Наряду с предметом и методом регулирования, третьей особенностью самостоятельной отрасли права является ее целостность. Эта черта довольно четко прослеживается в административном праве. Единый предмет и единственный метод правового опосредования реальных общественных отношений предопределили взаимосвязь образующих отрасль юридических норм'.
Административное право — целостная система правовых норм и институтов. Их объединяет предмет, цели, принципы, метод регулирования. Они должны быть согласованы друг с.другом, опираться на единые определения, использовать единую терминологию. Внутри отрасли существует субординация норм разной юридической силы, общих и специальных. А в целом отрасль создает специфический — административно-правовой — режим регулирования.
«Под юридическим режимом следует понимать особую, целостную систему регулятивного воздействия—особым порядком возникновения и формирования содержания прав и обязанностей, их осуществления, спецификой санкций, способов их реализации, а также действием единых принципов, общих положений, распространяющихся на данную совокупность норм»'. Два основных элемента более всего влияют на отраслевой режим: метод правового регулирования и содержание принципов, общих положений, пронизывающих содержание отраслевых норм".
|
|
Административное право принадлежит к числу публичных отраслей, поэтому общеотраслевой режим административного права носит публично-правовой характер. Это означает прежде всего опосредование публичных, общественных интересов. В качестве обязательного субъекта общественных отношений, регулируемых административным правом, выступает государство в лице своих институтов, призванное в первую очередь, как считалось ранее, выразить, осуществить и обеспечить реализацию общего блага. К сожалению, именно деятельность государства по осуществлению публичных интересов, ведению общих дел была абсолютизирована, коллективное преобладало над индивидуальным.
В настоящее время коренным образом меняется подход к целям и задачам административного права. И отправным пунктом в данном преобразовании являются положения ст. 2 Конституции РФ: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства». На первое место среди задач исполнительной власти выходят выражение, соблюдение и защита прав и свобод человека. Можно говорить об определенном дуализме целевых установок административного права: с одной стороны, эффективность деятельности исполнительной власти, с другой, — реализация, защита прав и свобод.
|
|
Основные цели административного права можно определить так:
1) создание условий для эффективной деятельности административной (исполнительной) власти как важного инструмента обеспечения безопасности граждан, общества, государственного аппарата, страны;
2) обеспечение демократической организации исполнительной власти (государственной администрации);
Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 1. М., 1981. С. 245. ' Ж. Ведель вторую часть своего учебника «Административное право Франции» назвал «Административный режим». В это понятие он включил следующие элементы: принцип разделения властей, юрисдикцию административного судьи, правовой режим административных актов, принцип законности, ответственность администрации и ее представителей (см.: Ведель Ж. Административное право Франции. М„ 1973. С. 66-273).
3) создание условий для реализации гражданами, их объединениями прав и свобод, осуществление которых связано с функционированием исполнительной власти;
4) обеспечение защиты граждан и общества от административного произвола, от злоупотреблений, небрежности, некомпетентности, своеволия субъектов исполнительной власти.
То, как административно-правовое регулирование способствует достижению названных целей, очень важно для существования и развития и граждан, и государства.
Система административного права делится на общую и особенную части. Общая включает в себя нормы, охватывающие управление в целом, а особенная часть состоит из норм, действующих в пределах отдельных сфер деятельности исполнительной власти (образование, охрана общественного порядка и др.).
Каждая из частей включает в себя несколько административно-правовых институтов. В общую часть входят пять групп институтов (подотраслей):
1) регулирующих административно-правовые статусы граждан (индивидуальных субъектов права);
2) регулирующих основы организации и деятельности исполнительной власти (аппарата государственного управления);
3) регулирующих административно-правовой статус негосударственных организаций;
4) обеспечивающих законность деятельности исполнительной власти;
5) регулирующих принуждение по административному праву. В особенной части административного права четыре подотрасли, объединяющие нормы:
1) регулирующие обеспечение безопасности граждан, общества, государства, административно-политическую деятельность;
2) регулирующие организационно-хозяйственную деятельность государственной администрации;
3) регулирующие ее социально-культурную деятельность;
4) регулирующие деятельность государственной администрации по организации и осуществлению политических, экономических и иных связей с другими странами (внешних связей).
Административное право — одна из самых сложных отраслей правовой системы России, что предопределено большим числом и разнообразием управленческих отношений. Управление обороной и народным образованием значительно отличаются друг от друга, так же, как организация дорожного движения и работа с личным составом государственных органов, порядок наложения штрафов и процедура приватизации государственных предприятий. Для их юридического опосредования нужны разные административно-правовые нормы'.
Нет ни одной сферы жизни общества, в которой не участвовала бы государственная администрация. А в ряде сфер — в обороне, государственной безопасности, охране общественного порядка, на транспорте, в связи, энергетике — ее роль является решающей. И хотя уменьшается значение административно-правового регулирования в экономике, договорные, гражданско-правовые отношения все более широко используются в системах образования, здравоохранения и даже при комплектовании вооруженных сил, функции исполнительной власти, административного права в этих сферах весьма существенны.
|
|
Административное право — очень важная отрасль права, так как роль государственной администрации в России очень велика. От его состояния в немалой степени зависит построение аппарата исполнительной власти, эффективность и законность его функционирования, возможность реализации гражданами своих прав.
Административное, государственное, гражданское и ряд других отраслей права являются фундаментальными, профилирующими частями правовой системы, все вместе они образуют ее ядро: В административном праве содержится исходная правовая материя, в той или иной степени используемая в ряде других отраслей. Вокруг него группируются финансовое, земельное, экологическое право, т. е. оно стоит во главе целой семьи отраслей, многие нормы которых тоже закрепляют управленческие отношения и в которых широко используется административно-правовой метод регулирования.
Наиболее адекватно система административного права отражена в структуре нового КоАП.
Теперь КоАП имеет следующую структуру.
Раздел I "Общие положения" - методологически самый важный (в прежней редакции - самый устаревший). В нем зафиксирован современный подход к пониманию объема законодательства об административных правонарушениях; определены предметы ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях; в круг субъектов административной ответственности введены юридические лица; терминологически административные взыскания трансформировались в административные наказания; усовершенствована их система (упразднены исправительные работы, введен новый вид наказания - дисквалификация).
Раздел II "Особенная часть" - наиболее развернутый структурный элемент Кодекса, содержащий систему административных правонарушений, группируемых по определенным сопредельным признакам (например, посягающие на права граждан, в области охраны собственности, в области предпринимательской деятельности и т.д.). В отличие от КоАП 1984 г. теперь этот раздел включает не 10, а 17 глав. Количество конкретных составов административных правонарушений с 243 возросло до 402.
|
|
Раздел III "Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях" содержит нормы, определяющие с учетом изменений в сфере реализации исполнительной власти систему названных субъектов, наделенных юридически-властными полномочиями, а также объем их компетенции в отношении конкретных правонарушений и нарушителей, т.е. подведомственность дел об административных правонарушениях.
Раздел IV "Производство по делам об административных правонарушениях" содержит административно-процессуальные нормы, регламентирующие порядок рассмотрения и разрешения дел об административных правонарушениях. В состав КоАП этот раздел включен в силу того, что пока еще не разработаны реальные проекты административно-процессуального законодательства, подобные УПК, ГПК и АПК.
Раздел V "Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях" посвящен основам административно-исполнительного производства.
Таково содержание КоАП. Ознакомление с ним дает возможность не только получить необходимое представление о характере законодательного регулирования одного из важнейших проявлений современной государственно-управленческой деятельности, но и оценить его содержание с позиций дальнейшего совершенствования правовых средств преодоления самого массового вида правонарушений. В частности, возможна и некоторая корректировка в целом улучшенной структуры КоАП. В этом смысле было бы идеальным, если бы он состоял из трех частей: общей (разд.I); особенной (в том виде, как она сконструирована) и процессуальной (на базе разд.III-V). Последняя формулировка отвечает содержанию административно-процессуальных норм названных разделов.
В разделе I содержатся необходимые сведения о законодательстве об административных правонарушениях - о его задачах, о предметах ведения Российской Федерации в области такого законодательства и т.п. Однако новый КоАП, как и прежний, вопреки ожиданиям, не формулирует понятия административной ответственности, не акцентирует внимания на ее особенностях, дающих возможность отграничить ее от иных видов юридической ответственности.