Государственная система лицензирования пользования недрами

Общие положения. Принципиально новыми статьями Закона РФ «О недрах» по сравнению с ранее действовавшими «Основами законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах» яви­лись статьи, посвященные становлению государственной системы лицензирования, т. е. единого порядка предоставления лицензий на пользование недрами, включающего информационную, научно-аналитическую, экономическую и юридическую подготовку мате­риалов и их оформление.

Задачей государственной системы лицензирования в соответ­ствии со статьей 15 Закона РФ «О недрах» является обеспечение:

• практической реализации государственных программ разви­тия добывающей промышленности и минерально-сырьевой базы, защиты интересов национальной безопасности Россий­ской Федерации;

• социальных, экономических, экологических и других инте­ресов населения, проживающего на данной территории, и всех граждан Российской Федерации;

• равных возможностей всех юридических лиц и граждан в получении лицензии;

• развития рыночных отношений, проведения антимоно­польной политики в сфере пользования недрами;

• необходимых гарантий владельцам лицензий (в том числе иностранным) и защиты их права пользования недрами.

Лицензионный порядок предоставления недр в пользование широко применяется за рубежом. Причем в одних странах лицен­зия трактуется как чисто разрешительный документ, а в других - как соглашение между владельцем недр (государством) и недропользователем. В российском варианте лицензия занимает проме­жуточное положение между этими крайними подходами. Ряд усло­вий лицензии, такие как срок ее действия, границы участка недр, уровень добычи полезных ископаемых, устанавливаются по реше­нию органов государственного управления. Другие условия явля­ются предметом соглашения между органами, выдающими лицен­зию, и недропользователем. Например, владелец лицензии на пра­во добычи полезных ископаемых имеет право проводить в предос­тавленном ему горном отводе работы по геологическому изучению недр, связанных с проводимой им добычей, без дополнительной лицензии, но с согласованием условий их проведения с органами Государственного санитарного, Федерального горного надзора и Государственного экологического контроля. Владелец лицензии на право добычи полезных ископаемых имеет право в пределах предос­тавленного ему горного отвода самостоятельно планировать направ­ления развития горных работ. Планы горных работ подлежат ежегод­ному согласованию с органами Федерального горного надзора.

Основания предоставления права пользования недрами. Право пользования недрами может быть получено пользователем (статья 10.1 Закона РФ «О недрах») на основании:

• решения Правительства Российской Федерации, принятого по результатам конкурса или аукциона, для целей разведки и добычи полезных ископаемых на участках недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации;

• решения Правительства Российской Федерации при уста­новлении факта открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологиче­скому изучению участков недр внутренних морских вод, тер­риториального моря и континентального шельфа Российской Федерации за счет собственных средств, для целей разведки и добычи полезных ископаемых такого месторождения;

• совместного решения Федерального органа управления Го­сударственным фондом недр или его территориального органа и органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, принятого по результатам конкурса или аукциона, для целей разведки и добычи полезных иско­паемых на участках недр, расположенных на территории субъекта Российской Федерации;

• совместного решения Федерального органа управления Го­сударственным фондом недр или его территориального органа и органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации при установлении факта открытия ме­сторождения полезных ископаемых пользователем недр, про­водившим работы по геологическому изучению участков недр за счет собственных средств, для целей разведки и добычи полез­ных ископаемых такого месторождения, расположенного на тер­ритории соответствующего субъекта Российской Федерации;

• решения Правительства Российской Федерации, согласо­ванного с органами исполнительной власти субъектов Рос­сийской Федерации, для целей захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов;

• совместного решения Федерального органа управления Го­сударственным фондом недр или его территориального органа и органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации для целей строительства нефте- и га­зохранилищ, размещения промышленных и бытовых отходов;

• перехода права пользования участками недр в соответст­вии с основаниями, установленными федеральными законами, регулирующими отношения недропользования;

• вступившего в силу соглашения о разделе продукции, за­ключенного в соответствии с Федеральным законом «О со­глашениях о разделе продукции»;

• совместного решения Федерального органа управления Го­сударственным фондом недр и органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации о предос­тавлении права краткосрочного (сроком до одного года) поль­зования участком недр для целей осуществления юридическим лицом (оператором) деятельности на участке недр, право пользования которым досрочно прекращено.

Конкурсы и аукционы. Важнейшим принципом государст­венной системы лицензирования пользования недрами в современ­ной России является принцип состязательности при определении владельца лицензии. Реализация этого принципа достигается пу­тем проведения конкурсов и аукционов на право пользования участками недр.

Решение о проведении таких конкурсов или аукционов, опре­деление условий их проведения в отношении каждого участка недр или группы участков недр, а также решение об утверждении ре­зультатов таких конкурсов или аукционов принимается органами, предоставляющими право пользования участками недр.

Информация о предстоящих конкурсах или аукционах на пра­во пользования участками недр публикуется в общероссийских и издаваемых на территориях соответствующих субъектов Россий­ской Федерации средствах массовой информации.

Организационное обеспечение государственной системы ли­цензирования возлагается (статья 16 Закона РФ «О недрах») на Федеральный орган управления Государственным фондом недр и его территориальные подразделения, которые осуществляют подго­товительную работу, связанную с проведением конкурсов и пре­доставлением лицензий, согласовывают условия лицензии с Госу­дарственными органами управления промышленностью, земель­ными, водными и лесными ресурсами, Государственными органа­ми охраны окружающей среды, органами Государственного горно­го надзора, а в части, касающейся платы за пользование недрами, с Государственными органами управления экономикой.

Предприятие, претендующее на получение лицензии, должно в установленный срок подать в Федеральный орган управления Государственным фондом недр или в его территориальное подраз­деление заявку на участие в конкурсе (аукционе), которая должна содержать:

• данные о предприятии-заявителе, включая место его ос­новной деятельности, его хозяйственные взаимоотношения с финансовыми и производственными партнерами;

• данные о руководителях или владельцах предприятия-зая­вителя и лицах, которые представляют это предприятие при получении лицензии;

• данные о финансовых возможностях предприятия-зая­вителя, необходимые для выполнения работ, связанных с на­мечаемым пользованием недрами;

• данные о технических и технологических возможностях предприятия-заявителя, а также других предприятий, привле­каемых в качестве подрядчиков;

• информацию о предыдущей деятельности предприятия-заявителя, включая список государств, в которых оно осуще­ствляло свою деятельность в последние 5 лет;

• предложения предприятия-заявителя по условиям пользо­вания недрами.

После принятия заявки на участие в конкурсе (аукционе) предприятию-заявителю предоставляется пакет геологической ин­формации по интересующему участку недр. Пакет должен содер­жать необходимый объем геологической, горне-технической, тех­нологической и иной информации для проведения предприятием-заявителем технико-экономических расчетов показателей ведения работ. На основании изучения геологической информации пред­приятие-заявитель в установленный срок разрабатывает и пред­ставляет основные технико-экономические показатели ведения ра­бот, связанные с намечаемым пользованием недрами.

Законодательством определены следующие основания для отказа в приеме заявки на участие в конкурсе или аукционе либо заявки на получение права пользования недрами без проведения конкурса или аукциона:

• заявка на предоставление лицензии подана с нарушени­ем установленных требований, в том числе, если ее содер­жание не соответствует объявленным условиям конкурса или аукциона;

• заявитель умышленно представил о себе неверные сведения;

• заявитель не представил и не может представить доказа­тельств того, что обладает или будет обладать квалифициро­ванными специалистами, необходимыми финансовыми и тех­ническими средствами для эффективного и безопасного про­ведения работ;

• если в случае предоставления права пользования недрами данному заявителю не будут соблюдены антимонопольные требования.

При конкурсной системе победителем признается заявитель, отвечающий условиям конкурса и представивший технические реше­ния, наиболее экономически приемлемые и наиболее соответствующие требованиям охраны недр и окружающей природной среды.

При аукционной системе победителем признается претендент, предложивший наибольшую плату за получение права пользова­ния недрами.

Оценка соответствия разработанных предприятием-заяви­телем технико-экономических показателей условиям конкурса про­изводится экспертной комиссией и оформляется протоколом. Фор­мирование экспертных комиссий и определение победителя кон­курса из числа предприятий-заявителей, получивших положитель­ное заключение экспертной комиссии, производится органами представительной власти субъекта РФ и Федерального органа управления Государственным фондом недр или его территориаль­ным подразделением.

Общая характеристика лицензии на пользование недрами. Предоставление недр в пользование оформляется специальным го­сударственным разрешением в виде лицензии. Лицензия - это до­кумент на бланке установленной формы с Государственным гер­бом РФ, а также текстовые, графические и иные приложения, яв­ляющиеся неотъемлемой составной частью лицензии.

Лицензия удостоверяет право ее владельца пользоваться уча­стком недр (с определенными границами и в течение установлен­ного срока) с целью:

• геологического изучения недр;

• разработки месторождений полезных ископаемых;

• использования недр в целях, не связанных с добычей по­лезных ископаемых;

• для образования особо охраняемых геологических объектов и др.

Между уполномоченным на то органом государственной вла­сти и пользователем недр может быть заключен договор, устанав­ливающий условия пользования таким участком, а также обяза­тельства сторон по выполнению указанного договора.

Статья 12 Закона РФ «О недрах» определяет, что лицензия и ее неотъемлемые составные части должны содержать:

данные о пользователе недр, получившем лицензию, и ор­ганах, предоставивших лицензию, а также основания предос­тавления лицензии;

данные о целевом назначении работ, связанных с пользо­ванием недрами;

указание пространственных границ участка недр, предос­тавляемого в пользование;

указание границ земельного отвода или акватории, выделен­ных для ведения работ, связанных с пользованием недрами; 4 сроки действия лицензии и сроки начала работ (подготовки технического проекта, выхода на проектную мощность, пред­ставления геологической информации на Государственную экспертизу);

условия, связанные с платежами, взимаемыми при пользо­вании недрами, земельными участками, акваториями;» согласованный уровень добычи минерального сырья, право собственности на добытое минеральное сырье;

соглашение о праве собственности на геологическую ин­формацию, получаемую в процессе пользования недрами;

условия выполнения установленных законодательством, стан­дартами (нормами, правилами) требований по охране недр и ок­ружающей природной среды, безопасному ведению работ;

порядок и сроки подготовки проектов ликвидации или кон­сервации горных выработок и рекультивации земель.

Лицензия на пользование недрами закрепляет перечисленные условия и форму договорных отношений недропользования, в том числе контракта на предоставление услуг (с риском или без риска), а также может дополняться иными условиями, не противоречащи­ми настоящему Закону.

Сроки пользования недрами. Законодательством определе­но, что участки недр предоставляются в пользование на опреде­ленный срок или без ограничения срока.

На определенный срок недра предоставляются в пользование для:

геологического изучения — на срок до 5 лет;

добычи полезных ископаемых — на срок отработки месторо­ждения полезных ископаемых, исчисляемый исходя из технико-экономического обоснования разработки месторождения полезных ископаемых, обеспечивающего рациональное использование и ох­рану недр;

добычи подземных вод — на срок до 25 лет;

добычи полезных ископаемых на основании предоставления кратко­срочного права пользования участками недр—на срок до 1 года.

Без ограничения срока могут быть предоставлены участки недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, строительства и экс­плуатации подземных сооружений, связанных с захоронением от­ходов, строительства и эксплуатации нефте- и газохранилищ, а также для образования особо охраняемых геологических объектов и иных целей. Срок пользования участком недр может быть про­длен по инициативе пользователя недр при выполнении им огово­ренных в лицензии на пользование участком недр условий и необ­ходимости завершения разработки месторождения полезных иско­паемых или выполнения ликвидационных мероприятий.

Сроки пользования участками недр исчисляются с момента государственной регистрации лицензий на пользование этими уча­стками недр. Условия пользования недрами, предусмотренные в лицензии, сохраняют свою силу в течение оговоренных в лицензии сроков либо в течение всего срока ее действия.

Победителям конкурсов или аукционов лицензии на право пользования участками недр выдаются Федеральным органом управления Государственным фондом недр или его территориаль­ным органом совместно с органом исполнительной власти соответ­ствующего субъекта Российской Федерации.

Виды лицензий на право пользования недрами. Выделяют следующие виды лицензий на право пользования недрами:

Лицензия на геологическое изучение недр удостоверяет право ведения поисков и оценки месторождений полезных ископаемых и объектов, используемых для строительства и эксплуатации под­земных сооружений, не связанных с добычей полезных ископае­мых, и не дает ее владельцу приоритетного права на получение ли­цензии на право добычи полезных ископаемых.

Границы геологического отвода, установленные лицензией на геологическое изучение недр, могут быть изменены в следующих случаях:

· если выявленное в процессе поисков и оценки месторождение полезного ископаемого выходит за границы предоставленного гео­логического отвода. В этом случае по заявке владельца лицензии и при отсутствии предоставленной лицензии на соответствующую сопредельную территорию участок недр может быть увеличен та­ким образом, чтобы в него входило все месторождение;

· если владелец лицензии на поисковые работы по мере их про­ведения отказывается от части выделенного геологического отвода. При этом плата за пользование недрами соответствующим образом пересчитывается.

В дополнение к Закону РФ «О недрах» и Положению «О по­рядке лицензирования пользования недрами» Правительство РФ своим Постановлением от 24 декабря 1994 г. № 1418 поручило Фе­деральному органу управления Государственным фондом недр осуществлять лицензирование:

· геологосъемочных работ, составления и издания карт геологи­ческого содержания, в том числе цифровых и электронных карт;

· бурения скважин на воду (кроме бурения скважин на тер­мальные воды) и геологоразведочных скважин на твердые полез­ные ископаемые;

· геофизических (в том числе, гравиметрических) работ по изу­чению земных недр.

В развитие этого Постановления Правительство РФ утвердило своим Постановлением от 31 июля 1995 г. № 775 Положение о ли­цензировании отдельных видов деятельности, связанных с геоло­гическим изучением и использованием недр.

Лицензия на добычу полезного ископаемого дает право на раз­ведку и разработку месторождения, а также на переработку отхо­дов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, если иное не оговаривается в лицензии.

Лицензия на добычу полезного ископаемого выдается на разработку всего месторождения или его отдельной части при условии, что геологическая информация об этом объекте про­шла Государственную экспертизу. В виде исключения при предоставлении лицензии одновременно для геологического изуче­ния и добычи полезных ископаемых владельцы лицензии могут начинать добычу до проведения Государственной экспертизы геологической информации.

В случае если месторождение разрабатывается несколькими пользователями недр, его эксплуатация должна проводиться по со­гласованной технологической схеме, исключающей нерациональ­ное использование недр. Координация действий пользователей недр возлагается по их решению на одного из пользователей, кото­рому другие пользователи доверяют исполнение функций коорди­натора. Указанное условие фиксируется в лицензиях на право раз­работки этого месторождения.

Лицензия на право строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, удо­стоверяет право пользования определенными участками недр для подземного хранения нефти, газа, захоронения вредных веществ и отходов производства, сброса сточных вод и иных нужд.

Лицензия на право образования особо охраняемых объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, лечебно-оздорови­тельное и иное назначение, удостоверяет право на открытие науч­ных и учебных полигонов, геологических заповедников, выделение памятников природы, использование в научных, лечебно-оздоро­вительных или коммерческих целях пещер и иных природных под­земных полостей.

Лицензия может быть выдана на несколько видов пользования недрами.

Лицензия, предоставленная победителю конкурса или аук­циона, направляется в Федеральный или территориальный геоло­гические фонды на регистрацию, которая производится в месяч­ный срок с момента ее поступления. Лицензия вступает в силу по­сле ее регистрации.

После получения лицензии ее владелец имеет право на полу­чение полного объема геологической информации по предостав­ленному ему в соответствии с лицензией участку недр.

Ограничение пользования недрами. Законом РФ «О не­драх» предусмотрено (статья 8) ограничение или даже запрещение пользования отдельными участками недр, в случаях, когда этого требуют интересы национальной безопасности страны, требования охраны окружающей среды и здоровья населения, необходимость сохранения хозяйственных объектов.

Переход права пользования недрами. В Законе РФ «О не­драх» рассмотрены следующие случаи, когда право пользования недрами переходит к другому субъекту предпринимательской дея­тельности (юридическому лицу):

· реорганизация юридического лица — пользователя недр путем его преобразования — изменение его организационно-правовой формы;

· реорганизация юридического лица — пользователя недр путем присоединения к нему другого юридического лица или слияния с другим лицом в соответствии с законодательством Российской Федерации;

· реорганизация юридического лица — пользователя недр путем его разделения или выделения из него другого юриди­ческого лица в соответствии с законодательством Российской Федерации, если вновь созданное юридическое лицо намерено продолжать деятельность в соответствии с лицензией на поль­зование участками недр, предоставленной прежнему пользо­вателю недр;

· юридическое лицо — пользователь недр выступает учреди­телем нового юридического лица, созданного для продолже­ния деятельности на предоставленном участке недр в соответ­ствии с лицензией на пользование участком недр, при ус­ловии, если новое юридическое лицо образовано в соответ­ствии с законодательством Российской Федерации и ему передано имущество, необходимое для осуществления дея­тельности, указанной в лицензии в том числе из состава имущества объектов обустройства в границах лицензион­ного участка. Кроме того, необходимы разрешения (лицен­зии) на осуществление видов деятельности, связанных с недропользователем, и доля прежнего юридического лица пользователя недр в уставном капитале нового юриди­ческого лица на момент перехода права пользования участ­ком недр должна составлять не менее половины уставного капитала нового юридического лица;

· приобретение субъектом предпринимательской деятельности в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)», имущества (имущественного комплекса) предприятия-банкрота (пользователя недр) при условии, что приобретатель имущества является юридическим лицом, созданным в соответствии с законодательством Российской Федерации, и отвечает квалификационным требованиям, предъявляемых к недропользователю законодательством о недрах Российской Федерации.

При переходе права пользования недрами или при изменении наименования юридических лиц - недропользователей недр лицензия подлежит переоформлению. При этом условия пользования участком недр, установленные прежней лицензией пересмотру неподлежат.

Лицензия переоформляется по заявлению пользователя недр органами, предоставившими лицензию

Прекращение права пользования недрами. Основания для прекращения права пользованиями недрами возникают:

· по истечении срока действия лицензии;

· при отказе владельца лицензии от права пользования недрами;

· при возникновении определенного условия, зафиксированного в лицензии, с наступлением которого прекращается право пользования недрами;

· при неправильном переоформлении лицензии.

Право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено в случаях:

· когда недропользователь нарушил условия лицензии или права пользования недрами или не приступил к пользованию недрами в сроки и объемах предусмотренных в лицензии;

· возникновения чрезвычайных ситуаций или непосредственной угрозе жизни или здоровья людей, работающих или проживающих в зоне работ;

· ликвидации субъекта хозяйственной деятельности, которому недра были предоставлены в пользование

· по инициативе владельца лицензии.

В соответствии с Законом РФ «О недрах» (статья 21) решение о досрочном прекращении права пользования недрами принимается Федеральным органом управления Государственным фондом недр и его территориальным подразделением либо непосредственно, либо по представлению органов Государственного геологического и экологического контроля и Государственного горного надзора.

Право пользования недрами прекращается путем аннулирова­ния выданной государственной лицензии или после принятия ком­петентным органом соответствующего решения с письменным уве­домлением пользователя недр.

В зависимости от конкретных обстоятельств аннулирование выданных лицензий производится:

• с даты принятия решения о прекращении права пользова­ния недрами (при возникновении непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами);

• по истечении 3 месяцев со дня письменного уведомления пользователя о допущенных нарушениях и непринятия с его стороны мер по их устранению.

Основания признания выданной лицензии недействи­тельной. Лицензия может быть признана недействительной по следующим основаниям:

• нарушение правил конкурса или аукциона;

• признание сделки по использованию недр, заключенной с нарушением законодательства;

• предоставление претенденту на получение лицензии неза­конных преимуществ перед другими заявителями;

• отказ претендента от внесения платежа за предоставленную лицензию;

• нарушение требований антимонопольного законодательства.

Владелец аннулированной лицензии или лицо, не получив­шее лицензии, имеет право обжаловать эти решения в порядке, предусмотренном Гражданским кодексом РФ.

Антимонопольные требования. Закон РФ «О недрах» в ста­тье 17 определяет перечень антимонопольных требований при пользовании недрами, относящихся к возможным действиям орга­нов государственной власти или пользователей недр.

Эти действия признаются неправомочными, если они направ­лены на:

· ограничение доступа к участию в конкурсе (аукционах) юридических и физических лиц;

· уклонение от предоставления лицензий победителям кон­курса (аукциона);

· замену конкурсов (аукционов) прямыми переговорами;

· уклонение от предоставления пользователям недр доступа к объектам транспорта и инфраструктуры и др.

Вместе с тем Федеральный орган управления Государствен­ным фондом недр по согласованию с субъектами РФ имеет право устанавливать количество участков, их предельные размеры и вели­чину запасов полезных ископаемых, предоставляемых в пользование.

Более детально механизм лицензирования пользования не­драми рассмотрен в Положении о порядке лицензирования поль­зования недрами.

Некоторые результаты лицензирования пользования не­драми. Со времени ввода в действие Закона РФ «О недрах» (1992 г.) выдано свыше 17 тысяч лицензий на право пользования недрами, из них — на благородные металлы — 17 %, на подземные воды — 16 %, на нефть и газ — 8 %, нерудные полезные ископаемые — 9 % и на все остальные виды полезных ископаемых — 51 %. Компаниям с участием иностранного капитала выдано более 150 лицензий.