Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления

Население может участвовать в управлении делами общества в разных формах. Выделяются такие виды участия, как рекомендательное участие, совещательное участие, решающее участие. Необходимо констатировать, что самой природе самоуправления больше отвечают формы непосредственного народовластия, такие, как референдум, выборы, сходы.

Широкая децентрализация мест обязательно должна дополняться внутримуниципальной децентрализацией: развитием общественных начал в деятельности органов местного самоуправления, стимулированием самодеятельной активности жителей – без этого местное публичное управление не станет подлинным самоуправлением, несмотря на законодательную "прописку" термина "местное самоуправление". Если закрепление самостоятельности местной власти в той или иной мере имело место и ранее, в том числе в советский период, за счет организации местных советов, расширения их прав, то раскрепощение инициативы непосредственно граждан, местных сообществ жителей всегда было, да и остается в настоящее время, большой проблемой.

Зачем стимулировать самодеятельную активность населения? Рассуждая об общественном самоуправлении жителей, нельзя обойти подобные вопросы молчанием. Проще дать ответ на первый из них. Сила индивида – в осознании им и своих личных интересов, и интересов коллектива, в который он включен, с которым связаны его основные жизненные проявления, в умении подняться от личного интереса до интереса общественного, в стремлении соединять в рамках своего опыта индивидуальные и коллективные ценности.

Когда же люди не только передоверяют решение касающихся их вопросов профессиональным управленцам, но и при этом не имеют ни сил, ни желания, ни средств контролировать последних, действовать вместе с ними или наряду с ними, они становятся беззащитными перед своеволием власти, теряют вкус к творчеству, созиданию. Люди превращаются в маргиналов и их индивидуальная слабость предопределяет слабость коллектива, общества, государства. С маленькими людьми нельзя решать большие задачи. Вот почему втягивание населения в самоуправленческий процесс важно и для властных структур. Невозможно решать все проблемы муниципальных образований силами исключительно муниципальных органов.

Как же раскрепощать самоуправленческие потенции людей? Это вопрос из разряда неисчерпаемых. Однако можно сформулировать принципиальный подход к его разрешению. Воспользуемся для этого рассуждениями М.А. Краснова. Признавая необходимость развития организационной самодеятельности населения, он выступает против институционального смешения государственно-аппаратных и общественно-самодеятельных структур, т.е. против смешения публично-властного и общественного. Процесс их сближения, по мысли М.А. Краснова, должен быть естественным.

В противном случае мы вновь станем свидетелями фактического огосударствления (в смысле обюрокрачивания) общественных формирований по месту жительства. Что же касается правового регулирования «общественной ветви» самоуправленческого движения, то оно должно сводиться не к закреплению структуры и компетенции общественных органов, а к формированию условий их свободного создания, развития и даже отмирания. Покусившись же на внутреннюю жизнь самодеятельных формирований, государство в зародыше убьет управленческие клетки, которые при правильном уходе за ними могли бы в будущем составить ткань реального самоуправления, стать очагами формирования психологии свободы и самоответственности.

Таким образом, общественное самоуправление недопустимо навязывать сверху, хотя бы из благих побуждений. Повсеместное создание тех же органов территориального общественного самоуправления по принципу полного охвата ими всей территории муниципального образования при неготовности самих граждан работать по-настоящему в территориальных формированиях или под началом последних лишь дискредитирует идею общественного самоуправления.

В соответствии со статьей 130 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Очевидно, что приведенный перечень является открытым. Аналогичный вывод можно сделать из анализа норм ФЗ-131.

Анализируя внешние проявления реализации населением права на местное самоуправление, можно выделить следующие формы участия населения в местном самоуправлении:

1) местный референдум;

2) опрос граждан, плебисцит;

3) местные выборы (речь идет об осуществлении как активного, так и пассивного избирательного права);

4) наказы избирателей;

5) отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного лица местного самоуправления;

6) голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;

7) собрания, сходы, конференции граждан;

8) территориальное общественное самоуправление;

9) массовые акции (митинги, шествия, демонстрации, пикетирование и др.);

10) обращение в органы местного самоуправления;

11) правотворческая инициатива;

12) публичные слушания;

13) деятельность в представительных органах местного самоуправления;

14) осуществление муниципальной службы;

15) иные формы.

Ниже эти формы будут рассмотрены более подробно.

Местный референдум – утверждение публично-властных решений путем общего прямого голосования жителей, постоянно или преимущественно проживающих в границах муниципального образования (его отдельных территорий), по вопросам местного значения. Близок к референдуму опрос по вопросам местного значения, проводимый в форме голосования жителей. Однако выявленное в ходе опроса мнение жителей не имеет силы обязательного решения - органы местного самоуправления, государственные органы обязаны лишь учитывать выраженное путем опроса мнение жителей в своей деятельности. Иногда опрос в форме голосования называют консультативным референдумом.

Как элемент конституционной системы, местный референдум закреплен в ч. 3 ст. 3 Конституции РФ, Федеральных законах об общих принципах организации местного самоуправления (ст. ст. 3, 22 и др.), об основных гарантиях избирательных прав (ст. 2 и др.). Детально порядок организации и проведения местных референдумов определяют законы субъектов РФ, уставы муниципальных образований и др.

Решения, принятые на местном референдуме в пределах его компетенции, вступают в силу на следующий день после его официального опубликования (обнародования), если иное не предусмотрено в формулировке вопроса, принятого на референдуме. Решения местного референдума имеют обязательный характер на территории соответствующего муниципального образования. Эти решения не нуждаются в утверждении органами государственной власти, их должностными лицами, органами местного самоуправления. Принятые на референдумах решения, например уставы муниципальных образований, подлежат государственной регистрации. Однако регистрация - это не утверждение акта, а форма проверки его законности.

Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение решений референдумов в пределах своей компетенции. Если для реализации решения референдума требуется издание иного нормативного акта, орган местного самоуправления обязан издать такой акт. Причем названный орган обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на местном референдуме, определить срок подготовки такого акта. Срок подготовки данного акта не может превышать один год.

Вопросы местных референдумов. На местный референдум могут выноситься только вопросы местного значения.

На местный референдум не могут быть вынесены вопросы:

1) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий, приостановлении осуществления полномочий органов местного самоуправления, а также о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

2) о персональном составе органов местного самоуправления;

3) об избрании депутатов и должностных лиц, утверждении, назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от нее;

4) о принятии или об изменении местного бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования;

5) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Вопросы, выносимые на референдум, должны быть сформулированы так, чтобы на них можно было дать однозначный ответ, чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятых по ним решений.

Право гражданина на участие в референдуме строится на тех же принципах, что и право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Граждане участвуют в референдуме свободно, непосредственно, лично на основе всеобщего права, равенства, тайны голосования. Аналогом принципа прямых выборов является принцип непосредственного участия граждан в принятии решений по всем вопросам местного самоуправления, которые могут выноситься на референдумы.

В основном совпадают также принципы организации выборов и референдумов.

Местные референдумы не могут назначаться и проводиться в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации либо на той территории, на которой предполагается проводить референдум, а также в течение трех месяцев после его отмены.

Инициатива проведения местного референдума принадлежит гражданам, обладающим правом на участие в местном референдуме, избирательным объединениям, иным общественным объединениям, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдуме и которые зарегистрированы в установленном порядке не позднее чем за один год до дня образования инициативной группы по проведению референдума. Право инициативы также принадлежит совместно представительному органу местного самоуправления, главе местной администрации.

Инициатива проведения референдума, исходящая от граждан, избирательных, иных общественных объединений, включает несколько этапов. Во-первых, необходимо образовать инициативную группу местного референдума в количестве не менее 10 человек. Ее может образовать один гражданин или группа граждан на собрании лиц, пользующихся правом участвовать в референдуме. Если инициатива проведения референдума исходит от избирательного объединения, иного общественного объединения, то в этом случае в качестве инициативной группы выступает руководящий орган объединения, его местного отделения, местной организации независимо от его численности. На собрании инициативной группы, заседании руководящего органа объединения утверждается текст выносимого на референдум вопроса.

Во-вторых, инициативная группа обращается в избирательную комиссию муниципального образования с ходатайством о ее регистрации. В ходатайстве должен содержаться вопрос референдума, фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, данные паспорта или заменяющего его документа, адрес места жительства каждого члена инициативной группы и лиц, уполномоченных действовать от нее. Ходатайство подписывается всеми членами группы. Избирательная комиссия в течение 15 дней со дня поступления ходатайства рассматривает его. В случае соответствия ходатайства требованиям закона она передает его в представительный орган местного самоуправления, в противном случае - об отказе в регистрации инициативной группы. Представительный орган местного самоуправления обязан в течение не более 20 дней проверить соответствие выносимого на референдум вопроса требованиям законодательства.

Если названный орган признает законность формулировки вопроса, то избирательная комиссия муниципального образования в течение 15 дней со дня решения представительного органа регистрирует группу и выдает ей свидетельство о регистрации, о чем извещает средства массовой информации. Отрицательное решение представительного органа влечет отказ в регистрации инициативной группы со стороны избирательной комиссии муниципального образования в тот же срок. Отказ в регистрации должен быть письменным, мотивированным. Отказ по мотивам целесообразности не допускается. Он может быть обжалован в суд. После принятия решения о регистрации инициативная группа не вправе менять формулировку вопроса, предлагаемого на референдум, или вносить иные вопросы.

В-третьих, в поддержку инициативы проведения референдума организуется сбор подписей участников референдума, в количестве не менее 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории проведения референдума. Он проводится со дня, следующего за днем получения свидетельства о регистрации инициативной группы. Срок сбора подписей устанавливается законом субъекта РФ и не может быть менее 20 дней. Сбор подписей проводится на подписных листах, содержащих формулировку вопроса, который предлагается вынести на референдум. Гражданин, поддержавший инициативу проведения референдума, собственноручно проставляет в подписном листе свою подпись и дату ее внесения, указывая при этом свою фамилию, имя, отчество, дату рождения, адрес места жительства, серию и номер паспорта или заменяющего его документа.

После окончания сбора подписей, но не позднее срока действия регистрационного свидетельства инициативная группа подсчитывает общее число подписей, а также число подписей по каждому населенному пункту и составляет итоговый протокол. Подписные листы и подлинный экземпляр итогового протокола передаются представителями инициативной группы в избирательную комиссию муниципального образования, которая в течение 15 дней проверяет представленные материалы. В случае соответствия порядка выдвижения инициативы требованиям закона комиссия направляет подписные листы, итоговый протокол инициативной группы, копию своего постановления в представительный орган местного самоуправления. Копия постановления комиссии направляется также инициативной группе.

Инициатива проведения референдума, выдвинутая совместно представительным органом местного самоуправления и главой местной администрации, оформляется их правовыми актами.

Представительный орган местного самоуправления в течение 30 дней со дня получения документов о выдвижении инициативы референдума большинством голосов от общего числа депутатов назначает местный референдум. Если местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки либо представительный орган отказал в назначении референдума, референдум при наличии к тому законных оснований назначается судом по обращениям граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта РФ или прокурора. В случае, если местный референдум назначен судом, он организуется избирательной комиссией муниципального образования, а обеспечение проведения местного референдума осуществляется исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации.

Решение о назначении местного референдума должно быть официально опубликовано.

Референдум проводит избирательная комиссия муниципального образования, получающая статус комиссии местного референдума. В организации референдума участвуют также территориальные и участковые комиссии референдума. Комиссии референдума каждая на своем участке работы решают все практические вопросы организации референдума. Порядок деятельности комиссий референдума аналогичен порядку деятельности избирательных комиссий на выборах.

В случае вынесения на референдум проекта нормативного акта каждый участник референдума не позднее чем за 30 дней до дня голосования имеет право получить текст этого проекта в комиссии муниципального образования. Если референдум проводится по инициативе инициативной группы, то обязанность изготовления и распространения указанного текста возлагается на данную группу.

Референдум признается комиссией референдума несостоявшимся, если в нем приняло участие не более половины участников референдума, внесенных в списки участников референдума на территории проведения референдума. Решение по вынесенному на местный референдум вопросу считается непринятым, если за него проголосовало не более половины участников референдума, принявших участие в голосовании (получивших бюллетени).

Результаты референдума могут быть признаны недействительными:

а) в случае, если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления участников референдума;

б) в случае, если они признаны недействительными на части участков, списки участников референдума, на которых на момент окончания голосования в совокупности включают не менее чем 1/4 часть от общего числа участников референдума, внесенных в списки участников референдума на момент окончания голосования в округе референдума;

в) по решению суда.

Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.

Для изменения границ муниципального образования в ряде случаев, а также преобразования муниципального образования требуется согласие жителей, выявляемое посредством голосования. Закон от 6 октября 2003 г. (ст. ст. 12, 13, 24) определил, что данное голосование назначается представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, установленном федеральным и региональным законодательством о референдумах для проведения местного референдума, с учетом особенностей, установленных законом.

Таким образом, волеизъявление граждан по названным вопросам выявляется посредством процедуры местного референдума, но с рядом особенностей. Особенности эти таковы. Во-первых, не действует запрет проведения агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности. Во-вторых, не действуют положения, определяющие обязательную силу решения референдума.

Голосование считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ муниципального образования, преобразование муниципального образования считается полученным, если за указанные изменение, преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования. Итоги голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования и принятые решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Сход граждан.

В поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения проводится сход граждан, который правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом. Сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Сход граждан может созываться главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек. Проведение схода граждан обеспечивается главой местной администрации. Участие в сходе граждан выборных лиц местного самоуправления является обязательным.

На сходе граждан председательствует глава муниципального образования или иное лицо, избираемое сходом граждан. Решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан. Решения, принятые на сходе граждан, подлежат обязательному исполнению на территории поселения. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обеспечивают исполнение решений, принятых на сходе граждан, в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом поселения. Решения, принятые на сходе граждан, подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Муниципальные выборы.

В Конституции РФ выборы характеризуются как высшее непосредственное выражение власти народа (ч. 3 ст. 3), способ осуществления гражданами не только государственной власти, но и местного самоуправления (ч. 2 ст. 3, ч. 2 ст. 130). Муниципальные выборы – стадия формирования местной публичной власти. Они являются единственным способом формирования депутатского корпуса представительных органов местного самоуправления, а также замещения должностей глав муниципальных образований. В уставах муниципальных образований круг должностных лиц местного аппарата власти, подлежащих избранию, может расширяться.

Муниципальные (местные) выборы, по смыслу избирательного законодательства, – общемуниципальное мероприятие, в ходе которого избиратели муниципальных образований осуществляют конституционное право непосредственно и самостоятельно путем голосования формировать органы местного самоуправления, иные права; движение, сочетающее в себе формы представительной и непосредственной демократии, упорядочивающее и структурирующее местные сообщества жителей.

В узком смысле выборы есть совокупность организационно-правовых мероприятий по избранию депутатского состава местных представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Выборы и в том, и в другом смысле - явление более масштабное и содержательное, чем простой акт голосования избирателей в установленный день. Голосование – один из этапов избирательного процесса наряду с выдвижением кандидатов, их регистрацией, предвыборной борьбой, другими выборными институтами.

Выборы бывают очередные, дополнительные, досрочные, повторные.

Очередные выборы проводятся в связи с истечением установленного законом срока полномочий представительного органа местного самоуправления, главы муниципального образования. Они назначаются таким образом, чтобы вновь избранные органы местного самоуправления в идеале смогли приступить к исполнению полномочий сразу после истечения срока полномочий у ранее избранных органов. Таким образом, главная целевая установка очередных выборов - обеспечение преемственности муниципальной власти.

Дополнительные выборы направлены на замещение вакантных депутатских мандатов в представительном органе местного самоуправления работающего созыва. Такая вакансия может образоваться после отзыва депутата, перехода его на работу, несовместимую с депутатским мандатом, по иным причинам. В случае досрочного прекращения полномочий депутата, избранного по многомандатному округу, дополнительные выборы назначаются тогда, когда в округе оказываются замещенными 2/3 мандатов. Дополнительные выборы не проводятся тогда, когда до истечения срока полномочий представительного органа работающего созыва осталось менее одного года. Цель дополнительных выборов - обеспечение максимального уровня представительности муниципальной власти.

Досрочными называют выборы, проводимые в связи с досрочным прекращением полномочий представительного органа местного самоуправления в целом, главы муниципального образования. Здесь применительно к представительному органу местного самоуправления речь идет не о заполнении отдельных депутатских вакансий, а о необходимости новых общих выборов. От очередных выборов эти общие выборы отличает их чрезвычайный характер, необходимость в кратчайшие сроки восстановить муниципальную власть.

Повторные выборы проводятся тогда, когда очередные, досрочные выборы признаются несостоявшимися или недействительными, или кандидат, избранный по одномандатному или многомандатному округу, не сложил с себя полномочия, несовместимые со статусом депутата, выборного должностного лица. Повторные выборы депутатов, выборных должностных лиц в случае, если представительный орган местного самоуправления остался в неправомочном составе, проводятся не позднее чем через четыре месяца со дня признания выборов несостоявшимися, недействительными. В иных случаях повторные выборы проводятся не позднее чем через один год со дня признания выборов несостоявшимися, недействительными.

Повторные выборы не назначаются и не проводятся, если в их итоге депутаты не могут быть избраны на срок более одного года. Повторные выборы следует отличать от повторного голосования. При последнем новая избирательная кампания не начинается. Заново проводится только акт голосования по двум кандидатам, набравшим на первичных выборах (очередных, досрочных, дополнительных) наибольшее число голосов. Повторное голосование - это так называемый второй тур.

Очередные, досрочные, повторные выборы представительных органов власти в целом именуют еще общими выборами.

Муниципальные выборы организуются избирательными комиссиями при содействии органов государственной власти, органов местного самоуправления. Организация конкретных выборов включает мероприятия по их подготовке и проведению. В числе главных подготовительных действий назначение выборов, планирование избирательных мероприятий, структурирование избирательной территории путем образования избирательных округов, участков, формирование избирательных комиссий, составление списков избирателей на основе данных регистрации (учета) избирателей, финансирование выборов. Проведение выборов выражается в выдвижении и регистрации кандидатов в депутаты, на выборные должности, информационных, в том числе агитационных отношениях, проведении голосования, установлении итогов голосования, выборов, их обнародовании.

В особом порядке организуется избрание глав муниципальных образований на сходах граждан, заседаниях представительных органов местного самоуправления. Собственно избирательное законодательство данные отношения прямо не регулирует. Названные выборы проводятся в соответствии с законодательством о местном самоуправлении.

Здесь выделяются две главные схемы организации выборных мероприятий:

1) избрание должностных лиц на сходах граждан;

2) избрание должностных лиц на заседаниях органов местного самоуправления.

В первом случае организацию избрания осуществляют должностные лица органов местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления, участники сходов, например, избранные в состав счетной комиссии. Подготовка и проведение таких выборов осуществляются в настоящее время на основании законодательства о местном самоуправлении, в том числе о сходах (собраниях, конференциях) граждан и территориальном общественном самоуправлении, регламентов сходов (собраний, конференций) граждан. Во втором случае избрание организуют муниципальные должностные лица, профильные комитеты, комиссии органов представительной власти, работники аппарата органов местного самоуправления.