Автономия образовательных учреждений: исторические корни, понятие, экономическое содержание, конкретная реализация

Образовательные учреждения автономны в своей деятельности. Об этом все слышали или представляют. И обычно это понятие используют применительно к высшим учебным заведениям. Практически никто не говорит об автономии школ, детских садиков или профессионально-технических училищ. И этому есть достаточно глубокие исторические корни.

Не заглядывая в глубину веков, обратимся к недавней истории нашей страны. Интересующиеся историей могут обратиться к журнальному варианту книги «История средневекового университета»3. Важно отметить, что университет как сообщество учителей и учащихся, наделенных правами самоуправления, определения содержания обучения, проведения исследований, присуждения повсеместно признаваемых ученых степеней (т.е. автономная организация) возник в Европе в эпоху средневековья и сохранился в качестве института до наших дней практически в неизменном виде. В российских вузах принцип автономности восходит к университетскому уставу 1804 г., хотя ее основные положения были реализованы еще при создании Московского университета (1755 г.) Университетская автономия предполагала выборность ректоров, проректоров, профессоров при тайном голосовании, право университетов утверждать в ученых степенях, открывать кафедры и т.п. В дальнейшем эти принципы в той или иной степени отражались в университетских уставах 1835 г., 1863 г. Однако Устав 1884 г., поставил университеты в полную зависимость от государства. Принципы автономии были вновь возрождены в 1905 г. Современные законодательные акты закрепили автономию вузов, которая предусматривает минимальное вмешательство государственных органов в их деятельность. Справедливости ради следует сказать, что принципы автономии распространены в настоящее время на все учебные заведения. Правильно это или нет — вопрос дискуссионный. «Раз государство хочет обеспечить обществу те бесконечные материальные и моральные благодеяния, которые приносит культура истинной науки, оно не может не считаться с особою природой этих столь чуждых собственной его природе учреждений (университетов). Государство, дающее на них общественные средства, должно наложить на себя ряд самоограничений. Собственно говоря, его участие в управлении подобною научною высшей школой желательно лишь в тех пределах, в каких оно необходимо, чтобы предотвратить опасность потери внутренней свободы, которая грозит всегда коллегиям, поставленным вне всякого общественного контроля. Помимо же этого государственная власть без опасения погубить душу дела не может налагать на университетскую жизнь никаких правительственных стеснений».

Автономия учебных заведений выражается в том, что для осуществления образовательного процесса, как основной цели своего создания, учебное заведение самостоятельно подбирает и расставляет кадры, осуществляет научную, финансовую, хозяйственную и иную деятельность в пределах, определенных законодательством Российской Федерации и его уставом. Экономический аспект автономии состоит в том, что учебное заведение без согласования с учредителем и/или государством:

• формирует внутреннюю структуру управления, создает структурные подразделения (кроме филиалов);

• реализует различные виды деятельности, в том числе предпринимательской;

• распоряжается доходами, полученными от осуществления самостоятельной деятельности;

• арендует и сдает в аренду имущество, в том числе переданное ему учредителем;

• учреждает организации различных типов;

• привлекает для обеспечения своей деятельности различные финансовые источники, в том числе кредитные ресурсы;

• реализует производимую продукцию, результаты работы, оказывает услуги.

Наличие такой автономии существенно ограничивает возможности воздействия государственных органов управления образованием. Для органов управления учебное заведение выступает, таким образом, как некая в значительной степени замкнутая единица. Доступными для воздействия остаются только:

• общие условия функционирования, включающие правовое пространство, систему налогообложения, отношения собственности;

• объем выделяемых общественных ресурсов и основные направления их использования, показатели количества обучающихся за счет этих ресурсов учащихся/студентов;

• контроль за соблюдением условий лицензии.

Еще больше «образовательная» автономия усилена тем, что законодательство обязывает учредителя строить свои взаимоотношения с учебным заведением на договорной основе. Фактически этим положением признается равноправие учебного заведения и его учредителя в построении взаимоотношений после того, как заведение создано. На практике такой договор предусматривает взятие сторонами на себя определенных обязательств. В частности, учредитель может взять на себя обязательства:

• по определенному финансированию подготовки специалистов, научно-исследовательских работ и развития материально-технической базы учебных заведений;

• по финансированию отдельных программ и проектов из централизованных фондов учредителя;

• по представлению интересов учебного заведения в органах государственной власти и управления;

• по оказанию консультативных и методических услуг, обеспечению справочно-информационными материалами и т.д.

Можно утверждать, что эти взаимные обязательства превращают учредителя в партнера по совместной деятельности, сводя к минимуму функции администрирования. Одновременно образовательному учреждению учредитель может предоставить определенные права по использованию закрепленного имущества и земельных участков, по самостоятельному использованию прибыли, полученной от осуществления уставной деятельности (некоммерческой и коммерческой), по привлечению дополнительных источников финансирования уставной деятельности. Кроме того, учебное заведение может быть поставлено перед необходимостью участвовать в формировании централизованных фондов учредителя. Последнее обстоятельство, кроме подтверждения определенных отношений с учредителем, является еще одним свидетельством против статуса учебного заведения как некоммерческой организации. Если учебное заведение ставится перед необходимостью перечислять часть своих доходов в централизованные фонды учредителя, то оно может это сделать только за счет прибыли, остающейся в его распоряжении после уплаты налогов. Понятно, что реинвестированием в образовательный процесс данного учебного заведения такое перечисление не является. Следовательно, имеет место извлечение прибыли и ее распределение между учредителями (учредителем). А этого учреждение не может делать по определению (см. Гражданский кодекс, статью 120). Законом предоставлено право самостоятельного определения направлений использования всех своих бюджетных и внебюджетных средств, применяемой системы оплаты труда и

материального поощрения работников, а также широкая самостоятельность в использовании объектов собственности. Объекты собственности в учебном заведении могут быть подразделены на три основные группы:

• денежные средства;

• движимое и недвижимое имущество;

• земельные участки.

Правомочия по отношению к этим объектам различны. Денежные средства, бюджетные и внебюджетные, находятся в самостоятельном распоряжении учебного заведения. Оно самостоятельно определяет порядок их расходования, руководствуясь утвержденным учредителем уставом и экономической ситуацией. Фактически такое распоряжение можно было бы назвать собственностью на денежные средства, если бы можно было в полной мере распорядиться всеми средствами на любые цели, в том числе на цели извлечения дохода, т.е. для осуществления разрешенной предпринимательской деятельности. Однако государственные учебные заведения могут направить бюджетные средства только на цели финансирования образовательной деятельности в соответствии с указаниями учредителя и направлениями расходов в соответствии с бюджетной классификацией. Имеется прямое запрещение государственным учебным заведениям использовать бюджетные средства для осуществления коммерческой деятельности, включая помещение временно свободных средств на депозитные вклады. Порядок расходования негосударственными учебными заведениями средств, выделяемых учредителями для финансирования образовательной деятельности, определяется учредительными договорами и уставами этих вузов. На средства, полученные от осуществления уставной внебюджетной деятельности, указанные ограничения не распространяются. Государственное имущество или имущество иного учредителя передается учебному заведению на праве оперативного управления. Право оперативного управления определено законодательно и предусматривает использование этого имущества для осуществления уставной деятельности, но не позволяет продавать или иным способом распоряжаться этим имуществом. Имущество должно использоваться в соответствии со своим назначением и указаниями собственника. В случае нецелевого использования или неиспользования собственник вправе изъять такое имущество. Одновременно в учебном заведении может существовать и его собственность. В соответствии со статьей 39 (пункт 7) Закона «Об образовании» образовательному учреждению приналежит право собственности на денежные средства, имущество и иные объекты собственности, переданные ему физическими и (или) юридическими лицами в форме дара, пожертвования или по завещанию, на продукты интеллектуального и творческого труда, являющиеся результатом его деятельности, а также на доходы от собственной деятельности вуза и приобретенные на эти доходы объекты собственности. Земельные участки закрепляются за государственными и муниципальными образовательными учреждениями в бессрочное бесплатное пользование. Вопросы закрепления земельных участков за негосударственными образовательными учреждениями и организациями решают их учредители.

Дайте определения следующим понятиям: