История реформирования государственной службы в современной России (1991 – 1999 гг.)

Первый этап преобразований структуры и функций органов исполнительной власти РФ можно датировать 1991-1993 годами. Здесь следует напомнить о том, что в августе 1991 года произошло крушение монопольной власти КПСС, после чего 12 июня 1991 года был избран первый Президент России Б. Ельцин. В декабре 1991 года был юридически оформлен распад Союза СССР («Беловежские соглашения»), то есть Российская Федерация стала полностью самостоятельным государством, и уже с начала января 1992 года началась масштабная либерализация российской экономики.

Особенности первого этапа преобразований заключаются в следующем.

Во-первых, в связи с приватизацией возникли смешанные государственно-частные акционерные компании (к ним можно отнести, в первую очередь, российские акционерные общества «Газпром», «Единые энергетические системы» с контрольными пакетами акций в руках государства), частные нефтедобывающие (и нефтеторгующие компании), например «Лукойл». Были ликвидированы также Министерство внешней торговли, Госплан, Госснаб.

Во-вторых, были созданы:

· Государственный комитет по управлению государственным имуществом (называвшийся в разное время по-разному, но имеющий до сих пор в качестве главной задачи приватизацию госсобственности);

· Государственный комитет по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур – антимонопольное ведомство, в функции которого входило: содействие формированию рыночных отношений на основе развития конкуренции и предпринимательства; предупреждение, ограничение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства;

· Федеральная налоговая служба и Федеральная служба налоговой полиции;

· Федеральное казначейство, цели которого заключались в проведении государственной бюджетной политики, эффективном управления доходами и расходами в процессе исполнения республиканского бюджета Российской Федерации, повышении оперативности в финансировании государственных программ, усилении контроля за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств и т. д.

В-третьих, к этому периоду относятся первые попытки упорядочить систему федеральных органов исполнительной власти. Так, в Указе Президента Российской Федерации от 12 мая 1992 года «Об упорядочении системы государственного управления» было установлено, что в эту систему входят: 1) министерства, 2) государственные комитеты; 3) федеральные службы; 4) агентства; 5) комитеты (при Президенте, Правительстве, министерствах).

В-четвертых, в некоторых актах того времени просматривается стремление ввести новые принципы в духе правового государства. Например, Указом Президента России от 14 января 1993 года «О порядке деятельности центральных органов федеральной исполнительной власти и Администрации Президента Российской Федерации по ведению законопроектных работ» на органы исполнительной власти возлагалась обязанность не только разрабатывать законопроекты, но и одновременно оценивать их согласованность с действующим законодательством, давать предложения о принятии подзаконных актов, а также об ожидаемых социально-экономических и иных последствиях их применения.

И, наконец, стоит отметить, что рассматриваемый период в политическом плане был весьма нестабильным, поскольку именно в это время разгорелся конфликт между законодательной властью (Съезд народных депутатов и Верховный Совет), с одной стороны, и Президентом, а также правительством – с другой. Именно поэтому в отношении одних управленческих структур принимались законы (носившие, по сути, распорядительный характер), а в отношении других – указы Президента.

Второй этап попыток реформирования госслужбы приходится на 1994-1996 годы. С самого начала стоит отметить, что 12 декабря 1993 года была принята Конституция Российской Федерации, существенно изменившая как принципы государственной власти, так и ее структуру. Установление на территории РФ конституционного строя отразилось и на исполнительной власти, на ее взаимоотношения с иными ветвями власти.

31 июля 1995 года появляется Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации». Его принятие означало, что российская власть уходит от советского номенклатурного принципа кадровой политики. В нем говорилось о дифференциации чиновников на три категории, в том числе появилась категория «политические назначенцы».

В описываемый период происходила подстройка исполнительной власти под потребности экономических преобразований.

В Указе Президента Российской Федерации от 10 июня 1994 года «О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой» вводилось принципиально важное правило, которое фактически было направлено на разведение собственно государственного управления и осуществления экономической деятельности от лица государства. С этого Указа отношения Правительства Российской Федерации или уполномоченных им федеральных органов исполнительной власти с руководителями федеральных государственных предприятий регулировались на основании контрактов, заключаемых в соответствии с гражданским законодательством.

Описывая второй этап попыток административной реформы, нельзя не сказать о шагах, направленных на упорядочение структурно-функционального статуса основных институтов исполнительной власти – Правительства и специализированных федеральных органов исполнительной власти. Среди таких мер, прежде всего, следует назвать Указ Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 года «О структуре федеральных органов исполнительной власти», а также Постановление Правительства Российской Федерации от 5 июля 1994 года «О координационных и совещательных органах, создаваемых Правительством Российской Федерации».

И в заключении характеристики второго этапа, стоит сказать о том, что принятая в 1993 году Конституция Российской Федерации требовала от власти перехода к ее функционированию на принципах правового и демократического государства. В связи с этим, 13 января 1995 года появился Федеральный закон «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации», а 23 мая 1996 года - Указ Президента Российской Федерации «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», где со ссылкой на Конституцию, законы «О государственной тайне», «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» и «Об информации, информатизации и защите информации» устанавливалось, в частности, что следует считать официальной публикацией; в каком порядке акты Президента и органов исполнительной власти вступают в силу; как вступают в силу нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина.

Третий этап попыток административной реформы проходил в 1997-1999 годы. Основной составляющей реформаторской работы в этот период являлась выработка Концепции административной реформы.

Президентское послание 1997 г. включило в себя многие вопросы государственного строительства. Кроме того, основной объем работ предполагалось провести за рамками Послания, в русле Программы государственного строительства. Она должна была пройти широкое обсуждение среди независимых экспертов до октября 1997 года. За основу программы бралась концепция правовой реформы, о разработке которой говорилось в президентском указе от 6 июля 1996 года. К сожалению, в политической среде обсуждению программы уделялось незначительное внимание. Это отразилось как на составе Комиссии по разработке Программы, так и на том, что в этот период принимаемые нормативные акты не были реально направлены на изменение структуры и функционирования государственной власти.

В качестве примера можно привести Указ Президента Российской Федерации «О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти» от 17 марта 1997 года и Указ Президента Российской Федерации «О социальных гарантиях лицам, входившим в состав Правительства Российской Федерации, в связи с изменениями его структуры» от 26 марта 1997 года, которые носили чисто формальный характер.

К сентябрю 1997 г. был подготовлен документ, официально названный «Концепцией административной реформы» и отличавшийся тем, что в нем упор делался на реформирование именно исполнительной власти (за неимением ресурсов на проведение общих преобразований). В сентябре 1997 года проект Концепции был направлен в Правительство РФ для оценки документа. Несмотря на частичное одобрение многие идеи, отраженные в Концепции, подверглись критике. Очередная неожиданная смена кабинета (кабинета В. Черномырдина кабинетом С.Кириенко) привела к тому, что Концепция не получила дальнейшего развития.