VII. Государственные программы регионального развития и межбюджетные отношения в проекте Федерального бюджета на 2018–2020 гг

 

Основная претензия, которую можно высказать в адрес этого блока бюджетных проектировок, состоит в том, что здесь совершенно не просматривается реализация принятия 172-го Федерального закона о стратегическом планировании[8], а также ряда других уже принятых документов, касающихся государственной политики регионального развития и регулирования пространственной структуры российской экономики[9]. В разделе «I. Правовое регулирование вопросов, положенных в основу формирования проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2018 г. и на плановый период 2019 и 2020 гг.» 172-й ФЗ вообще не упоминается.

Вместе с тем, во введении Пояснительной записки к Проекту Федерального закона о федеральном бюджете отмечается, что «В условиях восстановления экономической активности основным приоритетом становится расширение потенциала сбалансированного развития страны. Реализация этой цели потребует проведения экономической политики, обеспечивающей стабильность внутренних экономических и финансовых условий, а также устранение структурных дисбалансов и препятствий для развития, связанных с демографическими вызовами, недостаточной конкурентоспособностью и эффективностью размещения ресурсов»[10]. Очевидно, что такие задачи, как «сбалансированное развитие страны»; «устранение структурных дисбалансов», достижение эффективного размещения ресурсов», во-первых, требуют определенной конкретизации и, во-вторых, четкой ориентации бюджетных проектировок на задачи пространственного регулирования в экономике. Только вот, как и насколько целеориентирован проект бюджета работает на «устранение дисбалансов» в экономике и на ее новую пространственную структуру, можно только догадываться.

В этой связи надо обратить внимание, что по предлагаемым проектировкам из 5 блоков государственных программ только по блоку «Сбалансированное региональное развитие» (5 программ) предполагается сокращение общего объема финансирования (см. табл. 4.2.1.). Возможно, это связано с тем, что увеличиваются расходы федерального бюджета по иным каналам финансирования регионального развития (например, через систему федеральных институтов территориального развития), но этот факт нуждается в объяснении.

Вновь приходится повторять многолетнюю претензию, связанную с отсутствием четких критериев и мотиваций (помимо отсылок на решения «сверху») того, почему:

а) те или иные регионы и макрорегионы России являются бенефициарами программ регионального развития (например, Калининградская область - далеко не самый бедный регион России), а другие – нет;

6) регионы, получающие финансирования в рамках таких программ, остаются в пределах действия других каналов финансового взаимодействия с федеральным центром (дотации на общее финансовое выравнивание), что нарушает конституционно установленный принцип равенства всех субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральным центром.

В пояснительных материалах к государственным программам, входящих в названный выше блок «сбалансированного» регионального развития акцент делается на том, почему те или иные виды расходы увеличиваются или сокращаются, а не на том, какие результаты предполагается достичь за счет расходования этих средств. Конечно, бюджет не дубликат самой программы, но полное отчуждение расходов от описания ожидаемого результата не соответствует акценту на повышение эффективности бюджетного процесса[11].

Много вопросов вызывает Государственная программа «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами».[12] Что здесь конкретно относится именно к развитию федеративных отношений, сказать крайне сложно. Из документа не ясно, что конкретно имеется в виду под «Совершенствованием системы распределения и перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации». То, что прописано в расходах по этой программе – это описание расходов по всем каналам (формам) бюджетных взаимодействий федерального бюджета с субфедеральными бюджетами, а слово «совершенствование» приставлено только для вида.

Между тем, надо обратить внимание, что в таком документе, как Указ Президента РФ от 16 января 2017 г. №13 «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года»[13] наибольшее внимание уделено именно этому аспекту бюджетного процесса. Например, можно обратить внимание на такое радикальное предложение, содержащееся в «Основах…», как частично зачисление в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты доходов от отдельных налогов и сборов, подлежащих зачислению соответственно в федеральный и региональные бюджеты, которые были дополнительно начислены на соответствующей территории в результате деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по наращиванию экономического потенциала территорий. Однако, в государственных программах регионального развития данного проекта бюджета никаких следов или наметок по реализации положений данного Указа Президента РФ не просматривается.

Формально в рассматриваемом документе есть такая запись: «В сфере межбюджетного регулирования будет продолжена реализация мер, направленных на ограничение уровня государственного долга и дефицитов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, с одной стороны, и расширение доходной базы и стимулирование экономического развития с другой». Однако какие именно меры в этом направлении предполагается реализовать, понять крайне сложно. Во всяком случае, в разделе: «Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам бюджетной системы РФ» на этот счет ничего не говорится. Судя по всему, Минфин России продолжает линию на имитацию каких-либо серьезных изменений в этой сфере без реального финансового обеспечения.

Игра терминами в документе не ограничивается только ритуальным повторением термина «сбалансированный» Есть такая запись: «Изменение параметров финансового обеспечения подпрограммы «Совершенствование системы распределения и перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации» обусловлено изменениями по основному мероприятию «Повышение эффективности предоставления и использования субвенций» [14]. Следует обратить внимание, что речь идет не просто об эффективности субвенций, а о ее двух аспектах: «эффективность предоставления» и «эффективность использования». Но что означают (чем различаются) эти два вида эффективности и как она в каждом случае измеряется?

В документе констатируется, что по отношению к объему ВВП соответствующего года доля расходов по разделу «Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам бюджетной системы Российской Федерации» составит в 2017 и 2018 годах – 0,9%, в 2019 году – 0,8% и в 2020 году – 0,7%. Это – заметное сокращение, но никакой целостной системы мер по повышению эффективности этого блока бюджетных расходов и созданию действенных стимулов для субфедеральных бюджетов документ не содержит, если, конечно, не считать символических премиальных выплат муниципалитетам.

Вызывает вопрос следующее обстоятельство. В документе имеется раздел: «Финансовое обеспечение реализации приоритетных проектов (программ) на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов»[15]. Однако не совсем ясно, как соотносятся эти приоритетные проекты (программы) с государственными программами (внутри их, параллельно с ними и пр.) по целому ряду позиций (например, в сфере образования, здравоохранения, экологии и пр.). Между тем, здесь есть явные совпадения. В чем нужда и смысл такого дублирования? Например, финансовое обеспечение реализации приоритетной программы «Комплексное развитие моногородов» было бы более целесообразно перенести в блок государственных программ в сфере регионального развития.

В соответствии с разделом VI. «Межбюджетные отношения с Субъектами РФ» на предстоящий период предусматривается, что в общем объеме межбюджетных трансферт доля дотации увеличивается с 44,15% в 2017 г. до 50,03% в 2020 г., а доля субсидий сокращается с 27,75% до 23,63%. Ранее в документах по бюджетной политике субсидии признавались более эффективным инструментом межбюджетных отношений, нежели дотации, но объяснения этим переменам не дается. Также в документе присутствует множественность видов межбюджетных трансферт и целевая установка на распределение этих трансферт только приложениями к закону о бюджете пока в полной мере не реализуется.

Законопроектом предусмотрено предоставление из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации 119 межбюджетных трансфертов в 2018 году, в 2019 г. – 108, в 2020 г. – 101. В 2018–2020 годах предусмотрено предоставление 6 дотаций. Некоторые дотации откровенно имеют характер целевого подобъектного финансирования (например, дотации на содержание объектов инфраструктуры города Байконур, связанных с арендой космодрома Байконур), что противоречит экономическому смысле инструмента «дотация». Таковой в самом документе определен как «Обеспечение равных возможностей регионов по реализации конституционных прав граждан и предоставлению на территории Российской Федерации государственных и муниципальных услуг, относящихся к полномочиям субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»[16].

Некоторые моменты выглядят просто парадоксально. Например, документом предусматривается увеличение объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в 2018–2020 годах в связи с «централизацией» в федеральный бюджет 1 процента от ставки налога на прибыль[17]. Возникает вопрос: зачем централизовать (проще говоря, отнимать у регионов) эту долю налога, чтобы потом компенсировать это увеличением дотаций? Ведь этот шаг имеет откровенно дестимулирующий характер.

В 2018 году предусмотрено 68 субсидий, из которых распределено Законопроектом 52 субсидии или 76,4% их общей суммы. Опять-таки следует отметить неясность соотношения программы субсидий с финансированием государственных программ: субсидии в рамках программ и/или за их рамками. В ряде случаев на это есть прямое указание в документах. В других случаях – нет. Например, указаны субсидии «на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства, а также на реализацию мероприятий по поддержке молодежного предпринимательства (консолидированная субсидия»)[18]в 2018 году в объеме 5 017,0 млн рублей, в 2019 году – 3 612,3 млн рублей, в 2020 году – 4 030,8 млн рублей. Одновременно в рамках государственной программы «Экономическое развитие и инновационная экономика» указаны расходы на подпрограмму «Развитие малого и среднего предпринимательства» (2017 г. – 20,98 млрд руб.; 2018 г. – 15, 95 млрд руб., 2019 г. – 4,28 млрд руб. и 2020 г. – 4,92 млрд руб.). Возникает вопрос: расходы по государственной программе и субсидии регионам – это одни и те же деньги, или это два разных каналах финансирования единой по сути задачи. Не случайно в разного комментариях не только эксперты, но и официальные лица, путаются в определении общей суммы государственных расходов на развитие и поддержку малого и среднего бизнеса в Российской Федерации.

Межбюджетные трансферты в рамках предложенного проекта бюджета используются также как эффективный механизм перераспределения доходов между бюджетными уровнями. Во время относительно нестабильной экономической ситуации доходы бюджетов всех уровней сокращаются, а расходные обязательства возрастают в силу дополнительных трат на предотвращение опасных для общества процессов социально-политического плана. В этих условиях естественно ожидать уменьшения общего объема перераспределения доходов между бюджетами разного уровня, что и заложено в Законопроект (табл. 14).

Таблица 14

Динамика объемов межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ в 2018-2020 гг. %

Трансферт	Годы
			2018-2020
Всего	96,8	95,6	100,9	93,1
Дотации	106,7	97,2	101,8	105,6
Субсидии	92,9	92,8	99,2	85,5
Субвенции	88,1	102,5	101,2	91,2
Иные межбюджетные трансферты	80,2	77,3	99,4	61,6

 

Согласно Законопроекту, урезание общего размера межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации в 2018-2020 гг. будет на 6 процентных пункта больше, чем сокращение всех расходов федерального бюджета (без учета условно утвержденных). Это означает, что Министерство финансов РФ уже в который раз возлагает бремя сокращения расходов и, соответственно, тяжесть преодоления сложной экономической ситуации больше на бюджеты нижестоящих уровней, чем на федеральный бюджет.

По аналогии с кризисом 2008–2009 гг. Минфин России решил помогать регионам с помощью дотаций: особенно быстро они увеличатся в 2018 г. (см. табл. 14). В первую очередь дотации получают, как правило, депрессивные субъекты РФ, регионы с низким уровнем жизни. А вот заложенное в Законопроект уменьшение субвенций настораживает. Субвенции обычно используют для финансового обеспечения «делегированных» полномочий. Неясно, чего же ожидать при их уменьшении: сокращения числа и «тяжести» таких полномочий, или, как это было раньше, перекладывания полномочий из центра на субъекты Федерации без соответствующего финансового обеспечения?

Недостаток средств для выполнения своих обязательств вынуждает власти субъектов РФ брать кредиты, в том числе у коммерческих банков. Потом они не могут с ними рассчитаться: проценты слишком высоки, срок окупаемости вложений превышает срок, на который взят кредит и т.д. В результате растут долги субъектов Федерации, увеличивается дефицит региональных и местных бюджетов.

Очевидно в итоге долговая ситуация в регионах будет усугубляться тем, что всё больше доходов сосредоточивается в федеральном бюджете, всё меньше остается в региональных и местных бюджетах.

Что же касается логической взаимосвязи между Прогнозом социально-экономического развития и проектом Федерального бюджета, то в контексте постановки региональных проблем и определения направлений их решения «линии связи» между прогнозом и проектом бюджета просматриваются очень слабо. Очевидно, необходима система четко выделенных корреспонденций между двумя документами, а именно, указание в каких разделах, пунктах проекта бюджета отражены те или иные позиции прогноза.

VIII. Внешнеэкономические аспекты формирования проекта Федерального бюджета РФ на 2018 г. и на плановый период 2019 и 2020 гг.

 

Оценки внешнеэкономической ситуации, на которую ориентируются авторы проекта выглядят противоречивыми. С одной стороны, в проекте оценка макроэкономических параметров российской экономики пересмотрена в сторону улучшения по сравнению с параметрами прогноза, заложенного в основу для формирования Закона № 415–ФЗ в силу более благоприятных, чем ожидалось, внешнеэкономических условий, а с другой стороны, проект исходит из того, что во внешнеэкономической сфере РФ на весь период до 2020 г. сохранятся санкции и ответные меры РФ.

К негативным факторам следует отнести прогнозирование ухудшения мировой конъюнктуры: замедление темпов роста мировой экономики до 2020 года до 2,8%, а также ужесточение финансовых условий на глобальных финансовых рынках. К этому также следует добавить прогнозируемое снижение цен на нефть после 2018 г. Ухудшение условий подтверждается ожиданием падения темпов роста экспорта и импорта в 2020 г. по отношению к 2018 г. соответственно со 111,6% до 101,3% и со 113,7% до 102,5%.

Если сохранятся эти негативные тенденции, то вряд ли можно ожидать благоприятного развития событий, а следовательно и общая оценка, из которой следует исходить при формирования проекта Федерального бюджета РФ на 2018 и на плановый период 2019 и 2020 гг. должна учитывать негативное развитие мировой конъюнктуры и конкретно условий, в которых стране придется реализовывать бюджетные решения.

Вызывает определенные сомнения и то, что Проектом Бюджета предусматриваются ассигнования по двум программам, призванным решать практически одни и те же вопросы. Так, предусмотрены средства в Законопроекте на реализацию государственной программы «Внешнеполитическая деятельность» (в 2018 году составят 116 924,4 млн руб., в 2019 году – 121 114,0 млн руб., в 2020 году – 117 673,7 млн руб. и реализация государственной программы «Развитие внешнеэкономической деятельности», по которой предусматривается финансирование 73 564,3 млн руб. в 2019 г. и 69174,2 млн руб. в 2020 г. Такое дублирование программ вряд ли целесообразно, поскольку создает путаницу в бюджетном процессе.

В сложившихся геополитических условиях наиболее важным в сфере внешнеэкономической деятельности страны является решение задачи эффективного импортозамещения. Особенно острой эта задача становится в условиях ужесточения санкций против России, что также отмечается и проекте бюджета. Решение этой задачи должно быть подкреплено мотивацией, проведением дополнительных мер в области финансирования и перестройки внешнеэкономических связей, проведения мер, которые могли бы способствовать решению этой задачи, но пока эта задача в проекте вообще никак не ставится и даже не обозначена.

Не просматриваются в задачах бюджетного процесса меры по стимулированию производства и экспорта, ориентирующие отечественных производителей на повышения степени обработки экспортной продукции, что должно решаться в сочетании одного с другим. Вместо этого по подпрограмме «Создание национальной системы поддержки развития внешнеэкономической деятельности» предполагается снижение с 11 616,8 млн руб. в 2018 г. до 6 398,0 млн руб. в 2020 г. (или на 55% к уровню 2020 г.).

В проекте, к сожалению, не нашли отражения меры по решению таких задач, как поддержка отечественного производителя и снижение задолженности российского бизнеса зарубежным банкам (регулирование учетной ставки по кредитам предприятиям и отраслям, которые осуществляют маневр в области импортозамещения). Вместо этого намечен некоторый переход к большему использованию внутренних резервов по сравнению с внешними (что объясняется влиянием действующих санкций), снижение не столь ощутимое, по сравнению с реальными ограничениями по использованию внешних источников роста (снижение потока инвестиций). И это несмотря на то, что нефтегазовые доходы по прогнозным оценкам в течение ближайших трех лет будут падать из-за изменения мировой цены на энергоносители и снижения объема их экспорта.

В целом и факторный анализ показывает общее ухудшение влияния внешних факторов на макроэкономические показатели развития экономики страны в целом.