2020-06-12
1358
Государство функционирует и развивается как сложная социальная система со своими элементами. Важнейшими из них являются государственные органы (органы публичной власти), которые обеспечивают как устойчивость, так и приспособление к меняющимся условиям экономического, социального и политического развития.
В юридической литературе органы государства рассматриваются как часть государственного механизма, наделенная властными полномочиями и необходимыми средствами для решения задач в различных сферах общественной жизни[25]. Государственные органы в целом отличаются от других государственных организаций тем, что они:
1) являются частью государственного аппарата;
2) формируются государством с целью осуществления определенных функций на основе принципа «разделения властей»;
3) обладают полномочиями государственно-властного характера, которые позволяют им в отношениях с иными субъектами выступать от имени государства и в его интересах;
4) выполняют возложенные на них задачи, используя установленные законодательством формы и методы деятельности. Наиболее часто юридическим выражением деятельности органов государства является принятие правовых актов;
|
|
|
5) финансируются за счет бюджетных источников;
6) несут ответственность перед государством за свою деятельность;
7) имеют организационную структуру, соответствующую основным задачам, стоящим перед конкретным государственным органом.
В литературе, помимо понятия «орган государства», используются также определения «государственное учреждение», «государственное предприятие». При этом следует исходить из того, что все они являются государственными организациями, однако во многих отношениях отличаются друг от друга. Главным является то, что государственные учреждения и предприятия не обладают государственно-властными полномочиями. В качестве государственных организаций они осуществляют определенную деятельность социального, политического либо производственного характера, которая не связана с руководством внешними объектами. Учреждения и предприятия сами выступают в качестве объекта управления со стороны государственных органов, которые наделены властными полномочиями.
При этом внутри каждого предприятия и учреждения имеется свой орган управления, например: дирекция завода, ректорат вуза. Эти руководящие органы не могут быть отождествлены с органами государства, так как их полномочия распространяются только на сотрудников данного предприятия либо учреждения и не выходят за их пределы. Полномочия же государственного органа главным образом распространяются на объекты внешней среды, не связанные с этими органами организационным подчинением. Таким образом, государственные учреждения и предприятия не входят в систему органов государства.
|
|
|
Согласно ст. 10 Конституции РФ выделяют органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Помимо этого, существуют иные органы государства, к числу которых относятся Администрация Президента РФ, органы Прокуратуры РФ, Счетная палата РФ, органы Судебного департамента при Верховном Суде РФ, Следственный комитет РФ, избирательные комиссии всех уровней и др.
Органам исполнительной власти присущи все те основные признаки, которые свойственны органу государства вообще. В то же время они обладают определенной спецификой, которая отличает их от других государственных органов.
Главной задачей органов исполнительной власти является организация исполнения законов. Но при этом они обладают полномочиями нормативного характера, т. е. вправе издавать подзаконные нормативные правовые акты, имеющие общеобязательное значение, например правила дорожного движения.
Органы исполнительной власти обладают оперативной самостоятельностью. Это означает, что они совершают не только действия, которые прямо указаны в законе, но и действия, необходимые для выполнения закона. Данное полномочие нередко называют правом на административное усмотрение.
Органы исполнительной власти представляют собой единую систему, основанную на принципе иерархичности, т. е. соподчиненности, подконтрольности нижестоящих вышестоящим. Это связано с тем, что они образуются, реорганизуются, ликвидируются решением Президента либо Правительства РФ, главы субъекта федерации или вышестоящего органа исполнительной власти.
В целях решения стоящих перед органами исполнительной власти целей они наделены широкими полномочиями по применению мер принудительного воздействия. Так, согласно гл. 23 КоАП РФ большинство органов исполнительной власти вправе налагать административные наказания.
Орган исполнительной власти – это структурный элемент механизма государства, специально создаваемый для исполнения законов и осуществляющий исполнительно-распорядительные функции в основных сферах жизни общества[26].
Органы исполнительной власти, выступая в качестве субъектов административного права, обладают определенным правовым статусом. Статус федеральных органов исполнительной власти находит свое закрепление в федеральных законах (например, «О Правительстве Российской Федерации») либо в правовых актах, принимаемых субъектами, которые вправе принимать решение об образовании, реорганизации и ликвидации органа исполнительной власти. Так, положение о Министерстве юстиции РФ утверждено Президентом России[27], а положение об управлении министерства юстиции по субъекту федерации – Минюстом России[28].
На региональном уровне правовой статус может быть закреплен в конституциях, уставах, законах либо правовых актах высшего должностного лица или высшего органа исполнительной власти субъекта федерации.
Основными элементами правового статуса органов исполнительной власти являются:
– цели и задачи;
– компетенция;
– порядок принятия управленческих решений;
– право использовать официальные символы государственной власти;
– ответственность.
Основополагающим элементом правового статуса являются цели и задачи. Цель можно определить как обеспечение определенной социальной потребности, которая в правовых актах конкретизируется в перечне задач, стоящих перед органом исполнительной власти. Именно они определяют основные направления деятельности конкретного органа, содержание и объем управленческих полномочий, его структуру, а в конечном итоге и ответственность, поскольку в зависимости от того, насколько реализованы поставленные цели и задачи, можно судить об эффективности деятельности органа исполнительной власти.
|
|
|
Компетенция – это совокупность властных полномочий, которые необходимы для осуществления поставленных перед органом исполнительной власти целей и задач в той или иной сфере государственного управления. Другими словами, они определяют меру юридически возможного или необходимого поведения (деятельности) органов и их должностных лиц.
Компетенция предполагает правовое закрепление, т. е. определение в правовых актах прав, предоставленных конкретному органу, и возложенных на него обязанностей. Правом установления компетенции конкретного органа обладает тот властный субъект, который принимает решение о его образовании. Сам орган исполнительной власти не может самостоятельно изменить свою компетенцию, т. е. расширить свои полномочия или делегировать (передать) часть из них другому органу. Иной подход означал бы необоснованное расширение права на административное усмотрение.
Органы исполнительной власти обладают широкими полномочиями, среди которых можно выделить:
– полномочия нормативного характера по детализации и конкретизации федерального законодательства либо нормативному регулированию порядка осуществления отдельных функций. Так, в соответствии с Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» Минобрнауки России разрабатывает и утверждает государственные образовательные стандарты, имеющие общеобязательное значение для всех образовательных организаций;
– полномочия распорядительного характера, посредством которых осуществляется управленческое воздействие. Например, полномочия по выдаче лицензий на занятие предпринимательской деятельностью, по аккредитации организаций, осуществляющих сертификацию продукции и услуг, регистрации сделок с недвижимым имуществом и др.;
– контрольно-надзорные полномочия, связанные с осуществлением действий по контролю и надзору за исполнением физическими и юридическими лицами общеобязательных правил. Например, МВД России установил порядок осуществления надзора сотрудниками ДПС ГИБДД за соблюдением правил дорожного движения[29].
|
|
|
Полномочия по применению мер принудительного воздействия. В случаях, предусмотренных законодательством, органы исполнительной власти устанавливают порядок применения отдельных мер административного принуждения. Так, Федеральной таможенной службой России утвержден перечень лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и осуществлять административное задержание[30].
Установленный порядок принятия управленческих решений определяет процедуры рассмотрения органами исполнительной власти вопросов, отнесенных к их компетенции, и форму принимаемых по ним решений. Так, Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» закрепляет перечень вопросов, которые могут рассматриваться только на заседаниях правительства, решения по которым принимаются в форме постановлений. Нарушение этого порядка будет означать признание принятого акта недействительным.
Органы исполнительной власти имеют право использовать определенные государственные символы (флаг, штандарт, герб). Для многих органов характерно ношение служащими установленной форменной одежды с использованием знаков различия, соответствующих классным чинам и специальным званиям. Таковая имеется у сотрудников таможенных, налоговых органов и др.
Ответственность органа исполнительной власти. Каждый самостоятельный орган имеет статус юридического лица и в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях может быть привлечен к административной ответственности.
Для некоторых органов исполнительной власти предусмотрена так называемая конституционная ответственность. Это характерно, например, для Правительства РФ, полномочия которого могут быть досрочно прекращены в случае неэффективного осуществления стоящих перед ним задач. Законодательством субъектов РФ предусмотрена аналогичная ответственность высших органов исполнительной власти (правительств, администраций).
Виды органов исполнительной власти. Органы исполнительной власти весьма разнообразны по характеру и объему осуществляемой ими деятельности, территории, на которую распространяются их полномочия, порядку подчиненности и другим признакам. Для уяснения их особенностей органы исполнительной власти могут быть классифицированы на отдельные виды.
По характеру (содержанию) деятельности различают органы общей, отраслевой и межотраслевой (функциональной) компетенции.
Органы общей компетенции осуществляют общее руководство всеми или подавляющим большинством органов исполнительной власти по основным направлениям их деятельности. Таковыми являются Правительство РФ, правительства, администрации субъектов федерации.
Органы отраслевой компетенции обеспечивают решение всего комплекса вопросов, возникающих в какой-либо отрасли управления. При этом под отраслью государственного управления понимается система (совокупность) органов, предприятий и учреждений, связанных общностью конкретного объекта управления (например, промышленность, здравоохранение, внутренние дела). К их числу относятся многие министерства (сельского хозяйства, науки и высшего образования, иностранных дел и др.), а также некоторые федеральныеслужбы и агентства, в частности федеральная таможенная служба, федеральное агентство железнодорожного транспорта.
Органы межотраслевой (функциональной) компетенции осуществляют координацию деятельности других субъектов управления по вопросам, требующим единообразного решения (например, Министерство экономического развития РФ) либо выполняют отдельные надзорные, регистрационные и другие функции, имеющие межотраслевое значение (например, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор), Федеральная служба государственной статистики (Росстат) и др.
В зависимости от территориального масштаба деятельности органы исполнительной власти подразделяются на федеральные и региональные.
Федеральные органы осуществляют свою деятельность на всей территории РФ в целом (Правительство РФ, федеральные министерства, службы, агентства). В свою очередь, они могут создавать территориальные или межтерриториальные органы.
К территориальным относятся органы, действующие на территории субъекта федерации либо муниципального образования, но не входящие в систему органов исполнительной власти конкретного субъекта либо муниципального образования, например: Управление Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю, районная налоговая инспекция. Межтерриториальные органы осуществляют свою деятельность на территории федерального округа либо нескольких муниципальных образований, например Межмуниципальное управление (отдел) Министерства внутренних дел, полномочия которого распространяются на территорию двух муниципальных районов.
По правовому основанию образования выделяют:
– органы исполнительной власти, предусмотренные Конституцией РФ (Правительство РФ);
– органы исполнительной власти, создаваемые на основе законодательства РФ (федеральные министерства, службы, агентства);
– органы исполнительной власти, образуемые на основе конституций, уставов, законов субъектов РФ (Правительство Пермского края, министерства, инспекции Пермского края).
По порядку разрешения подведомственных вопросов органы исполнительной власти подразделяются на коллегиальные и единоначальные.
Коллегиальные органы состоят из ряда членов, и решения по основным вопросам, находящимся в их компетенции, принимаются на основе мнения, высказанного большинством членов этого органа (Правительство РФ).
Единоначальные органы возглавляет один человек (руководитель), который непосредственно принимает решения по всем подведомственным вопросам (федеральные министерства, службы, агентства). Для выработки наиболее оптимальных решений по тем или иным вопросам может проводиться коллективное обсуждение на заседаниях специально созданных коллегий, комиссий, советов.
В литературе используются и иные критерии классификации органов исполнительной власти[31].
Различные по своему конкретному назначению органы исполнительной власти образуют единую систему, в рамках которой обеспечивается их взаимодействие в процессе осуществления задач государственного управления.
Систему органов исполнительной власти РФ составляют:
– Правительство РФ – высший орган исполнительной власти;
– федеральные органы исполнительной власти: федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства;
– территориальные органы федеральных органов исполнительной власти;
– органы исполнительной власти субъектов РФ;
– территориальные органы органов исполнительной власти субъектов РФ[32].
Систему федеральных органов исполнительной власти устанавливает Президент РФ. Система исполнительных органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и Федеральным законом от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 16 октября 2019 г.).
§ 2. Полномочия Президента Российской Федерации
в сфереисполнительной власти
Президент РФ как глава государства призван обеспечить согласованное функционирование и взаимодействие всех ветвей власти. При этом наибольшими полномочиями он обладает в сфере исполнительной власти. Президент РФ, в частности:
– формирует Правительство РФ. Назначает с согласия Государственной думы Председателя Правительства. По представлению Председателя назначает иных членов Правительства (заместителей Председателя и федеральных министров);
– руководит деятельностью Правительства. Президент определяет основные направления деятельности Правительства, вправе председательствовать на заседаниях Правительства, может принять решение о его отставке. В случае выражения Государственной думой вотума недоверия Правительству Президент может принять или отклонить ее предложение об отставке Правительства. В случае отставки Правительства Президент поручает его прежнему составу выполнять свои обязанности до сформирования нового Правительства. Издает указы, являющиеся высшими по юридической силе подзаконными нормативными правовыми актами, обязательными для исполнения Правительством. Президент может отменить правовые акты Правительства (постановления, распоряжения), если они противоречат Конституции России, федеральным законам и указам Президента;
– определяет систему и структуру федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств[33], вправе объединять, упразднять или преобразовывать федеральные органы исполнительной власти;
– согласно ст. 32 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» непосредственно и через федеральных министров руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий. Распределяет функции между названными органами, утверждает положения, определяющие их правовой статус, назначает руководителей этих органов, а также осуществляет иные полномочия как Верховный главнокомандующий Вооруженными силами РФ и Председатель Совета безопасности РФ. Например, может вводить на территории РФ или в ее отдельных местностях военное или чрезвычайное положение;
– осуществляет взаимодействие с органами исполнительной власти субъектов РФ. Назначает своих полномочных представителей в федеральных округах, которые призваны обеспечить реализацию конституционных полномочий главы государства на территории субъектов, входящих в состав конкретного округа;
– использует согласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными органами и органами исполнительной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ. Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов (в том числе и ненормативных) в случае противоречия их федеральному законодательству и международным обязательствам России до решения этого вопроса соответствующим судом. Президент отрешает от должности высшее должностное лицо субъекта федерации в связи с утратой его доверия за ненадлежащее исполнение возложенных на это лицо обязанностей, назначает временно исполняющего обязанности высшего должностного лица до вступления в должность избранного в установленном порядке высшего должностного лица. Высшие должностные лица субъектов федерации подчиняются Президенту по вопросам совместного ведения РФ и ее субъектов;
– утверждает перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ.
Деятельность Президента РФ обеспечивает его администрация, которая выполняет важные функции в сфере исполнительной власти, координируя деятельность всех органов и структурных образований, подчиненных Президенту. Правовой статус Администрации Президента РФ определен специальным положением, которое утверждено Указом Президента РФ от 6 апреля 2004 г. (в ред. от 25 августа 2016 г.)[34].
Таким образом, Президент РФ играет значительную роль в сфере организации и функционирования исполнительной власти, формально не являясь ее главой. Фактически в сфере исполнительной власти существует несколько центров руководства при доминирующей роли Президента.
