2015-06-05
741
«Методы осуществления административно-публичной деятельности»
| Характеристика методов осуществления административно-публичной деятельности | Методы внешней правоприменительной административно-публичной деятельности | ||||
| Методы админист ративного регулирования | Методы административного наблюдения (контроля, надзора) | Методы административного ограничения | Методы административного принуждения | Методы административного арбитрирования | |
| Определение | |||||
| Основные особенности | |||||
| Целевая направленность | |||||
| Виды |
Изучив содержание главы, систематизируйте усвоенную информацию по алгоритму определенному в модульной таблице с незаполненными клетками-файлами:
· заполните каждый файл ключевыми словами, ответив на вопросы, дайте соответствующие определения;
· дополните каждое ключевое слово ответами на вопрос и таким образом получите набор тезисов;
· в заполненной вами таблице проведите сравнения, сопоставления тезисов по вертикали и по горизонтали, сделайте выводы;
|
|
|
· рассмотрите полученные тезисы по степени их актуальности и практической значимости для вас;
· выбранные тезисы следует выстроить так, чтобы получить «индивидуальную траекторию» продвижения по предложенному содержанию;
· с каждым модулем вашей траектории поработайте в логике: дополнения, уточнения, критики;
· проведите анализ (деление) наиболее интересных и значимых для вас модулей, представьте их в виде новых таблиц, т.е. повторите предложенный алгоритм, и т.д.
Зафиксируйте полученный результат собственной учебной деятельности:
· определите, что усвоено вами из ранее известной информации (репродуктивное содержание);
· сформулируйте собственные мысли по поводу полученных знаний (продуктивное содержание);
· установите, что для вас наиболее интересно и значимо;
· укажите, какими методами работы с информацией вы овладели;
· решите, довольны ли вы собственным результатом.
Такая работа является основой модульного обучения и считается продуктивной, направленной на развитие логического мышления, способствующий приобретению знаний и профессиональной компетенции.
Глава 12
 |
Формы административно-публичной
деятельности
12.1. Понятие и классификация форм
административно-публичной деятельности
Под формой государственного управления (исполнительной власти) в административно-правовой литературе обычно понимаются внешнее выражение содержания управления, внешне выраженное действие органа исполнительной власти, осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия. Формы управления рассматриваются как юридический способ внешнего выражения и внутренней организации управленческой деятельности.
|
|
|
По нашему мнению, под формой административно-публичной деятельности следует понимать внешний официальный, правовой или неправовой способ выражения этой деятельности со стороны административного органа.
Иными словами, форма административно-публичной деятельности характеризует то, как именно, каким образом проявляется эта деятельность со стороны соответствующего административного органа в отношении других субъектов. Посредством форм административно-публичной деятельности выражаются ее содержание и используемые административными органами методы осуществления этой деятельности, рассмотренные нами в предыдущей главе учебника.
В качестве способов выражения (форм) административно-публичной деятельности можно назвать совершение административными органами различных правовые и неправовых действий, издание (принятие) ими нормативных и индивидуальных правовых актов. Именно в совершении указанных действий и в издании (принятии) правовых актов находит свое внешнее выражение административно-публичная деятельность.
В административно-правовой литературе формы осуществления государственного управления (исполнительной власти) по содержанию классифицируются, как правило, на два основных вида: правовые и неправовые. При этом под правовыми формами понимаются такие формы государственного управления, которые всегда влекут за собой определенные юридически значимые последствия. К правовым формам относят, в частности, издание нормативных и ненормативных правовых актов, заключение административных договоров, совершение иных юридически значимых действий. Неправовые формы в отличие от правовых не влекут прямых юридически значимых последствий и сводятся к совершению различных организационных действий и материально-технических операций.
Правовые формы государственного управления в зависимости от их содержания, в свою очередь, подразделяются на правотворческие (правоустановительные) и правоприменительные (регулятивные и правоохранительные). Кроме того, выделяют внутренние, то есть направленные на решение вопросов внутриорганизационной деятельности органа управления, и внешние, т.е. направленные на осуществление внешнеуправленческих функций правовые формы управления.
В зависимости от содержания и характера последствий все формы административно-публичной деятельности, как отмечалось выше, подразделяются на два вида.
1. Правовые формы административно-публичной деятельности —это внешние способы ее выражения, характеризующиеся наступлением или возможностью наступления определенных прямых правовых последствий для тех субъектов, в отношении которых эта деятельность осуществляется. Правовые последствия могут, в частности, заключаться в возникновении у физических лиц и организаций субъективных юридических прав и обязанностей, правового статуса, в привлечении их к юридической ответственности. Как указывалось выше, к правовым формам административно-публичной деятельности можно отнести совершение административными органами различных административно-правовых действий, например, государственной регистрации транспортного средства, административного задержания гражданина, а также издание (принятие) ими нормативных и индивидуальных административно-правовых актов, например, приказов, распоряжений, постановлений и т.п.
К числу правовых форм осуществления административно-публичной деятельности, с нашей точки зрения, не может быть отнесено заключение административными органами с другими административными органами, с физическими лицами и организациями так называемых административных договоров. Это связано с тем, что заключение таких договоров, предполагающее равноправие субъектов соответствующих административных правоотношений, не может рассматриваться в качестве формы выражения административно-публичной деятельности, характеризующейся властным характером, исключающим равенство между административными органами и субъектами, в отношении которых данная деятельность осуществляется.
|
|
|
Названные выше правовые формы административно-публичной деятельности, в свою очередь, могут быть подразделены на виды по следующим критериям.
В зависимости от содержания и целей осуществления административно-публичной деятельности:
1) правотворческая форма — это такой способ внешнего выражения административно-публичной деятельности, который заключается в издании (принятии) компетентным административным органом нормативного административно-правового акта с целью урегулирования типовых общественных отношений;
2) праворегулятивная форма — это такой способ внешнего выражения административно-публичной деятельности, который заключается в издании (принятии) компетентным административным органом индивидуальных административно-правовых актов либо в совершении им в отношении индивидуально определенных субъектов административно-правовых действий, направленных на реализацию субъективных юридических прав и обязанностей этих субъектов в конкретных жизненных ситуациях, возникающих в административно-публичной сфере;
3) правоохранительная форма — это такой способ внешнего выражения административно-публичной деятельности, который заключается в издании (принятии) компетентным административным органом индивидуальных административно-правовых актов либо в совершении им в отношении индивидуально определенных субъектов административно-правовых действий, связанных с применением мер административного ограничения и принуждения и направленных на обеспечение охраны и защиты прав и свобод физических лиц и организаций, их безопасности, безопасности государства, правопорядка в административно-публичной сфере.
|
|
|
В зависимости от направленности административно-публичной деятельности:
1) внутренние формы административно-публичной деятельности — это такие способы внешнего выражения данной деятельности, которые заключаются в издании (принятии) компетентными административными органами нормативных и индивидуальных административно-правовых актов и в совершении административно-правовых действий, направленных на обеспечение внутреннего функционирования этих органов и (или) их системы;
2) внешние формы административно-публичной деятельности — это такие способы внешнего выражения данной деятельности, которые заключаются в издании (принятии) компетентными административными органами нормативных и индивидуальных административно-правовых актов и в совершении административно-правовых действий, направленных на административно-правовое регулирование, административно-правовую охрану и защиту отношений, возникающих в административно-публичной сфере вне этих органов и их системы.
2. Неправовые формы административно-публичной деятельности —это способы внешнего выражения данной деятельности, характеризующиеся отсутствием прямых правовых последствий и невозможностью их наступления для тех субъектов, в отношении которых эта деятельность осуществляется. Как правило, неправовые формы характерны для внутренней административно-публичной деятельности. Посредством этих форм реализуется внутренняя организационно-управленческая деятельность административных органов.
Неправовые формы административно-публичной деятельности выражаются, в частности, в совершении органами внутреннего управления, действующими в государственных органах, органах местного самоуправления, в воинских и правоохранительных формированиях организационно-распорядительных и материально-технических действий.
К организационно-распорядительным действиям можно, в частности, отнести, проведение в административных органах инструктажей, оперативных совещаний, приема граждан, планирование работы сотрудников этих органов, расстановку сил и средств, участвующих в охране общественного порядка и т.п.
К материально-техническим действиям относятся, например, выдача сотрудникам государственных органов имущества, организация в этих органах документооборота, использование в процессе деятельности государственных органов различных технических средств, автотранспорта и т.п.
Рассмотрим далее подробнее правовые формы административно-публичной деятельности, а именно совершение административно-правовых действий и издание (принятие) административно-правовых актов, имеющие очень важное значение для всех видов субъектов административных правоотношений.
12.2. Административно-правовые действия:
понятие и классификация
Ученые-административисты на протяжении десятилетий занимались исследованием административно-правовых актов, но совершенно не уделяли внимания изучению постоянно совершаемых административными органами действий, которые ни по содержанию, ни по форме выражения не могут быть отнесены к категории административно-правовых актов. Совершение таких действий является самостоятельной правовой формой административно-публичной деятельности.
Анализ действующего федерального законодательства свидетельствует о том, что законодатель отделяет действия, совершаемые административными органами, от издаваемых (принимаемых) ими правовых актов. В частности, по смыслу положений п. 2 ст. 46 Конституции РФ, ст. 1 и 2 Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г., ст. 29 и 198 Арбитражного процессуального кодекса РФ в суде или арбитражном суде могут быть обжалованы не только решения государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, но и совершаемые ими действия. Тем самым законодатель выделяет две правовые формы деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и публичных должностных лиц:
· издание (принятие) правовых актов;
· совершение властных юридически значимых действий.
Субъекты, осуществляющие административно-публичную деятельность, постоянно, ежедневно совершают массу действий как влекущих, так и не влекущих правовые последствия для других субъектов. Поскольку такие действия совершаются в процессе осуществления административной деятельности, являются внешним выражением воли властвующих субъектов и основаны на нормах права, они могут быть охарактеризованы как административно-правовые.
Под административно-правовым действием,по нашему мнению, необходимо понимать властное воздействие административного органа на конкретное физическое или юридическое лицо, не оформляемое посредством издания (принятия) им индивидуального правового акта, осуществляемое на основании соответствующих норм административного права в целях обеспечения правового регулирования поведения этого лица, правовой охраны и защиты его прав и законных интересов, а также прав и законных интересов других лиц, безопасности общества и государства.
К числу административно-правовых действий можно, в частности, отнести, выдачу физическим и юридическим лицам различных справок, свидетельств, лицензий и иных разрешений, административное задержание граждан, их личный досмотр, проведение различных проверок и т.п.
Рассмотрим далее основные признаки административно-правового действия.
1. Административно-правовые действия могут совершаться только в процессе осуществления административно-публичной деятельности и являются одной из правовых форм ее выражения.
2. Административно-правовые действия могут совершаться только административными органами.
3. Административно-правовое действие представляет собой не официальный документ, а властное воздействие административного органа определенным способом на субъекта, участвующего в соответствующем административном правоотношении.
Административно-правовые действия могут совершаться посредством использования административными органами следующих видов властного воздействия:
· документально-правового — это властное воздействие, осуществляемое посредством составления административным органом или его уполномоченным представителем официальных документов, имеющих юридическое значение для лица, в отношении которого этот документ составляется, а также для других лиц (составление протокола об административном правонарушении, акта проверки, справки, заключения, письменного ответа на заявление, жалобу и т.п.);
· организационно-правового — это властное воздействие, осуществляемое посредством вмешательства административного органа или его уполномоченного представителя в организацию работы (деятельности) юридического или физического лица (государственная аккредитация организаций, государственная регистрация юридических лиц, проведение мероприятий по контролю на объектах и территориях, принадлежащих физическим и юридическим лицам, приостановление или прекращение работы предприятий, организаций, сооружений, приостановление действия лицензии, отстранение работников организации от исполнения возложенных на них трудовых обязанностей и т.п.);
· технико-правового — это властное воздействие, осуществляемое посредством вмешательства административного органа или его уполномоченного представителя в процесс эксплуатации технических устройств (приостановление или запрещение эксплуатации механизмов, оборудования, транспортных средств, производство технического осмотра транспортных средств, государственная регистрация транспортных средств, иных технических устройств и т.п.);
· имущественно-правового — это властное воздействие, осуществляемое посредством лишения физического или юридического лица принадлежащего ему имущества, в том числе денежных средств, ограничения прав владения, пользования и распоряжения этим имуществом (наложение судебным приставом-исполнителем ареста на имущество должника, изъятие у него имущества, изъятие вещей у лица, совершившего административное правонарушение, административное задержание транспортного средства, приостановление операций по счетам в банках, изъятие у организаций бюджетных средств и т.п.);
· лично-правового — это властное воздействие, осуществляемое посредством применения к физическим лицам принудительных мер, ограничивающих их личную свободу и неприкосновенность (доставление и административное задержание лица, совершившего административное правонарушение, личный досмотр лица, досмотр принадлежащих ему вещей, проверка у физического лица, документов, удостоверяющих его личность, отстранение лица от управления транспортным средством, освидетельствование его на состояние опьянения и т.п.).
4. Административно-правовые действия в отличие от неправовых, в частности организационных и материально-технических действий, всегда влекут или потенциально могут повлечь за собой юридически значимые последствия для тех субъектов, в отношении которых они совершаются, а также в некоторых случаях и для других субъектов. Например, административное задержание гражданина, совершившего административное правонарушение, влечет для него временное ограничение свободы, составление в отношении лица протокола об административном правонарушении влечет возбуждение дела об этом правонарушении, регистрация транспортного средства дает его владельцу право эксплуатировать это транспортное средство.
Административно-правовые действия являются юридическим фактами для возникновения, изменения или прекращения административных, а также иных видов правоотношений, в частности гражданских, семейных, финансовых, земельных и т.д. Например, такое действие, как государственная регистрация права собственности лица на недвижимое имущество, влечет возникновение соответствующего гражданского правоотношения собственности. Государственная регистрация брака между гражданами влечет возникновение семейного правоотношения.
Необходимо отметить, что совершение некоторых административно-правовых действий не влечет прямых юридически значимых последствий для лиц, в отношении которых эти действия совершаются, однако при определенных условиях эти последствия могут наступить. Например, такие действия сотрудников милиции, как проверка документов, удостоверяющих личность гражданина, или его личный досмотр, сами по себе не влекут для этого гражданина никаких правовых последствий, однако в случае обнаружения в результате совершения указанных действий признаков административного правонарушения или преступления наступают соответствующие последствия, связанные с привлечением лица к административной или уголовной ответственности.
5. Совершение большинства административно-правовых действий требует официально-документального оформления посредством составления соответствующих процессуальных документов (протоколов, актов, рапортов и т.п.). Например, административное задержание правонарушителя должно быть оформлено специальным протоколом, медицинское освидетельствование водителя транспортного средства на состояние опьянения — актом медицинского освидетельствования. Вместе с тем при совершении некоторых административно-правовых действий не требуется их процессуальное оформление. К таким действиям относятся, например, проверка сотрудниками милиции документов у граждан, остановка ими транспортных средств, регулирование дорожного движения и т.п.
6. Основания и порядок (процедуры) совершения административно-правовых действий определяются нормами административного права, содержащимися как в соответствующих законах, так и в подзаконных нормативных правовых актах, например в Кодексе РФ об административных правонарушениях, в Законе Российской Федерации «О милиции», в положениях и правилах, регулирующих порядок осуществления различных видов государственного контроля и надзора. В то же время основания и порядок совершения административно-правовых действий некоторыми административными органами устанавливаются нормами не административного, а других отраслей публичного права. Например, основания и порядок совершения административно-правовых действий налоговыми органами определяются нормами налогового права, органами бюджетного контроля — нормами бюджетного права, таможенными органами — нормами таможенного права.
В зависимости от направленности и пределов совершения все административно-правовые действия можно подразделить на два вида: внутренние, т.е. действия, совершаемые органами управления внутри государственных органов, органов местного самоуправления и соответствующих учреждений или системы таких органов и учреждений в отношении подчиненных им организационно лиц, и внешние, т.е. действия, совершаемые административными органами в отношении не подчиненных им организационно физических лиц и организаций.
Учитывая значимость внешних административно-правовых действий в механизме административно-правового регулирования, приведем подробную классификацию этих действий.
Все совершаемые административными органами внешние административно-правовые действия можно подразделить на виды по следующим критериям.
В зависимости от целей совершения (направленности)
Административно-регулятивные действия — это действия административных органов, направленные на обеспечение правового регулирования поведения субъектов административных правоотношений, посредством предоставления и подтверждения их субъективных прав, правового статуса, возложения обязанностей, создания необходимых условий для их реализации.
В зависимости от используемых административными органами способов осуществления административного регулирования представляется возможным выделить следующие виды административно-регулятивных действий:
1) распорядительные — действия, состоящие в даче физическому или юридическому лицу определенного указания, распоряжения, предъявлении к нему какого-либо законного требования (регулирование дорожного движения, официальный вызов гражданина в государственный орган, истребование от физического лица или организации каких-либо документов и т.п.);
2) регистрационные — действия, состоящие в осуществлении государственной регистрации прав (правового статуса) физического лица или организации, объектов, в отношении которых реализуются права и обязанности соответствующего лица (регистрация прав на недвижимое имущество, транспортных средств, актов гражданского состояния и т.п.);
3) разрешительные — действия, состоящие в выдаче физическому лицу или организации лицензии либо иного специального разрешения на осуществление определенной деятельности или совершение определенного действия (разрешения на перевозку опасного или крупногабаритного груза, разрешения на перепланировку жилого помещения и т.п.);
4) согласовательные — действия, состоящие в даче административным органом согласия на осуществление физическим лицом или организацией определенной деятельности или совершение этим лицом определенного действия (согласование проектной и иной технической документации, приемка в эксплуатацию законченных строительством объектов, согласование выпуска новой продукции и т.п.);
5) экзаменационные — действия, состоящие в принятия экзамена, проведении конкурса, иного испытания в отношении физического лица или организации, претендующих на приобретение определенного права или правового статуса (принятие экзаменов в высших учебных заведениях, экзаменов на приобретение права управления транспортными средствами, проведение конкурса на замещение вакантной должности в государственном органе и т.п.);
6) удостоверительные — действия, состоящие в проведении специальных проверок, исследований, экспертиз, направленных на подтверждение каких-либо фактов, имеющих юридическое значение для реализации физическим лицом или организацией своих прав и обязанностей (сертификация продукции, работ и услуг, аккредитация организаций, экспертиза товарного знака, экспертиза степени утраты гражданином профессиональной трудоспособности и т.п.);
7) организационно-обеспечительные — действия, состоящие в принятии административным органом определенных мер, направленных на обеспечение реализации прав или обязанностей физического лица или организации (начисление и выплата пенсий, социальных пособий, выдача паспортов, удостоверений, иных документов, подтверждающих правовой статус физических лиц, постановка граждан на воинский учет и т.п.).
Административно-охранительные действия — это действия административных органов, направленные на принудительное обеспечение административного правопорядка, безопасности личности, общества и государства посредством выявления, пресечения и расследования административных и иных правонарушений, привлечения лиц, их совершивших, к административной и иным видам юридической ответственности, применения к лицам, допускающим неправомерное поведение, иных мер административного принуждения, а также посредством выявления и предотвращения угроз безопасности.
В зависимости от используемых административными органами способов принудительного обеспечения административного правопорядка и безопасности все административно-принудительные действия можно подразделить на следующие виды:
1) поисково-проверочные — действия, состоящие в проведении административным органом специальных проверок, обследований, осмотра и досмотра физических лиц, иных объектов с целью выявления возможных правонарушений, угроз безопасности (досмотр пассажиров в аэропортах, таможенный досмотр, обследование производственных помещений и т.п.);
2) ограничительные — действия, состоящие в установлении и поддержании административными органами временных частичных запретов (ограничений) на совершение физическими лицами и организациями определенных действий, осуществление определенной деятельности в целях обеспечения безопасности (ограничение движения транспортных средств, ограничение въезда на определенную территорию и выезда с нее и т.п.);
3) запретительные — действия, состоящие в установлении и поддержании административными органами временных полных запретов на совершение физическими лицами и организациями определенных действий, осуществление определенной деятельности в целях обеспечения безопасности (запрещение въезда на определенную территорию и выезда с нее, запрещение проведения массовых общественных мероприятий и т.п.);
4) пресекательные — действия, состоящие в принудительном прекращении административными органами совершаемых физическими лицами и организациями преступлений и иных правонарушений (применение сотрудниками милиции физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, запрещение работы производственных подразделений предприятий, запрещение эксплуатации механизмов, оборудования, транспортных средств, и т.п.);
5) процессуально-обеспечительные — действия, состоящие в применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 27.1 КоАП РФ об административных правонарушениях (доставление, административное задержание, осмотр помещений и территорий, личный досмотр и досмотр вещей и т.д.);
6) исполнительно-обеспечительные — действия, состоящие в применении в отношении физических лиц и организаций принудительных мер обеспечения исполнения неисполненных ими добровольно возложенных на них в установленном порядке обязанностей (опись имущества должника и наложение на него административного ареста, принудительное списание денежных средств должника со счета в банке и т.п.).
