Государственное регулирование рынка российского недвижимости: сущность, цели

Рынок недвижимости — это определенный набор механизмов, по­средством которых передаются права на собственность и связанные с ней интересы, устанавливаются цены и распределяется простран­ство между различными конкурирующими вариантами землеполь­зования. РН играет важную роль в системе перераспределения фи­нансовых ресурсов государства и необходим для его нормального функционирования. Поэтому важной задачей государства является регулирование рынка недвижимости.

Регулирование рынка недвижимости — это упорядочение деятель­ности на нем всех его участников и операций между ними со стороны организаций, уполномоченных обществом на эти действия.

Регулирование РН:

• охватывает различные виды недвижимости (жилые и нежилые помещения, земельные, лесные участки и другие объекты);

• охватывает всех участников рынка (продавцов, покупателей, арен­даторов, арендодателей, профессиональных посредников и др.);

• охватывает все виды деятельности и все виды операций на нем (эмиссионные, посреднические, инвестиционные, залоговые, тра­стовые и т. п.);

• осуществляется органами или организациями, уполномоченны­ми выполнять функции регулирования[1].

Регулирование РН, как правило, преследует следующие цели:

• поддержание порядка на рынке, создание нормальных условий для работы всех участников рынка;

• обеспечение соблюдения участниками законодательства при осу­ществлении операций с объектами недвижимости;

• создание и поддержание условий для справедливого налогооб­ложения объектов недвижимости, операций с ними и участни­ков РН;

• защита участников рынка от недобросовестности и мошенниче­ства отдельных лиц или организаций;

• обеспечение процесса ценообразования на недвижимость на ос­нове сбалансированного спроса и предложения;

• создание условий для инвестирования и финансирование объек­тов недвижимости, стимулирующих предпринимательскую дея­тельность в сфере недвижимости (строительство, производство);

• создание новых рынков, поддержка необходимых обществу ры­ночных структур, рыночных нововведений и т. п.;

• воздействие на рынок с целью достижения каких-то обществен­ных целей (например, для повышения темпов роста экономики, снижения уровня безработицы, решения жилищной проблемы, оздоровления экологической среды и т. д.).

Таким образом, основная цель регулирования РН состоит в обеспе­чении его устойчивости, сбалансированности и эффективности.

Конкретные цели регулирования рынка определяются текущей эко­номической и бюджетной политикой государства, состоянием эконо­мического роста и рядом других факторов, при этом также должен учитываться мировой опыт[2].

Основными принципами государственного регулирования являются:

• функциональное регулирование в сочетании с институциональ­ным регулированием по вопросам организации контроля и над­зора за деятельностью профессиональных участников рынка;

• использование механизмов саморегулирования рынка, создавае­мых при помощи государства, под его контролем;

• распределение полномочий по регулированию рынка между РФ и субъектами РФ, а также различными органами исполнитель­ной власти;

• приоритет в развитии системы инфраструктурных организаций;

• максимальное снижение и разделение рисков;

• поддержка конкуренции на рынке.

Роль государства в регулировании сводится к следующему:

• осуществление идеологической и законодательной функции (вы­работка концепции развития рынка, программы ее реализации, уп­равление программой, создание законодательных актов для разви­тия рынка);

• концентрация ресурсов (государственных и частных) на цели со­здания инфраструктуры рынка;

• установление требований к участникам РН;

• контроль за финансовой устойчивостью и безопасностью рынка (регистрация и контроль за входом на рынок, регистрация объек­тов недвижимости, надзор за финансовым состоянием строи­тельных организаций, принятие мер по их оздоровлению, конт­роль за соблюдением правовых и этических норм, применение санкций);

• создание системы информации о состоянии РН и обеспечение ее открытости для всех желающих;

• формирование системы защиты покупателей (инвесторов) от по­терь (в том числе государственные или смешанные схемы стра­хования инвестиций);

• предотвращение негативного воздействия на рынок недвижимо­сти других видов государственного регулирования (монетарно­го, валютного, фискального, налогового).

Таким образом, государство на РН выполняет функции:

• инвестора в жилищное строительство и инфраструктуру рынка;

• законодателя и идеолога при разработке программ в сфере не­движимости;

• эмитента государственных и муниципальных ценных бумаг под залог недвижимого имущества;

• профессионального участника рынка при осуществлении опера­ций с ценными бумагами (жилищными сертификатами, ипотеч­ными ценными бумагами и др.) и государственной собственно­стью (зданиями, сооружениями и др.);

• регулятора, устанавливающего правила и нормы функциониро­вания РН;

• контролера устойчивости и безопасности рынка посредством ре­гистрации прав и сделок с недвижимостью;

• третейского судьи (арбитра) в спорах между участниками рынка через систему судебных органов.

Система государственного регулирования рынка недвижимости вклю­чает:

1) государственные и иные нормативные акты;

2) органы регулирования и контроля. Она включает следующие ос­новные направления (см. рис. 1).

Рис. 1. Государственное регулирование рынка недвижимости

Органы государственного регулирования и контроля выполняют сле­дующие функции:

1) функцию по принятию нормативных правовых актов, которая за­ключается в издании на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации федеральных конституционных законов, федеральных законов, обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами, и правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц;

2) функцию по контролю и надзору, которая включает в себя:

* осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

* выдачу органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (ли­цензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

* регистрацию актов, документов, прав, объектов, а также изда­ние индивидуальных правовых актов;

3) функцию по управлению государственным имуществом, под ко­торой понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, фе­деральным казенным предприятиям и государственным учреж­дениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акци­ями открытых акционерных обществ;

4) функцию по оказанию государственных услуг, которая состоит в предоставлении федеральными органами исполнительной вла­сти непосредственно или через подведомственные им федераль­ные государственные учреждения либо иные организации без­возмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области соци­альной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами[3].

В Конституции РФ решаются вопросы компетенции РФ и ее субъектов по жилищному и гражданскому законодательству. Так, по Конституции РФ жилищное законодательство является предметом совместного ведения РФ и субъектов РФ.

Исходя из этого, жилищные отношения могут регулироваться как актами РФ, так и актами субъектов РФ. Конкретное разграничение полномочий между РФ и ее субъектами в жилищной сфере можно определить путем анализа законодательства, договоров России с субъектами Федерации, конкретных правоотношений[4].

Причем законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует Федеральный закон (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ).

Жилищный кодекс (ЖК), другие федеральные законы регламентируют жилищные отношения, которые согласно ст. 72 Конституции РФ являются предметом совместного ведения РФ и субъектов РФ. Поэтому ЖК и федеральные законы выступают одновременно в качестве правовой базы, на основе которой принимаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Исходя из конституционных положений, законодательство в РФ в сфере недвижимости развивается как сложная система, в которой в качестве системообразующих законов выступают Конституция РФ, федеральные законы (например, «Об основах федеральной жилищной политики», «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации»), Жилищный кодекс РФ и другие акты.

В то же время законодательство в сфере недвижимости невозможно рассматривать как систему только одних законов в узком смысле, в состав указанного законодательства должны включаться и другие нормативные правовые акты, что вытекает из ст. 76 Конституции РФ, согласно которой по предметам совместного ведения издаются не только федеральные законы, но и «принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации».

В состав жилищного законодательства, кроме законов и других нормативных актов гражданско-правового, финансового характера, входят также законы и другие нормативно-правовые акты, определяющие компетенцию органов исполнительной власти — правительства РФ, министерств и других федеральных органов управления, предприятий, учреждений, организаций в области управления государственным и муниципальным жилищным и другими фондами, организации эксплуатации и ремонта жилищного фонда и др.

Новый ГК содержит наиболее важные нормы, связанные с осуществлением прав на жилое помещение (гл. 18 и 35 ГК РФ). В 1983 — 1995 гг. жилищное законодательство России развивалось отдельно от гражданского законодательства.

В ГК РФ (ст. 3) понятие «гражданское законодательство» используется в узком смысле — имеются в виду только федеральные законы. Иные нормативные правовые акты выведены за пределы понятия «гражданское законодательство». В ст. 3 ГК РФ говорится, что «нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ». Из этого следует, что, во-первых, отношения в сфере недвижимости, которые регулируются нормами ГК, являются предметом ведения РФ, поскольку само гражданское законодательство относится к предметам ведения Федерации; во-вторых, нормы, содержащиеся в актах законодательства в сфере недвижимости и носящие гражданско-правовой характер, должны соответствовать положениям ГК РФ, если иное не предусмотрено законом[5].

В целом федеральные законы являются источниками правового регулирования. Так, среди федеральных законов особое место занимает Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики», принятый 24 декабря 1992 г. Данный закон является важнейшим политико-правовым актом, призванным обозначить основные направления жилищной политики. Этот Закон определяет наиболее важные, общие начала правового регулирования разнообразных жилищных и связанных с ними иных общественных отношений, которые подлежат конкретизации в нормах и актах жилищного, а также земельного, гражданского, административного и иного законодательства.

Закон от 24 декабря 1992 г. определяет основные принципы реализации конституционного права граждан РФ на жилище в новых социально-экономических условиях, устанавливает общие начала правового регулирования жилищных отношений при становлении различных форм собственности и видов использования недвижимости в жилищной сфере.

Законом также расширены возможности развития частной собственности в жилищной сфере, установлено право частной собственности на недвижимость или ее часть, а также предусмотрены возможности для развития долгосрочного кредитования индивидуального и кооперативного строительства. В Закон включена ст. 19 «Приобретение гражданами жилья в частную собственность», в соответствии с которой граждане имеют право на приобретение жилья в частную собственность без ограничения его количества, размеров и стоимости многими способами.

Предусмотрена также возможность перехода объектов жилищной сферы из одной формы собственности в другую в порядке, установленном законодательством. Последнее обстоятельство является важным компонентом в системе реализации конституционного права на жилище, расширяя права собственников жилых домов и жилых помещений.

В Законе урегулированы также отношения найма жилья, обмена жилыми помещениями (ст. 17, 20), включены нормы, посвященные регулированию земельных отношений: строительству, содержанию и ремонту жилья, налогово-кредитной поддержке жилищной реформы (ст. 22 — 28) и др.

Вступление граждан в права собственности на жилье дает им возможность эффективно вкладывать свои средства, выступать со своей недвижимостью на рынке жилья, свободно владеть, пользоваться и распоряжаться своим жильем. Закон подробно определяет, как и в каком порядке, с соблюдением каких правил производится приватизация жилья.

Одним из наиболее важных федеральных законов, принятых за последнее время, является Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» № 122-ФЗ, принятый Государственной Думой РФ 17 июня 1997 г. и одобренный Советом Федерации 3 июля 1997 г.

Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним — юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения, перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с ГК РФ. Государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права. Зарегистрированное право может быть оспорено только в судебном порядке.

Законодательство РФ о государственной регистрации прав на недвижимое имуществ и сделок с ним состоит из ГК РФ, указанного Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ. Субъекты РФ принимают правовые нормативные акты о поэтапном создании органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Государственная регистрация прав на недвижимое имущество является обязательной для всех субъектов, действующих на рынке недвижимости, и проводится учреждением юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним на территории регистрационного округа по месту нахождения недвижимого имущества.

ГК сориентирован на создание в стране государственной системы регистрации прав на недвижимость европейского типа:

«Права собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации» (ст. 131). Ту же формулировку можно увидеть и в Федеральном законе «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

В качестве генерального направления выбрано создание в стране кадастровой системы, но фактически в настоящее время можно говорить лишь о постепенном формировании системы кадастра по мере поступления недвижимости в рыночный оборот. Именно по такому пути идет становление кадастра в Москве, Санкт - Петербурге и других субъектах Федерации. Это самый реальный вариант его создания, требующий весьма продолжительного времени для формирования его в полном объеме.

В отличие от стран с развитыми системами регистрации прав на недвижимость и отлаженными процедурами перехода прав на недвижимость для российского рынка недвижимости характерны более высокие издержки проведения сделок. Однако если система регистрации все же сформирована и процедура передачи прав однозначно определена и четко сформулирована, тем не менее проведение практически любой сделки с недвижимостью требует значительно больших затрат времени и средств на предварительное изучение объекта, на проведение процедур, связанных с передачей прав на недвижимость, чем при сделках с другими товарами. Субъекты Федерации также принимают законы, регулирующие отношения в сфере недвижимости.

Цель жилищной реформы состоит в поэтапном переходе к снижению уровня бюджетного дотирования жилищной сферы и создании эффективно функционирующей многосекторной, социально-ориентированной цивилизованной рыночной среды при условии реализации спроса на частное и социальное жилье, роста качества предоставленных населению жилищно-коммунальных услуг, соблюдения принципов социальной приемлемости.

Жилищная реформа, развитие рынка жилья и жилищного строительства являются важнейшими условиями перехода к новым социально-экономическим отношениям.