Конституционные положения о роли закона в правовой системе Российской Федерации

 

Новая Конституция Российской Федерации создала принципиально иные общие основы для повышения статуса и роли закона в системе нормативных актов Российского государства по сравнению с ранее закрепленными конституционными основами.

Во-первых, Конституция признает Российскую Федерацию не только суверенным, федеративным, но также и демократическим правовым государством (ч. 1 ст. 1).

Во-вторых, одной из незыблемых конституционных основ Российской Федерации (а не только одним из положений национально-государственного устройства, как это было в прежней Конституции Российской Федерации–ст. 81) признано верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (ч. 2-ст. 4).

В-третьих, в качестве обшей основы закреплено равенство прав всех субъектов Российской Федерации в их взаимоотношениях с федеральными органами и между собой (чч. 1 и 4 ст. 5). Республика как государство в составе Российской Федерации имеет свою Конституцию и законодательство, а регионы и автономии – свои уставы и законодательство. Признание законодательства регионов является крупной новеллой в статусе регионов и автономий, закрепленной в качестве одной из основ конституционного строя.

Также установлено, что федеративное устройство России основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти при разграничении предметов ведения и полномочий, на основе договоров об этом (ч.,3 ст. 11).

Это положение основ конституционного строя придает федеральному устройству существенный поворот в сторону единения всех республик и регионов вокруг федеральной власти и ее законов, не посягая на достигнутое разграничение полномочий и предметов ведения между федеральной властью и властями республик, регионов и автономий. Такое единение тесно связано новой Конституцией с достижением единого экономического пространства в Российской Федерации, которое также поднято на уровень одной из основ конституционного строя (ст. 8). Насколько это важно для самого выживания России как великого государства и обеспечения благополучия ее населения, видимо, в объяснении не нуждается.

В-четвертых, преодолено существовавшее ранее противоречие между принципом разделения властей, на основе взаимодействия которых осуществляется единая государственная власть (но не в одном лице или органе!), и принципом всевластия Советов в лице прежде существовавших Съездам Верховного Совета Российской Федерации, а также Советов народных депутатов в регионах, автономиях и на местах. Все советские высшие органы власти упразднены и заменены системой органов парламентской демократии, и на их месте созданы новые законодательные и исполнительные органы власти–Президент, Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации, органы власти в субъектах Федерации (чч. 1 и 2 ст. 11).

В-пятых, в числе основ конституционного строя закреплены высшая юридическая сила, прямое действие и применение Конституции Российской Федерации на всей территории России; обязанность всех органов и должностных лиц, граждан и их объединений соблюдать Конституцию и законы Российской Федерации, обязательность опубликования законов, а также значение общепризнанных принципов и норм международного права как составной части российской правовой системы

И только после принятия новой Конституции на референдуме 12 декабря 1993 г получили незыблемые, юридически прочно охраняемые особым порядком их изменения основы конституционного строя (см. ст, 135), в том числе и основы законодательной деятельности, действия и применения законов Российской Феде рации, о чем речь пойдет в дальнейшем изложении.

Федеральные законы: их основные признаки, виды и верховенство:

Согласно новой Конституции, закон Российской Федерации:

– федеральный конституционный закон или федеральный закон,

– это принятый Федеральным Собранием – представительным и законодательным органом Российской Федерации – акт, обязательный для всех, имеющий верховенство и прямое действие на всей территории Федерации (ст.ст. 4, 76, 94).

Названные признаки понятия «закон» во многом сходны с признаками, которые закреплялись и прежней Конституцией. Однако некоторые из них свойственны именно статусу закона по новой Конституции Российской Федерации.

Во-первых, такое понятие снимает многозначность органов, создающих законы: с упразднением Съезда народных депутатов единственным законодательным органом в России стало федеральное Собрание. Оно, в отличие от Верховного Совета, стало и подлинно прямым представительным органом народов России. Над ним уже не стоит Съезд, который мог отменять законы Верховного Совета (п.14 ст. 104 Конституции Российской Феде рации – России с изменениями на декабрь 1992 г.). Поэтому всякий федеральный закон становится актом верховной, представительной власти Российской Федерации.

Во-вторых, закон почти всегда – это нормативный акт, устанавливающий, излагающий, отменяющий, или изменяющий общие предписания – нормы права. Хотя текст Конституции не содержит прямого предписания о нормативности закона, такой его характер прямо вытекает из двух оснований.

1. Этимологически (по своему смыслу) слово «закон» в русском языке означает «правило», «предел, положенный свободе воли и действия»⁵ Иначе говоря, под словом «закон «всегда имеют в виду правило поведения общего значения, обязательное для всех лиц или организаций.

2. Юридический смысл слова «закон» состоит в том, что под законом имеют в виду «правило, постановление высшей власти»⁶.

Общее юридическое правило – это и есть норма права, а закон как акт, принимаемый высшей властью, – тот источник, в котором право (нормы права) рождается и содержится, юридический источник права⁷.

Общий характер (нормативность) закона не означает того, что в законе не могут содержаться отдельные индивидуальные или директивные предписания – поручения Правительству, бюджетные или плановые показатели, программные положения, декларации. Закон о государственном федеральном бюджете в основном состоит из финансовых показателей, хотя включает и отдельные нормы обычного типа общих правил.

Также неверно полагать, что нормы права должны устанавливаться или отменяться только законом Федерального Собрания: ряд постановлений Федерального Собрания может содержать правила о порядке применения норм закона, о порядке вступления законов в силу, переходные правила. Существуют также регламенты палат, не имеющие силы закона, но очень близкие к конституционным законам.

Непроходимой грани между общим и частным (отдельным) нет ни в природе, ни в общественной жизни. Поэтому качества явлений типичны для данного их рода или вида, но не абсолютны для всех случаев или особей. Важно, чтобы нетипичные черты не становились основными, главными для данного рода или вида явлений. Это положение распространяется и на правовые явления, в том числе на законы и другие нормативные акты.

К федеральным законам относятся различные виды законов, принимаемых специально уполномоченными высшими представительными органами Российской Федерации или всенародным голосованием.

Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. различает три вида федеральных законов.

Это, во-первых, сама Конституция (основной закон, которому должны соответствовать все другие законы и любые иные акты).

Во-вторых, это федеральные конституционные законы, предусмотренные Конституцией.

В-третьих, это федеральные законы, не имеющие значения конституционных. В правовой доктрине они называются обыкновенными законами.

Конституция 1993 года предусматривает особый порядок внесения поправок в Конституцию Российской Федерации и принятия новой Конституции. Этот порядок обеспечивает стабильность основ конституционного строя и конституционного статуса прав и свобод человека и гражданина (гл.гл. 1 и 2), а также – самой Конституции (гл. 9). Поправки и пересмотр положений гл.гл. 1, 2 и 9 Конституции могут быть осуществлены не Федеральным Собранием, а особым Конституционным Собранием, созываемым для разработки и вынесения на всенародное голосование проекта новой Конституции Российской Федерации. Для внесения соответствующих поправок и выработки проекта требуется квалифицированное большинство голосов. Новая Конституция принимается всенародным голосованием (ст. 135).

Характерно, что никаких иных условий, кроме предусмотренных ст. 135, для пересмотра положений названных глав 1, 2 и 9 новая Конституция не устанавливает.

Особое положение среди законов Российской Федерации занимают федеральные конституционные законы. Эта форма регулирования установлена впервые в истории Российской Федерации, и в прежних российских конституциях не предусматривалась.

К федеральным конституционным законам относятся те за коны, которые:

во-первых, приняты по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации (ч. 1 ст. 108);

во-вторых, приняты квалифицированным большинством голосов, т.е. не менее чем тремя четвертями голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов Государственной Думы (ч. 2 ст. 108).

В отношении федерального конституционного закона, принятого Федеральным Собранием, не предусмотрена возможность возвращения его на новое рассмотрение, очевидно, ввиду того, что он уже принят квалифицированным большинством голосов. Такой закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом и обнародованию (ч. 2 ст. 108).

Юридическая сила федерального конституционного закона предусмотрена в ч. 3 ст. 76 Конституции, в которой говорится о том, что федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Было бы более уместно закрепить эту норму в ст. 108, специально посвященной федеральным конституционным законам, и дополнить данное положение Конституции естественной гарантией сохранения стабильности правового регулирования в случае наличия такого противоречия, т.е. установить приоритет федерального конституционного закона перед обыкновенным федеральным законом.

Важным вопросом является определение в Конституции юридической силы, верховенства и прямого действия федеральных законов на территории Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации имеет верховенство на всей территории Федерации (ст. 4). Это означает прежде всего то, что конституции республик и уставы регионов не могут противоречить федеральной Конституции. В этом положении выражается суверенитет Российской Федерации.

Часть 1 ст. 15 закрепляет высшую юридическую силу Конституции, ее прямое действие на всей территории Российской Феде рации. В той же статье установлено, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (ч. 2 ст. 15). С нашей точки зрения, именно в обязанности соблюдения закона всеми и во всех своих действиях (а не только при издании нормативных актов) состоит верховенство и прямое действие федеральных законов вообще и Конституции России, в частности.

Вместе с тем Конституция Российской Федерации 1993 года, закрепляя достигнутые ранее Федеративным договором от 31 марта 1992 г. разграничения полномочий и предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, сохраняет и уточняет взаимоотношения между федеральными законами, с одной стороны, и законами и иными актами субъектов Федерации – с другой. Этому посвящена ст. 76 Конституции. Согласно чч. 1 и 2 данной статьи, Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство не  во всех случаях, а только по вопросам, отнесенным к ведению Федерации или к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Такое соотношение Конституции и законов Российской Федерации с конституциями и законами субъектов Федерации отвечает как самой сущности федеративных отношений в России, так и заключенному 31 марта 1992 г. Федеративному договору.

Вне проделов ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, принимая законы и иные нормативно-правовые акты (ч. 4 ст. 76). И именно в случае противоречия между федеральным законом и нормативно-правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с ч.4 ст.76 Конституции, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации (ч.6 ст.76). Иначе говоря, по вопросам собственного правового регулирования признается приоритет законов и иных нормативно-правовых актов субъекта Российской Федерации.

Ясные и четкие положения новой Конституции Российской Федерации существенно уточняют и развивают положения прежней Конституции о верховенстве и юридической силе федеральных законов в четком взаимодействии с приоритетом законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации.

Закон в системе нормативных актов (федеральный уровень):

Система нормативных актов любого современного государства обычно подразделяется на законы и подзаконные (регламентарные, административные) акты. К подзаконным относятся акты органов исполнительной власти, акты местного самоуправления. а также акты внутриорганизационного характера, регламентирующие внутреннюю структуру и распорядок деятельности предприятий, учреждений, организаций.

Под подзаконным следует понимать акт, изданный на основе и во исполнение закона. Такой акт не может противоречить закону, выходить за рамки закона и за рамки полномочий издающего его органа, предоставленных ему законом. Таким образом, соответствие закону и законным полномочиям органа правотворчества является главным признаком подзаконности нормативных актов. Подзаконные нормативные акты органов исполнительной власти характеризуются также тем, что они направлены на организацию исполнения закона. При этом всякое исполнительное действие, в том числе и издание нормативных актов (инструкций, приказов), должно соответствовать закону.

По отношению к подзаконным актам федерального уровня верховенство федерального закона самоочевидно. Конституция прямо закрепляет, что Правительство Российской Федерации из дает постановления и распоряжения⁸ на основе и во исполнение федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации (ч. 1 ст. 115). В случае противоречия постановлений и распоряжений Правительства Конституции или федеральным законам указанные акты Правительства могут быть отменены Президентом (ч. 3 ст. 117)

В Конституции можно не закреплять подробностей, но вопрос о том, какие акты издаются и какими именно исполнительными органами, каковы пределы их обязательности (по территории, субъектам исполнения или пользования правами и во времени), должен быть разрешен хотя бы в самой общей форме на столь авторитетном уровне, чтобы между ведомствами, местными органами и судами не возникало излишних коллизий. Сейчас же совершенно отсутствуют конституционные и другие юридические основания для обязательности нормативных актов таких органов управления, как Фонд управления государственным имуществом. Пенсионный или иной страховой фонд, и многих иных структур, создаваемых Президентом или Правительством. Ссылаться сегодня на старый Закон о Совете Министров не приходится – нужен новый федеральный конституционный закон (ч. 2 ст. 114), который соответствовал бы положениям новой Конституции. Но и при наличии конституционного закона о Правительстве Российской Федерации не будет в достаточной мере обеспечен подзаконный характер ведомственных актов, если не будет заложена его конституционная основа, поскольку исполнительная власть на уровне Федерации, а особенно на уровне регионов, будет свободна от верховенства российских федеральных законов, с достаточной четкостью не оговоренного в Конституции.

Соотношение закона и указа Президента Российской Федерации:

Вопрос о соотношении федерального закона и указа Президента представляет собой наиболее сложную проблему в соотношении законов и иных нормативных актов. В этом случае речь идет не только о взаимоотношении нормативных актов, но и о регулировании отношений между двумя «равновеликими», непоредственно избираемыми народом властями. Именно с учетом сказанного следует подойти к анализу соотношения законов Российской Федерации и указов Президента

Согласно ст. 90 Конституции, Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации (чч. 1 и 2 ст. 90). Относительно юридической силы указов установлено толь ко одно они не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации (ч. 3 ст. 90).

Если исходить из текста ст. 90 Конституции, то следует отметить, что указы не названы подзаконными актами (слова «издаются на основе законов» отсутствуют) Но также не сказано, что сами указы служат основой для издания указов президентами республик, постановлений правительств субъектов Федерации и иных нормативных актов «по вертикали» исполнительной власти. И это не случайное умолчание оно соответствует сущности федеративных отношений в демократическом государстве

В рамках компетенции федерации указы Президента обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации для всех органов, должностных лиц и граждан Единственным условием для этого является соответствие указов Конституции и законам Российской Федерации. Однако сама Конституция Российской Федерации и соответствующие ей конституции республик, уставы регионов и законы об автономиях, а также Федеративный договор от 31 марта 1992 г. ограничивают эту обязательность предметами ведения Федерации. Поэтому все то что выходит за пределы предметов собственного и совместного с субъектами Федерации ведения Российской Федерации, не должно регулироваться указами Президента Российской Федерации, а исполнительные органы субъектов Федерации имеют право регулировать это самостоятельно в соответствии с Конституцией и законами Российской Федерации, конституциями, уставами регионов и уставами либо законами об автономиях (ст. 66). Конкретные вопросы разграничения предметов совместного ведения федеральных органов и органов субъектов Федерации определяются на основе Конституции Российской Федерации и договоров между Федерацией и ее субъектами, а споры о компетенции между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации разрешаются Конституционным Судом Российской Федерации (п. «б» ч. 3 ст. 125).

Вместе с тем новая Конституция установила важное положение о единстве системы исполнительной власти в Российской Федерации в пределах ведения Федерации, а также совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ч. 2 ст. 77) Это означает, что органы исполнительной власти субъектов Федерации обязаны принимать меры к исполнению законов и актов федеральных органов исполнительной власти России. Президент Российской Федерации имеет право использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий по данным вопросам (ч. 1 ст. 85), а также вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов Конституции и законам Российской Федерации, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85) Данные нормы имеют важнейшее значение для сохранения единства Российского государства и реального исполнения законов и указов Президента Российской Федерации.

Не менее важное значение имеет и вопрос о соотношении указов Президента Российской Федерации с федеральными законами.

Исходным положением здесь является то, что указы Президента не могут противоречить Конституции и законам Российской Федерации, Однако до принятия новой Конституции 1993 года указы Президента часто устанавливали нормы законодательного уровня, т.е. такие, Которые должны быть урегулированы законом. В тех случаях, когда налицо явный пробел в законе, эти нормы как бы замешают недостающие в законе нормы. Например, указом Президента Российской Федерации вводились нормы о повышении уровня минимальной оплаты труда и пенсий на определенный период, создавались различные федеральные фонды, некоторые иные органы управления, хотя структура Совета Министров под лежала урегулированию в Законе о Совете Министров (ст. 130 Конституции Российской Федерации – России с изменениями на декабрь 1992 г.). Противоречий с действующими законами при этом часто не возникало, но по существу Президент как бы использовал указы для восполнения законодательных пробелов, выполняя функции законодателя.

Новая Конституция Российской Федерации исходит из принципа верховенства Конституции и законов Федерации на всей территории России (ч. 2 ст. 4). Все органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (ч. 2 ст. 15).

Названные общие положения распространены Конституцией и на соотношение указов Президента Российской Федерации с действующими законами. Часть 3 ст. 90 Конституции закрепляет положение о том, что указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции и федеральным законам.

Это необходимое для правового режима в государстве конституционное положение по своему замыслу отвечает принципу раз деления ветвей верховной власти и верховенства закона.

Части 1 и 2 ст. 90 Конституции закрепляют полную самостоятельность Президента в издании указов и распоряжений, а также – обязательность этих актов Президента Российской Феде рации на всей территории России. Эти положения Конституции в условиях стабильности отвечают принципам парламентской демократии.

На основе сложившейся в современной России кодификации можно констатировать наличие следующих относительно обособленных отраслей законодательства. Совокупность этих отраслей составляет отраслевую систему российского законодательства, в которой каждая отрасль выступает в качестве обособившейся подсистемы. К ним относятся:

а) законодательство в области конституционного права;

б) законодательство в области административного права;

в) законодательство в области финансового права;

г) гражданское законодательство; жилищное законодательство;

д) семейное законодательство;

е) трудовое законодательство и законодательство о социальном обеспечении;

ж) законодательство в области сельского хозяйства, охраны природной среды и природопользования (земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах);

з) законодательство в области судоустройства и судопроизводства (уголовно-процессуальное, гражданско- и арбитражно-процессуальное законодательство);

и)уголовное законодательство; уголовно-исполнительное законодательство.