2015-05-14
1124
Серьезные коррективы в развитие русского конституционализма и парламентаризма внесла революция 1905 г. В январе 1905 г. министр земледелия А.С. Ермолов в беседе с Николаем II заявил о необходимости народного представительства. 3 февраля 1905 г. за народное представительство высказались большинство министров, а 18 февраля 1905 г. Николай II подписал рескрипт министру внутренних дел А.Г. Булыгину, в котором говорилось о законосовещательном представительстве. А.Г. Булыгину поручалось разработать проект закона о новом государственном учреждении, которое составили бы «избранные от населения люди».
19 – 26 июля 1905 г. вопрос о Государственной думе (так было названо новое учреждение в проекте А.Г. Булыгина) обсуждали на специальном совещании под председательством императора высшие чиновники России. Функции Государственной думы были законосовещательными, т. е. ее депутаты могли участвовать только в обсуждении проектов законов, их мнение не играло решающей роли при его утверждении. Ожидания либеральной общественности, надеявшейся на создание в России парламента, не оправдались. Дума, названная в народе «булыгинской», оказалась всего лишь подобием парламента.
|
|
|
Отправной точкой становления парламентаризма в России стал Высочайший Манифест «Об усовершенствовании государственного порядка», подписанный царем Николаем II 17 октября 1905 г., и целый ряд актов, развивавших положения Манифеста и утвержденных указами императора: Указ от 11 декабря 1905 г. «Об изменении Положения о выборах в Государственную думу (от 6 августа 1905 г.) и изданных в дополнение к нему узаконений», Манифест от 20 февраля 1906 г. «Об изменении учреждения Государственного Совета и о пересмотре учреждения Государственной Думы», Указ от 20 февраля 1906 г. «Учреждение Государственной Думы» (новая редакция) и др.
Манифест 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка» занимает особое место среди этих документов. В Манифесте говорилось: «Установить как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог восприять силу без одобрения Государственной Думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от нас властей»[19]. Это означало, что Государственная Дума из законосовещательного органа преобразовывалась в законодательный орган.
Расширялись права в законодательной деятельности не только Государственной Думы, но и Государственного Совета. Государственный Совет, как и Государственная Дума, также наделялся уже не законосовещательными, а законодательными полномочиями. Характеризуя организацию Государственной Думы и Государственного Совета России в модели Манифеста I7 октября 1905 г. и Указов Николая II от 20 февраля 1906 г., многие специалисты высказывают мнение, что они являлись как бы палатами Двухпалатного парламента, что Манифест и Указы 20 февраля 1906 г. «превратили Государственный Совет, по существу, во вторую палату российского парламента»[20]. Хотя с абсолютной категоричностью говорить об этом нельзя, поскольку официально это были два самостоятельных государственных органа.
|
|
|
В соответствии с Высочайшим Манифестом «Об изменении учреждения Государственного Совета и пересмотре учреждения Государственной Думы» (от 20 февраля 1906 г.) была изменена процедура выборов Государственной Думы. Во исполнение Манифеста I7 октября 1905 г. в 1905 – 1906 гг. были изданы указы, внесшие существенные изменения и дополнения в Положение о выборах от 6 августа 1905 г. Важнейшим был именной царский указ от 11 декабря 1905 г. «Об изменении Положения о выборах в Государственную Думу и изданных в дополнение к нему узаконений». В сущности, Положение от 11 декабря 1905 г. стало вторым (после Положения от 6 августа 1905 г.) законодательным актом об избирательной процедуре, в соответствии с которым проводились выборы в I и II Государственные Думы.
От вопросов о механизме формирования Государственного Совета и Государственной Думы перейдем к анализу соотношения их полномочий в версии Манифеста 17 октября 1905 г. и февраля 1906 г.
Многие современные специалисты отмечают, что система отношений Государственного Совета и Государственной Думы была построена на модели организации верхней и нижней палат двухпалатного парламента, хотя формально анализируемое законодательство предусматривало равенство прав Думы и Совета[21]. По мнению доктора юридических наук Ж.И. Овсепян, признаки Государственного Совета как «верхней палаты» парламента можно было обнаружить в следующих его полномочиях:
– законопроекты, принятые Государственной Думой, приобретали силу закона только после их одобрения Государственным Советом;
– Государственный Совет обладал правом «вето» в отношении законопроектов, принятых Думой. Это «вето» не нуждалось в подтверждении императора: отклоненные Государственным Советом решения Думы не представлялись царю; т. е. «вето» Государственного совета имело абсолютный характер (в этом отношении Государственный совет превышал планку полномочий верхних палат классических парламентов);
– именно председатель Государственного Совета (а не председатель Думы) вносил на усмотрение императора принятые обеими палатами законопроекты (ст. 14 гл. II Указа от 29 февраля 1906 г. «О переустройстве учреждения Государственного Совета»)[22].
Что касается полномочий собственно российского парламента, Государственной Думы, то они ограничивались Государственным Советом и предметами ведения.
Вершиной развития законодательства о Государственной Думе, учрежденной под давлением первой русской революции 1905 – 1907 гг., стали также утвержденные Указом Николая II Основные государственные законы Российской империи от 23 апреля 1906 г., которые могут быть квалифицированы как первая Российская Конституция (хотя конституцией они официально не именовались). В Основных государственных законах формулировалась концепция Парламента, «встроенного» в специфический механизм «разделения властей». Особенность этого механизма проистекала уже из того, что Основные государственные законы от 23 апреля 1906 г. были дарованы (октроированы) российским императором, таким образом, они фактически не отрицали сам принцип самодержавия.
Как отмечает доктор юридических наук Ж.И. Овсепян, в основных государственных законах апреля 1906 г. делалась попытка совместить принцип самодержавия с принципом «разделения властей».
|
|
|
Как известно, ограничения, установленные для избрания в Государственную думу указом от 6 августа 1905 г., не достигли цели: политические партии, поддерживавшие самодержавие, оказались в меньшинстве. Дума, несмотря на все прогнозы, с первых дней существования вышла за отведенные ей рамки, выступила с обращением в адрес царя (хотя такое право не входило в ее компетенцию), в котором потребовала введения всеобщих выборов, расширения своих прав в законодательной сфере, гарантий гражданских и личных свобод и т. д. Получив отказ, члены Думы объявили бойкот правительству И.Л. Горемыкина. В ответ правительство бойкотировало Думу, фактически еще более ограничив ее законодательную деятельность.
