть неопределенность понятия "закон природы", Боден отстаивает тезис, что гораздо большая опасность кроется в блокировке механизма управления, нежели в нарушении законов естественного права, которые имеют весьма зыбкие и неясные основания. В этом случае в области политики верховенство суверенной власти не должно ставиться под сомнение.

В конце XIX - начале XX века взгляды на проблему суверенитета претерпевают определенные изменения, они становятся менее жесткими. Перемены во взглядах на суверенитет во многом определяются теми социальными и техническими переменами, которые особенно бурно происходят в ХХ веке. В первую очередь сюда можно отнести интернационализацию не только производства, но и многих непроизводственных сфер жизни, развитие коммуникаций, глобальных информационных сетей, интеграционные процессы государственного уровня. Концепция суверенитета Г. Еллинека [68] сводит, например, суверенитет к конституционализму и самоограничению государства посредством права.

Достаточно оригинальна концепция суверенитета Л. Дюги [69]. Прежде всего тем, что он отрицает верховенство воли государства по отношению к любой индивидуальной или коллективной воле, действующей в его пределах. В отличие от многих он рассматривал государство просто как группу властвующих людей и делил общество на управляемых и управляющих. В его схеме суверенитет принадлежал управляющим, которые способны навязывать свою волю другим. Таким образом, субъектом государственного управления считается любой управляющий. Для того, чтобы ограничить их своеволие, Дюги предлагал целую систему государственной ответственности в виде норм публичного права и контроля за управляющими. Логическим следствием концепции суверенитета Дюги была идея максимальной децентрализации и группового управления. Методологической базой для этой концепции явилась концепция Дюркгейма о социальной солидарности и разделении общественного труда.

Марксистская концепция суверенитета исходила из отождествления понятий государство и государственная власть. Субъектом суверенитета считалась государственная власть, которая является верховной внутри страны и независимой вовне. Верховенство же государственной власти заключается в следующем. Во-первых, в универсальности, поскольку ее властная сила и только она распространяется на все население и общественные организации данной страны. Во-вторых, в прерогативе. В-третьих, в наличии у нее таких средств воздействия, которыми никакая другая общественная власть не располагает. В-четвертых, в н епосредственном осуществлении властных решений по таким каналам, которые другим общественным властям обычно не доступны и не присущи[70].

М. Вебер, давая определение государству, которое он так же, как и марксисты, отождествлял с государственной властью, считал, что такое определение возможно, в конечном итоге, только исходя из специфически применяемого им средства - физического насилия. "Государство является таким союзом, который обладает монополией на легитимное насилие....Успех применения насилия или угрозы его применения зависит в конечном счете от соотношения сил, а не от этического "права", даже если можно было бы выявить его объективные критерии"[71]. Таким образом, верховная власть обладает монополией на легитимное насилие, монополией на принуждение, монополией на издание законов - вот общий круг главных факторов, которые определяют верховную власть во внутренней иерархии.

Принцип "разделения властей" на верховную, управляющую и судебную нередко создает ошибочное представление о "разделе" суверенитета. Еще раз подчеркнем, что он един и неделим, и единственным его носителем является верховная власть.

К сожалению, принципиальный вопрос о разделении верховной и управляющей власти не нашел должного освещения в правовой литературе[72]. Одной из наиболее полных и значимых работ по этому вопросу является работа Л.Тихомирова[73] ²⁾. Главным основанием для установления различия между верховной и управляющей властями автор считает наличие одного или нескольких принципов в основе власти. В этом отношении верховная власть всегда основана на одном принципе, а управляющая власть представляет собой сочетание разных принципов, основанных на специализации. В этом смысле верховная власть является единственным верховным субъектом государственного управления во внутренней иерархии, а управляющая власть представляет собой органы государственного управления.

Концепции либерального направления о "сложном субъекте" верховной власти, а следовательно, и управления, исходят из того, что верховная власть может быть основана на нескольких принципах (как, например, в конституционных монархиях, где совокупными действиями короля и парламента издаются законы). Наличие двух полноправных субъектов управления на верхнем уровне делает такую власть неустойчивой. История предоставляет немало примеров, чем кончается подобное "двоевластие": в конечном счете образуется один субъект управления, хотя он и может быть представлен определенной формой коллективности, но основанной на каком-то одном из трех фундаментальных признаков - монархия, аристократия, демократия, впервые предложенных Аристотелем.

Во взглядах на проблему федерализма, связанную с принципом децентрализации, сталкиваются две школы. Одна в решении этого вопроса исходит из признания государства как целостности и тотальности и единства и неделимости суверенитета. Другая придерживается взглядов о пропорциональном распределении (дистрибутивности) суверенитета внутри федерации.

Представители школы дистрибутивного суверенитета отстаивают следующий принцип образования федерации: части уступают долю власти центру, а центр, в свою очередь, дарует долю власти частям. Прямым следствием признания дистрибутивности суверенитета является введение принципа "баланса сил", который в конечном итоге неизбежно вызывает возникновение антагонистических интересов, затем - интересов завистливых, затем - соперничающих, и все завершается доминирующими интересами самого сильного[74]. А.Токвиль, исходя из опыта Швейцарии и Соединенных Штатов, считает, что, несмотря на сопротивление со стороны местных правительств, федеральное правительство со временем неизбежно расширит свою власть[75].

Гегель, Кельзен, Токвиль, Фоллет - яркие представители школы единого суверенитета - отрицают тезис о суверенности отдельных государств, входящих в федерацию. В отношении последних можно говорить только о свободе применения средств в рамках дозволенной высшим порядком компетенции и сферы деятельности местных властей.

Проблема взаимосвязи государства и права, власти и закона широко обсуждается в государственно-правовой литературе. Управленческий аспект этой проблемы сосредоточен в вопросе о взаимодействии права как особого - государственного - регулятива с другими регулятивами общественной жизни. Социальная жизнь повсюду, где она в следствие развития социальной гетерогенности и дифференциации начинает выходить за рамки действия естественных регулятивов (традиций, обычаев, привычек), неизбежно стремится выработать новые регулятивы, целерациональные по своей сути. Право есть основной государственный регулятив общественной жизни.

Основные проблемы в вопросе о взаимосвязи права и государства сосредоточены в выяснении верховенства государства или права.

Этот вопрос по-разному разрешался исследователями, но до работ Г. Кельзена [76] и представителей возглавляемой им венской школы права в правовой литературе господствовал дуализм: либо право подчиняется государству, либо наоборот. Кельзен отверг такое решение вопроса и утверждал тождество права и государства. Близок взглядам Кельзена и австрийский социолог Л. Гумплович.

Иной точки зрения придерживались сторонники теорий " правового государства " (Тимашев, Гирке, Еллинек, Иеринг, Дюркгейм, Вебер и др.), утверждающие, что право выше государства, поскольку оно исторически старше государства и относительно независимо от него.

В марксистской теории государства и права и то, и другое являются двумя тесно связанными элементами надстройки. Право не существует без государства. Они вместе возникли, вместе существуют и вместе отомрут - это первое фундаментальное положение теории. Второе, не менее фундаментальное, положение этой же теории - государство и право суть различные социальные явления. Государство - это определенная форма организации общества, а право - это система правил поведения, и в этом качестве оно служит регулятором общественных отношений. В этом смысле право есть средство в руках государства, а последнее служит единственным источником права. Но государство само рассматривается в марксистской теории как орудие классового господства собственников основных средств производства[77]. В этом отношении образуется путаная цепочка: государство и право - средства господствующего класса, право - средство в руках государства и право - средство организации самой государственной власти. В марксистской теории провозглашен примат государства над правом.

В процессе развития государства возникшее право не заменило существовавшие раньше социальные регулятивы в виде традиций, обычаев, нравов, а только дополнило их там, где они уже не были способны продолжать выполнять свою регулятивную функцию. Поэтому право всегда и везде связано исключительно с государственной формой и прежде всего - с формой государственного устройства и соответствующими ей властными и управленческими структурами. Это право получило название позитивного, в отличие от "обычного права" (common law), связанного с обычаями. Позитивное право, дополнив обычное, само стало источником новых противоречий, разрешение которых, их регулирование вызывают необходимость введения новых норм позитивного права. Как и для всяких регуляторов, вне зависимости от их конкретного содержания, создание одного из них неизбежно вызывает создание новых. Обычаи и традиции более устойчивы, более консервативны, менее лабильны, т.е. менее склонны к каким-либо изменениям. Позитивное право, как всякий целерациональный регулятив, менее устойчиво, более вариативно и более лабильно.

Бентам, Гегель, Иеринг, Кельзен выступали против смешения двух видов права, причем позитивному праву они отдавали приоритет перед обычным, т.е. в том случае, если они вступали в противоречие, позитивное право должно быть выше.

Вебер, Савиньи и др. отрицали монополию государства на право и считали, что субъектов права может быть несколько, при этом они ссылались на пример церкви и югославской "задруги". Естественно, что любая организация имеет определенное право, но это право не имеет юридической силы, оно "внутреннее" право их организации.

Большим вкладом социально-политических наук в теоретическое решение проблем управления явились теории о компромиссах, ведущие ко все более сложным компромиссным структурам (с точек зрения институциональной и процедурной), которые могут применяться в системах управления с противоположными интересами[78].

Концепции и теории государственного управления, исторически возникшие ранее других конкретно-объектных концепций и теорий управления и развивавшиеся долгое время относительно самостоятельно, начиная с ХХ века оказывают существенное влияние на формирование других концепций, в частности концепций менеджмента. В свою очередь они используют значительные заимствования отдельных принципов и положений других конкретно-объектных теорий, поскольку последние все больше расширяют объект и предмет собственного исследования. Концепции государственного управления вносят существенный вклад в конкретно-содержательное наполнение абстрактных моделей субъекта и органов управления, принципов иерархии, централизации и децентрализации, процедур принятия решений и поиска компромисса, в разработку подходов к разрешению противоречия "цель - средства", в исследование взаимодействия целерациональных и естественных регулятивов.