2015-05-20
5627
Конституционно-правовой статус России как федеративного государства определяется Конституцией РФ и конституционными законами, изданными на ее основе и в ее развитие, а детализируется и реализуется с помощью текущего (обычного) законодательства. Важное значение для конституционно-правового статуса России имеет также Федеративный договор от 31 марта 1992 г., применяемый в той части, которая не противоречит Конституции РФ, и Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. Основными чертами и особенностями Российской Федерации, отраженными в ее конституционно-правовом статусе, являются следующие. Во-первых, наличие государственного суверенитета, который проявляется в верховенстве государственной власти и исходящих от нее законов внутри государства и ее независимости вовне, в отношениях с другими государствами. Во-вторых, наличие территории, которая включает в себя территорию субъектов Федерации, внутренние воды и территориальное море, а также воздушное пространство над ними. Согласно Конституции Российская Федерация обладает, кроме того, суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права (п. 2 ст. 67). Вопросы, касающиеся государственной границы России, регулируются специальным Законом о Государственной границе, принятым в 1993 г., а также с помощью норм, содержащихся в других законах. В-третьих, обладание Российской Федерацией собственностью, которая существует и функционирует Вместе с другими формами собственности. Закрепляя и гарантируя их в равной степени, Конституция России в то же время уделяет особое внимание собственности на землю и другие природные ресурсы. В ст. 9 в связи с этим подчеркивается, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации «как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». В-четвертых, наличие в Российской Федерации института гражданства, которое согласно Конституции РФ приобретается и прекращается только в строгом соответствии с федеральным законом. Гражданство РФ является «единым и равным независимо от оснований приобретения» (п. 1 ст. 6). Каждый гражданин России обладает всеми конституционными правами и свободами и несет равные, предусмотренные Конституцией РФ, обязанности. Граждане России не могут быть лишены своего гражданства или права изменять его. В-пятых, существование в пределах Российской Федерации единой правовой системы и единого правового пространства. Существование их вовсе не исключает, а, наоборот, предполагает формирование и функционирование в пределах территории субъектов Федерации отдельных локальных правовых систем, а в рамках различных муниципальных образований — системы локальных правовых актов. В-шестых, обращение на всей территории Российской Федерации единой денежной единицы, в качестве которой выступает рубль. Согласно Конституции РФ денежная эмиссия в стране осуществляется исключительно Центральным банком России. На него же возлагается важнейшая для нормальной жизнедеятельности общества и государства функция защиты и обеспечения устойчивости рубля. Эту функцию Центральный банк РФ осуществляет самостоятельно, вне зависимости от всех других органов государственной власти России. В-седьмых, отнесение к сфере исключительного ведения Российской Федерации ключевых вопросов государственной и общественной жизни страны. В практическом плане это означает, что решение данных вопросов, включая издание соответствующих нормативных актов, является исключительной прерогативой только федеральных органов государственной власти. Все иные государственные органы, находящиеся в их подчинении, могут осуществлять по этим вопросам лишь оперативные управленческие функции. Это касается, в частности, таких вопросов, как формирование самих федеральных органов государственной власти; установление их системы, порядка их организации и деятельности; принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их исполнением; регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, социального и иного развития России; федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития; внешняя политика и международные отношения РФ; вопросы войны и мира; оборона и безопасность; судоустройство; прокуратура; гражданское, уголовное и иное отраслевое законодательство. К исключительной компетенции Российской Федерации относится также решение вопросов, касающихся установления правовых основ единого рынка; финансового, валютного, кредитного и таможенного регулирования; основ ценовой политики; федеральных экономических служб, включая федеральные банки; федеральных энергетических систем, ядерной энергетики; федерального транспорта, путей сообщения, информации, связи и др. Полный перечень вопросов, находящихся в исключительном ведении Российской Федерации, содержится в ст. 71 Конституции РФ. Кроме названных черт и особенностей России как федеративному государству в целом свойственны и другие черты и особенности. В их широком спектре такие, в частности, как наличие общего для всех российских граждан государственного языка, каковым является русский язык; установление единой для всей страны федеральной государственной службы; наличие официальных атрибутов Российской Федерации в виде Государственного флага, Герба и Гимна; и др.
Вопрос 28. Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации: понятие и структура. Особенности конституционно-правового статуса отдельных субъектов Российской Федерации.
Согласно Конституции РФ субъектами Российской Федерации являются республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа.
Конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации характеризуется следующими основными для всех видов субъектов Российской Федерации моментами:
1) в соответствии со ст. 5 Конституции РФ республика имеет свою конституцию и свое законодательство, а край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и свое законодательство. Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации закрепляют основы конституционного строя, основы правового статуса личности, государственное устройство, избирательную систему, систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации, порядок изменения конституций (уставов) субъектов Российской Федерации;
2) каждый субъект Российской Федерации имеет свою территорию в пределах границ субъекта Российской Федерации. Границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия. Государственная власть субъекта Российской Федерации распространяется только на его территорию;
3) субъект Российской Федерации имеет свою систему органов государственной власти. Система органов государственной власти субъекта Российской Федерации, согласно ст. 77 РФ, устанавливается субъектом Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Такой федеральный закон еще не принят, и поэтому субъекты Российской Федерации в настоящее время должны руководствоваться основами конституционного строя Российской Федерации, которые закрепляют такие общие принципы организации органов государственной власти, как разделение властей, отделение местного самоуправления от государственной власти, светский характер органов государственной власти;
4) каждый субъект Российской Федерации праве иметь свою символику флаг, герб, гимн, а также столицу (центр) субъекта Российской Федерации.
Конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации, согласно ч. 5 ст. 66 Конституции РФ, может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом (такой закон еще не принят).
В настоящее время субъекты Российской Федерации различаются по наименованию (республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа), а также по особенностям конституционно-правового статуса. По данному критерию выделяются три группы субъектов:
1) республики. Конституция РФ называет республики государствами. Республики вправе иметь свои конституции, свое гражданство, а также свои государственные языки. Республики образованы по национальному признаку и имеют название в соответствии с названием титульной национальности, проживающей на территории данной республики. Численность лиц титульной национальности превышает половину населения в четырех республиках (Республика Северная Осетия - Алания, Республика Тыва, Чеченская Республика, Чувашская Республика), составляет относительное большинство в трех республиках (Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Республика Татарстан), в остальных республиках численность лиц титульной национальности составляет меньшинство по сравнению с лицами иной национальности. *
2) края, области, города федерального значения. Данные субъекты Российской Федерации вправе иметь свои уставы, устанавливающие наряду с Конституцией РФ их правовой статус.
Определенные особенности имеет статус Москвы, которая в соответствии с ч. 2 ст. 70 Конституции РФ РФ является столицей Российской Федерации. Статус Москвы определяется Законом РФ от 15апреля 1993 г. «О статусе столицы Российской Федерации». Статус столицы выражается в размещении на территории г. Москвы федеральных органов государственной власти, представительств субъектов Российской Федерации, а также дипломатических и консульских представительств иностранных государств. Органы государственной власти Москвы предоставляют в этих цепях земельные участки, здания, помещения, жилищный фонд, жилищно - коммунальные, транспортные и иные услуги. Они также обеспечивают необходимые условия для проведения общегосударственных и международных мероприятий. Затраты г. Москвы, связанные с осуществлением функций столицы Российской Федерации, полностью компенсируются за счет субвенций из федерального бюджета и платежей за предоставляемые федеральным органам, представительствам субъектов Федерации и иностранных государств услуге;
3) автономная область, автономные округа. Автономные образования образованы, как и республики, по национальному принципу и имеют в наименовании субъекта Российской Федерации наименование титульной национальности. В отличие от республик автономные образования не имеют своих конституций (только уставы), своего гражданства, государственного языка. В соответствии с ч. 3 ст. 66 Конституции РФ по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе.
Существенной особенностью автономных образований (кроме Еврейской автономной области и Чукотского автономного округа) является вхождение их в состав края или области. В настоящее время в составе Тюменской области находятся Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий округа, в составе Иркутской области - Усть-Ордынский Бурятский округ. Пермской области - Коми-Пермяцкий округ, Архангельской области - Ненецкий округ, Красноярского края - Таймырский и Эвенкийский округа. Читинской области - Агинский Бурятский округ. Камчатской области - Корякский округ. Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 14 июля 1997 г. разъяснил, что вхождение автономного округа в состав края, области означает такое конституционно-правовое состояние, при котором округ, являясь равноправным субъектом федерации, одновременно составляет часть другого субъекта Федерации - края или области. Такое вхождение также означает наличие у края, области единых территории и населения, составными частями которых являются территория и население автономного округа, а также органов государственной власти, полномочия которых распространяются на территорию автономных округов в случаях и пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами соответствующих субъектов Федерации и договором между их органами государственной власти.
В силу множественности и разнородности субъектов Российской Федерации отдельные их виды обладают рядом особенностей, которыми они отличаются от основной массы регионов.
Республики в составе Российской Федерации. Они выступают в качестве государств. Такая дефиниция используется как федеральной Конституцией, так и республиканскими конституциями. Отсюда отличительные признаки, свойственные лишь данной категории российских регионов.
Республики принимают конституции, тогда как остальные субъекты принимают уставы. Причем Конституция РФ не регламентирует порядок принятия республиканских конституций, в то время как остальные субъекты должны принимать собственные уставы посредством своих законодательных (представительных) органов (ч. 2 ст. 66). И республиканские конституции, и уставы иных регионов выступают в качестве основных законов соответствующих субъектов, в силу чего они находятся на одном уровне по своему функциональному назначению и по юридической силе в рамках собственных правовых систем.
Республики вправе устанавливать свои государственные языки.
В то же время в соответствии с "Федеральным законом «О языках народов Российской Федерации» от 25 октября 1991 г. (с последующими изменениями и дополнениями) алфавиты государственного языка Российской Федерации и государственных языков республик строятся на графической основе кириллицы. Иные графические основы алфавитов государственного языка Российской Федерации и государственных языков республик могут устанавливаться федеральными законами.
Государственные языки республик употребляются в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик наряду с государственным языком Российской Федерации (ч. 2 ст. 68 Конституции РФ). Другие субъекты Федерации, построенные по национально-этническому принципу (автономная область, автономные округа), таким правом не обладают.
Наличие конституций служит основанием для формирования в республиках собственных конституционных судов. Другие субъекты Федерации вправе учреждать уставные суды. Оба вида судебных органов выполняют однотипные функции и поэтому различия в их наименованиях не являются решающими. Республикам свойствен институт президентства. Высшими должностными лицами остальных субъектов Федерации, как правило, является губернаторы.
В качестве атрибутивного признака государства можно "расценивать наличие у республик столиц, тогда как остальные субъекты располагают административными центрами. Правовой статус столиц, административных центров устанавливается законами соответствующих субъектов.
Особенности республик не должны создавать впечатления исключительности данного вида субъектов по отношению к другим. Главным принципом современного российского федерализма является принцип равноправия всех субъектов, который, допуская наличие определенных особенностей того или иного вида субъектов федеративного объединения, категорически не допускает превалирования какого-либо одного вида субъектов над другими.
Конституционный Суд РФ в решении по делу «о республиканском суверенитете» подчеркнул, что используемое в федеральной Конституции понятие «республика (государство)» не означает признание государственного суверенитета этих субъектов, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера.
Автономная область, автономные округа в составе Российской федерации. Автономии — национально-государственные образования, отличающиеся особым национальным составом и бытом населения. Если автономная область учреждалась как универсальная форма автономии, применяемая в любой части федерации (Поволжье, Северный Кавказ, Дальний Восток), то автономный округ (до 1977 г. — национальный округ) рассматривался как форма национальной государственности малочисленных народов и этнических групп Севера, Сибири и Дальнего Востока. В условиях конституционного закрепления принципа равноправия всех субъектов Федерации сохранение в наименовании данных субъектов термина «автономный» не представляется логичным.
Статус всех субъектов Федерации, как известно, определяется федеральной Конституцией и в зависимости от вида субъекта — его конституцией или уставом. Однако, согласно Конституции РФ, статус автономной области и автономного округа, кроме того, может регламентироваться законом о соответствующей автономии.
Такой закон может быть принят по представлению законодательных и исполнительных органов названных субъектов (ч. 3 ст. 66). К настоящему времени ни одна из автономий не представила в федеральный парламент соответствующего законопроекта.
Большая часть автономных округов входит в состав краев и областей. Действующая Конституция права автономий на выход из состава области не предусматривает, закрепляя лишь возможность договорного решения вопросов, представляющих взаимный интерес. Теоретически предметом такого договора может стать и вопрос о непосредственном вхождении в Федерацию автономного округа, т.е. о фактическом выходе округа из состава области. Здесь, однако, требуется взаимное согласие таких субъектов, а также юридическое «оформление» такого решения на федеральном уровне.
В соответствии с Законом РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» от 15 декабря 1990 г., все автономные области были выведены из состава краев и включены в Российскую Федерацию непосредственно. Таким образом, в настоящее время 9 автономий из 11 входят в Российскую Федерацию и одновременно в состав краев или областей.
Края, области в составе Российской Федерации. Некоторые российские регионы являются сложносоставными, т.е. включают в свой состав другие субъекты — автономные округа. В условиях закрепления равноправия всех субъектов необходимы определенные юридические формы регулирования статуса таких субъектов, их взаимоотношений, разрешения возможных споров и т.п. Конституция РФ в качестве таких форм называет внутренние договоры о разграничении предметов ведения и полномочий.
Например, такие договоры заключены между органами государственной власти Иркутской области и органами государственной власти входящего в ее состав Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, между органами государственной власти Тюменской области и органами государственной власти входящих в ее состав Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов.
Предыдущая российская Конституция предусматривала для автономных округов и автономных областей возможность самостоятельного решения вопроса о том, находиться ли им в составе края, области или войти в Российскую Федерацию непосредственно. Тогда правом выхода из состава области воспользовался лишь один автономный округ — Чукотский, что было закреплено Законом РФ «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации» от 17 июня 1992 г.
Конституционность этого Закона была проверена Конституционным Судом РФ. Суд пришел к выводу, что выход Чукотского автономного округа из состава Магаданской области и непосредственное его вхождение в состав Российской Федерации не влияют на национально-государственное устройство и состав Федерации, а также на конституционно-правовой статус автономного округа. Закон был признан конституционным.
В составе Российской Федерации имеются две области, которые отделены от основной части территории государства: Сахалинская область отделена от материковой части России Татарским проливом, а Калининградская область — территорией иностранных государств. Естественно, что последняя область имеет гораздо больше особенностей по сравнению со всеми остальными регионами страны. С учетом этого был принят Федеральный закон «Об особой экономической зоне в Калининградской области» от 22 января 1996 г.
Города федерального значения в составе Российской Федерации. Эти города занимают анклавное положение, т.е. их территория окружена территорией другого субъекта — области (Московской и Ленинградской). В Конституции ничего не сказано по поводу взаимоотношений этих городов и соответствующих областей. Думается, что по аналогии с областями и входящими в их состав автономными округами эти взаимоотношения могут быть урегулированы договорами, а в случае крайней необходимости также федеральными законами при обязательном учете интересов обеих сторон.
Города федерального значения, кроме того, отличаются от остальных членов Федерации сочетанием в себе одновременно статуса субъекта Федерации и статуса населенного пункта — города. Остальные субъекты, являясь территориальными единицами, напротив, включают в свой состав города, иные населенные пункты и т.д.
Наконец, статус Москвы включает в себя, по меньшей мере, четыре правовых аспекта. Москва выступает в качестве населенного пункта — города; субъекта Федерации — города федерального значения; административного центра другою субъекта — Московской области; столицы Российской Федерации. Статус столицы, согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 70), устанавливается федеральным законом.
