2017-12-16
15712
Роль главы государства в осуществлении государственной власти зависит от формы правления, политического режима.
Согласно Конституции Президент Российской Федерации является главой государства, гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. Он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
Президент осуществляет государственную власть (статья 11 Конституции), при этом глава государства не входит непосредственно не в одну из ветвей государственной власти. Президент – это постоянно действующий орган государственный власти, он осуществляет свои полномочия как единоличный глава государства.
Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Поскольку реализация внутренней и внешней политики возложена на Правительство, Конституционный Суд РФ полагает, что этим обусловлена “конституционная ответственность Президента Российской Федерации за деятельность Правительства Российской Федерации” (пункт 3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 11 декабря 1998 г. № 28-П).
Конституция РФ закрепляет, что Президент действует в установленном Конституцией порядке. Для случаев, когда этот порядок не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных в статьях 83 – 89 Конституции, их общие рамки, по мнению Конституционного Суда РФ, определяются принципом разделения властей (статья 10 Конституции) и требованием статьи 90 (часть 3) Конституции, согласно которому указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции и законам. Тем более нет препятствий для выполнения Президентом РФ его конституционных функций непосредственно на основании федеральных законов, поскольку полномочия Президента установлены не только в Конституции РФ: федеральными законами главе государства предоставляются иные (не указанные в Конституции) полномочия, вытекающие из его конституционного статуса.
Из Конституции России (статья 91) не вытекает, что иммунитет Президента является пожизненным. По окончании срока полномочий нет конституционных препятствий для того, чтобы рассматривать эту личность иначе, нежели чем других граждан. Однако в соответствии с Федеральным законом «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи» фактически навсегда с момента избрания Президенту предоставляется иммунитет по делам, связанным с исполнением им своих обязанностей.
В сфере законодательной власти Президент РФ обладает следующими полномочиями.
1) Президент РФ назначает выборы Государственной Думы. Решение о назначении выборов должно быть принято не ранее чем за 110 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия.
2) Президент РФ распускает Государственную Думу. Основаниями для роспуска служат: а) трехкратное отклонение Государственной Думой кандидатур, предложенных Президентом на должность Председателя Правительства РФ (часть 4 статьи 111 Конституции); б) повторное в течение трех месяцев выражение Государственной Думой недоверия Правительству (часть 3 статьи 117 Конституции); в) отказ Государственной Думы в доверии Правительству при постановке Председателем Правительства такого вопроса перед Государственной Думой (часть 4 статьи 117 Конституции).
3) Глава государства назначает референдум в порядке, установленном Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации». Перед тем как назначить референдум Президент не позднее чем через 10 дней со дня поступления документов, на основании которых назначается референдум, направляет их в Конституционный Суд РФ с запросом о соответствии Конституции РФ инициативы проведения референдума по предложенному вопросу (предложенным вопросам) референдума. Президент назначает референдум только в том случае, если Конституционный Суд признает инициативу проведения референдума соответствующей Конституции РФ. Решение Президента о назначении референдума подлежит официальному опубликованию не позднее чем через пять дней со дня его принятия.
4) Глава государства обладает законодательной инициативой, т.е. вправе вносить законопроекты в Государственную Думу. Президент также вправе вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции.
5) Президент подписывает и обнародует федеральные законы, принятые парламентом, тем самым придавая им обязательную силу. Президент РФ обладает правом отлагательного вето в отношении федеральных законов (статья 107 Конституции): глава государства в течение 14 дней после поступления к нему на подпись принятого федерального закона может этот закон отклонить. В этом случае Государственная Дума и Совет Федерации вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом в течение семи дней и обнародованию.
Конституционный Суд РФ 22 апреля 1996 года по делу о толковании статьи 107 Конституции РФ решил, что Президент РФ вправе вернуть поступивший ему на подпись федеральный закон без рассмотрения в случае нарушения порядка его принятия, если такие нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие этого закона. По мнению Конституционного Суда, такое возвращение без рассмотрения не должно считаться отклонением в смысле статьи 107 (т.е. случаем применения вето главой государства), поскольку указанный закон нельзя считать принятым.
Необходимость подписания и обнародования Президентом РФ федерального закона не может рассматриваться как подтверждение его соответствия или несоответствия Конституции, в том числе по порядку принятия. Подписание и обнародование Президентом РФ федерального закона не препятствует главе государства обратиться в Конституционный Суд с запросом о проверке соответствия Конституции этого закона, в том числе по порядку его принятия.
6) Президент вправе участвовать в заседаниях Государственной Думы и Совета Федерации.
7) Глава государства обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства.
В сфере исполнительной власти Президент РФ имеет значительные полномочия.
1) Глава государства назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации. Президент вправе представить Государственной Думе одного и того же кандидата дважды или трижды либо каждый из трех раз представить нового кандидата. После трехкратного отклонения представленных кандидатур Государственная Дума подлежит роспуску.
2) По предложению Председателя Правительства РФ глава государства назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров.
3) Глава государства своим указом устанавливает систему и структуру федеральных органов исполнительной власти
4) Президент РФ имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ.
5) Президент РФ руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов.
6) Президент РФ вправе отменять постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента.
7) Президент РФ принимает решение об отставке Правительства РФ.
В сфере судебной власти Президент РФ обладает следующими полномочиями:
1) представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда;
2) назначает судей других федеральных судов;
3) осуществляет помилование;
4) вправе обращаться в Конституционный Суд с запросами о соответствии Конституции РФ предусмотренных ее статьей 125 нормативных актов, а также о толковании Конституции.
Отдельно можно выделить полномочия Президента РФ в области обороны и безопасности.
1) Президент РФ является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ.
2) Глава государства формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ. Согласно Закону РФ «О безопасности» Совет Безопасности является конституционным органом, осуществляющим подготовку решений Президента РФ в области обеспечения безопасности. Совет Безопасности рассматривает вопросы внутренней и внешней политики Российской Федерации в области обеспечения безопасности, стратегические проблемы государственной, экономической, общественной, оборонной, информационной, экологической и иных видов безопасности, охраны здоровья населения, прогнозирования, предотвращения чрезвычайных ситуаций и преодоления их последствий, обеспечения стабильности и правопорядка.
3) Президент РФ утверждает военную доктрину Российской Федерации.
4) Глава государства назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ.
5) Президент присваивает высшие воинские звания.
6) Президент РФ при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении», вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение. Чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях вводится указом Президента с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Указ Президента о введении чрезвычайного положения незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации.
7) В случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии Президент РФ вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Режим военного положения определяется Федеральным конституционным законом «О военном положении». Согласно этому закону (статья 11) Президент имеет широкие полномочия в области обеспечения режима военного положения. В частности, к ним относится установление запретов или ограничений на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий, а также запретов на проведение забастовок и на приостановление или прекращение деятельности организаций иным способом.
8) определяет основные направления единой государственной политики в области гражданской обороны, утверждает План гражданской обороны, вводит его в действие, утверждает структуру и состав войск гражданской обороны, осуществляет иные полномочия в области гражданской обороны (статья 5 Федерального закона «О гражданской обороне»).
В международной сфере Президент РФ обладает следующими полномочиями:
1) осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации;
2) Президент представляет Российскую Федерацию в международных отношениях, ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации;
3) подписывает ратификационные грамоты;
4) принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей;
5) назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях.
В области правового статуса личности Президент РФ:
1) решает вопросы гражданства Российской Федерации;
2) решает вопросы предоставления политического убежища;
3) награждает государственными наградами Российской Федерации, присваивает почетные звания Российской Федерации и иные специальные звания.
В сфере взаимоотношений с органами государственной власти субъектов Российской Федерации за Президентом РФ закреплены довольно широкие полномочия.
1) Президент предлагает законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ кандидатуру высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ, в соответствии с последними изменениями кандидатуру может предлагать политическая партия, получившая большее количество мандатов при их распределении на предшествующих выборах в законодательный(представительный) орган государственной власти субъекта РФ.
2) Глава государства отрешает высшее должностное лицо (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ от должности в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ или в связи с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (статья 19). По другим основаниям Президент вносит представление о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ.
3) Президент вправе вынести предупреждение законодательному (представительному) органу субъекта РФ в случаях, предусмотренных Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (статья 9).
4) Президент вправе распустить законодательный (представительный) орган субъекта РФ в случаях, предусмотренных Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (статья 9).
5) Глава государства вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.
6) Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда(статья 85 Конституции РФ).
7) Президент РФ возглавляет Государственный совет РФ, членами которого являются все высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов) субъектов Российской Федерации. Этот орган был учрежден 1 сентября 2000 годаУказом Президента (он не упоминается в Конституции РФ). Это совещательный орган, содействующий реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Фактически его роль сводиться к обсуждению имеющих особое государственное значение проблем, касающихся взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов. Также он обсуждает важнейшие вопросы государственного строительства и укрепления основ федерализма, вносит необходимые предложения Президенту России.
В области взаимоотношений с органами, не входящими не в одну из ветвей власти, глава государства обладает важными «кадровыми» полномочиями:
1) представляет Совету Федерации кандидатуру Генерального прокурора РФ, вносит в Совет Федерации предложение об освобождении его от должности;
2) представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ, ставит вопрос об освобождении его от должности (статья 5 Федерального закона «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)»);
3) назначает одну треть членов Центральной избирательной комиссии (статья 21 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»);
4) утверждает одну треть членов Общественной палаты (статья 21 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации»);
5) вправе представлять кандидатуру для назначения Уполномоченного по правам человека (статья 7 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»);
6) представляет Государственной Думе и Совету Федерации кандидатуры для назначения на должность Председателя и заместителя Председателя Счетной палаты РФ соответственно (статья 5 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации»).
Для непосредственного обеспечения собственной деятельности Президент согласно Конституции РФ:
1) формирует Администрацию Президента РФ;
2) назначает и освобождает полномочных представителей Президента РФ. Существуют два основных вида представителей главы государства. Во-первых, это полномочные представители Президента РФ в федеральных округах. Указом Президента РФ от 13 мая 2000 года № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» образовано семь федеральных округов (Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный), в каждый из которых назначен представитель Президента. Во-вторых, это представители Президента в различных государственных органах. К этому виду может быть отнесен, например, Полномочный представитель Президента в Конституционном Суде, который способствует осуществлению деятельности Президента как гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина и представляет интересы Президента в Конституционном Суде РФ (Указ Президента РФ от 31 декабря 1996 г. № 1791 в редакции 2005 г.).
Президент России, реализуя свои полномочия, издает нормативные и ненормативные акты, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Видами актов главы государства являются указы и распоряжения.
Важную роль играют нормативные указы Президента РФ, наряду с ними есть указы, регулирующие вопросы ненормативного характера (вопросы гражданства, награды, помилование, введение военного и чрезвычайного положения, формирование Правительства РФ). Распоряжения, как правило, являются правоприменительными, а не нормативными актами. Конституция не устанавливает какой-либо юридической иерархии между указами и распоряжениями Президента РФ. Указы и распоряжения Президента обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации и не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам, т.е. акты главы государства носят подзаконный характер.
Вместе с тем, указы Президента могут восполнять пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения. Однако издание главой государства таких указов возможно только при трех условиях: 1) по соответствующему предмету регулирования отсутствует федеральный закон; 2) такие указы не могут противоречить Конституции и федеральным законам; 3) действие указов во времени должно быть ограничено периодом до принятия соответствующих федеральных законов. Указы нормативного характера могут издаваться Президентом как по предметам ведения Российской Федерации, так и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Это вытекает из правовой позиции Конституционного Суда, изложенной в постановлениях от 9 января 1998 года и от 27 января 1999 года.
Следует отметить, что в соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ по делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции указами Президента могут вноситься изменения в статью 65 Конституции при включении новых наименований субъектов Российской Федерации на основании решения субъекта Российской Федерации, принятого в установленном порядке. Это вытекает, по мнению Конституционного Суда, из статуса Президента как главы государства и гаранта Конституции РФ.
Согласно Указу Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (от 23 мая 1996 года № 763 в редакции 2005 г.) указы и распоряжения Президента РФ подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.
Акты Президента подлежат официальному опубликованию в "Российской газете" и Собрании законодательства РФ в течение 10 дней после дня их подписания. Официальным опубликованием актов Президента считается публикация их текстов в "Российской газете" или в Собрании законодательства РФ.
Контроль за правильностью и своевременностью опубликования актов Президента осуществляет Государственно-правовое управление Президента РФ.
Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Президента, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания. В актах Президента РФ может быть установлен другой порядок вступления их в силу.
