Метод административного права

Предмет правового воздействия — главный, но не единствен­ный критерий разграничения отраслей права. Они различаются и по методу регулирования. Предмет (что, какие отношения?) определяет специфику метода (как, каким образом регулируют­ся общественные отношения?).

Приступая к характеристике административно-правового мето­да регламентации общественных отношений, необходимо предва­рительно привести ряд важных теоретических положений. Чело­век — существо общественное, он всегда живет и взаимодействует с другими людьми. Любая совместная деятельность требует со­гласованности, упорядочения, организации; усилия разных лю­дей должны быть гармонизированы во времени и пространстве, подчинены определенной цели, единым правилам безопасности. Совместная деятельность предполагает управление, последнее объективно необходимо и является неотъемлемым признаком об­щественного бытия, его атрибутом. Управленческие отношения всегда были и будут, пока существует человеческое общество. Они, как и семейные, экономические связи, появились намного раньше, чем юридические нормы. Последние не создают управ­ленческих отношений, а используются для того, чтобы их фор­мализовать, упорядочить, развить, охранять.

Управление предполагает доминирование, преобладание од­ной воли над другой, а часто и подчинение одного лица другому. В системе управленческих связей субъекты не равны и к тому же они выполняют разные социальные роли. Этого неравенства административное право не может и не стремится устранить. Вос­принимая его как объективную необходимость, законодатель, рег­ламентируя организацию и функционирование исполнительной (административной) власти, юридически оформляет такое нера­венство. Этим объясняются особенности административно-пра­вового метода.

Главные признаки метода правового регулирования выявляются при ответе на вопросы: каково устанавливаемое юридическое по­ложение сторон (1); с какими юридическими фактами связывает­ся возникновение, изменение, прекращение правоотношений (2) как определяются права и обязанности субъектов правоотношений (3) и как они защищаются (4). Метод характеризует волевую сторону регулятивных свойств отрасли.

Наибольшей спецификой, качественной определенностью об­ладают два существенно различных метода регулирования — административно-правовой и гражданско-правовой. Их сравне­ние позволяет лучше выявить особенности каждого.

Административное право — это юридическая форма, модель управления. Оно закрепляет юридическое неравенство, асиммет­рию субъектов управленческих отношений. Это связано с подчи­нением одной стороны другой, которое может быть линейным (связи типа «начальник — подчиненный») или функциональным (связи типа «инспектор — контролируемый»). Юридическое не­равенство сторон обусловлено и разными ролями, задачами субъ­ектов. Даже у органов, должностных лиц, находящихся на одном уровне управленческой иерархии, не одинаковы права и обязан­ности. Например, различно правовое положение областного уп­равления внутренних дел, областного комитета по управлению имуществом и областного финансового отдела. Не равны полно­мочия инспекторов ГАИ, саннадзора, рыбоохраны.

Что же касается гражданского права, то, закрепляя имущес­твенные, товарные отношения, оно устанавливает юридическое равенство сторон (покупателя и продавца, заказчика и подряд­чика и т. д.). Поэтому юридическим фактом, порождающим, пре­кращающим, изменяющим гражданские правоотношения, явля­ется договор, отражающий волю обеих сторон'.

Административно-правовые отношения чаще всего возникают в связи с событиями, односторонними волеизъявлениями. Дей­ствиями, совершаемыми по воле одной стороны и влекущими юридические последствия, являются, например, приказ, предпи­сание субъекта административной власти, жалоба, заявление гражданина, решение о выдаче лицензии, постановление о нало­жении штрафа.

Субъекты гражданского права во многих случаях сами выби­рают, с кем и когда вступать в отношения, заключая договоры, определяют взаимные права и обязанности. Иначе строится ад­министративно-правовое регулирование. Как правило, нормами точно определяется, когда и между какими субъектами должны возникать правоотношения, каковы будут права и обязанности сторон. Так, отношения граждан, связанные с призывом на воен­ную службу, получением прав на управление транспортными сред­ствами, возникают при заранее определенных обстоятельствах, с определенными органами исполнительной власти, при этом пра­ва и обязанности сторон четко закреплены юридическими нор­мами. В определенные сроки, по определенной форме, опреде­ленным адресатам организации, к примеру, должны направлять статистические данные, отчеты, справки.

При возникновении споров между участниками равноправных гражданско-правовых отношений они вправе обратиться за по­мощью к третьей, незаинтересованной стороне — суду. Санкции, которые применяются к виновной стороне, чаще всего являются правовосстановительными (взыскание убытков и т.п.) и использу­ются в интересах пострадавшего. Иными словами, гражданско-правовые отношения обеспечены судебной защитой. Существу­ющие в административно-правовых отношениях права и интересы тоже могут защищаться в судебном порядке. Но это не правило, а исключение из него'. В основном же права участников таких отношений, споры между ними решаются в административном порядке: субъектом управления, который был (является) сторо­ной административного правоотношения, вышестоящим или иным органом исполнительной власти. Субъекты исполнительной (ад­министративной) власти наделены правом решать, а другие участ­ники отношений имеют право обжаловать такие решения.

Более того, субъекты исполнительной власти во многих случа­ях наделены правом применять самые разнообразные меры воз­действия к другим субъектам правоотношений. В частности, они могут потребовать объяснений, дать указания, отказать в прось­бе, не присвоить звание, использовать средства административ­ного, дисциплинарного принуждения. «Одинаковое подчинение за­кону и суду ставит должностных.лиц и граждан на общую юридическую плоскость. Должностное лицо может быть наделе­но большими правами нежели гражданин, но перед законом они становятся принципиально равными».

Еще раз подчеркнем, что особенности предмета обуславлива­ют специфику метода регулирования.

Во-первых, многие административно-правовые споры вообще не могут рассматриваться судами. Во-вторых, хотя административно-правовые споры могут разрешаться в судебном или в административном порядке, на практике чаще всего используется второй вариант.

Административное право закрепляет юридическое неравенство субъектов, право носите­лей административной власти во внесудебном порядке воздей­ствовать на граждан и организации. Но административно-право­вое регулирование властеотношений обеспечивает внедрение в сферу администрирования демократических начал.

В управленческих отношениях есть субъект и объект воздей­ствия. Их правовое опосредование превращает обе стороны в субъ­ектов правоотношений, носителей определенных прав и обязан­ностей. И властвующий уже не вправе делать то, «что захочет», выдавая свой каприз за государственную мудрость, а подвлас­тному не нужно упрашивать «дать слово молвить». Закрепляя демократические начала формирования административной власти и контроля за ее деятельностью, рациональные формы организа­ции управленческого труда, разнообразные права граждан, про­цедуры разрешения споров с исполнительной властью и многое другое, административное право придает управленческим отно­шениям цивилизованной характер, способствует развитию в них начал законности, справедливости, демократии.

Как можно обеспечить в названной сфере должный правопорядок или же упорядоченность общественных отношений, не обладая правомочиями властного воздействия на поведение участников этих отношений?

Ответ на данный вопрос, умышленно повторяемый, непосредственно связан с методами реализации исполнительной власти или государственно-управленческой деятельности. А они, о чем также уже упоминалось, подводят нас к особенностям, характерным для административно-правового регулирования управленческих общественных отношений.

Общепризнанно, что регулируемые административным (т.е. управленческим) правом общественные отношения являются властеотношениями. Это означает, что в них всегда присутствует тот субъект, который в состоянии представлять интересы государства, т.е. публично-правовые интересы.

Соответственно другая сторона регулируемых административным правом отношений юридически зависима от волеизъявлений обязательного субъекта, роль которого в соответствии с действующим законодательством возложена на органы исполнительной власти и действующих от их имени должностных лиц. По существу, так проявляется объективное качество государственно-управленческой деятельности как формы, в которой исполнительная власть приобретает реальное выражение. Последовательное проявление этого качества приводит к неоспоримому выводу, имеющему большое социальное и юридическое значение. Поскольку проведение в жизнь требований законов, т.е. наиболее общих норм и правил должного поведения, осуществляется в процессе "общения" органов исполнительной власти с разнообразными участниками управленческих общественных отношений, постольку решение подобной задачи невозможно без властного воздействия на их поведение.

Поскольку между управляющими и управляемыми нет отношений равенства, свойственных гражданско-правовому регулированию, стороны управленческих отношений, регулируемых нормами административного права, не находятся на одном правовом уровне, т.е. они в юридическом смысле не равны; юридическое равенство между ними исключается. Это, конечно, не означает, что, например, гражданин подчинен тому или иному органу исполнительной власти или должностному лицу. Но он юридически зависим от них, поскольку, во-первых, представителю исполнительной власти предоставлены полномочия по использованию односторонних юридически-властных предписаний в адрес как гражданина, так и любого иного управляемого участника регулируемых отношений (предприятия, частной коммерческой структуры и т.п.).

Во-вторых, что не менее важно, только полномочный исполнительный орган (должностное лицо) в состоянии официально решить тот или иной вопрос, возникающий по инициативе гражданина (например, по поводу реализации его субъективных прав), причем опять же в одностороннем порядке.

В-третьих, именно органы исполнительной власти уполномочены на защиту регулируемых общественных отношений, а также прав и законных интересов их участников.

В-четвертых, именно на органы исполнительной власти возлагается в значительном масштабе осуществление контроля и надзора за соблюдением в регулируемой сфере должного правопорядка.

Наконец, в-пятых, именно они наделены полномочиями по принудительному предупреждению и пресечению правонарушений в сфере государственного управления, а также по применению к правонарушителям мер юридической ответственности.

Обобщив сказанное, можно получить представление о государственно-управленческой деятельности как не только исполнительной, но и распорядительной. Управляя подчиненными объектами (например, государственными предприятиями и учреждениями), осуществляя государственное регулирование деятельности негосударственных формирований, субъекты исполнительной власти вправе распоряжаться.

Вот почему воля управляющих приоритетна по отношению к воле управляемых. Вот почему управленческие отношения, в рамках которых происходит проведение в жизнь требований закона, т.е. его исполнение, называют властеотношениями.

Все эти качества исполнительной деятельности находят закрепление в нормах административного права, основным назначением которого является регулирование управленческих отношений. Данная отрасль российского права реализует свою регулятивную роль с помощью таких правовых методов, как предписание, запрет, дозволение.

Предписание выражается в установлении юридической обязанности действовать в условиях, предусмотренных административно-правовой нормой, именно так, а не иначе. Тем самым предписывается должный вариант поведения участников управленческих отношений. И абсолютно не соответствуют действительности утверждения о том, что КоАП представляет собой "сгусток" одних лишь правовых запретов.

Вот показательный пример. В ч.5 ст.4.1 КоАП закреплено, что никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение. Налицо административно-правовая норма, содержащая прямое предписание. И подобных норм в КоАП достаточно много, особенно в части, касающейся обеспечения гарантий прав привлекаемых к административной ответственности, возложения обязанностей на органы (должностных лиц), уполномоченные на рассмотрение дел об административных правонарушениях.

Что касается дозволений, то их юридический смысл можно понять, например, по предоставленной судьям и должностным лицам, уполномоченным решать дела об административных правонарушениях, возможности при незначительности правонарушения отказаться от применения к правонарушителю административного наказания и ограничиться устным замечанием (ст.2.9).

Запреты определяют условия, при наступлении которых адресат обязан воздержаться от совершения определенных действий под угрозой наступления неблагоприятных последствий (имеется в виду прежде всего юридическая ответственность). Действительно, с чисто внешней стороны КоАП, точнее, его Особенная часть, фактически содержит соответствующие правовые запреты. Конечно, они не выражены буквально. Однако сам факт фиксации в той или иной статье КоАП определенных действий (либо бездействия), обозначаемых в качестве нарушения обязательных правил и норм (т.е. соответствующих предписаний), сопровождаемого определенной мерой административной ответственности (административным наказанием), достаточно убедительно свидетельствует о том, что были совершены запрещенные правовыми нормами действия (или имело место бездействие).

Может ли наличие подобных запретов вызывать негативную реакцию?

Никаких методологических возражений, конечно же, быть просто не может. Любой член общества, лишенный предвзятого отношения к праву и к его практическому применению, понимает, что нарушение юридических предписаний или запретов должно влечь за собой правовые последствия правоохранительного характера, т.е. юридическую ответственность виновной стороны. Неотвратимость наказания за недолжное поведение - это принцип не только уголовного, но и административного законодательства.

Попутно не лишним будет обратить внимание на то, что УК также содержит соответствующие правовые запреты. Фактически каждый состав преступления или административного правонарушения, характеристика которых дается в УК и КоАП, - это и есть получивший внешнее выражение запрет на совершение того, что с позиций публично-правовых интересов нарушает нормальный порядок общественных отношений. В равной мере метод запретов используется гражданским и дисциплинарным законодательством.

Единственное, что может вызвать и вызывает неприятие - это количество правовых запретов. Да, их много и в УК, и в КоАП. Но такова позиция законодателя, и ее нельзя не уважать.

Относительно количества запретов, закрепленных в новой редакции КоАП, конечно, можно рассуждать. Однако при этом необходимо учитывать изменения условий общественной жизни, влияющих на требования, предъявляемые к законотворческому процессу. В этой связи небезынтересно, что до 1961 г. административной ответственности подлежали как физические, так и юридические лица. Например, производственное предприятие штрафовалось за загрязнение окружающей среды и особенно водоемов сточными водами. Видимо, рутина и косность, отсутствие надлежащего контроля привели к тому, что заводы, не проводя никаких работ по устранению нарушений, за которые они были административно наказаны, нашли следующий "оригинальный" способ реакции на неминуемую наказуемость: штрафные суммы стали включаться в техпромфинпланы, т.е. заранее планироваться. Государство мирилось с этим, пока, наконец, в 1961 г. не был найден выход: штрафы с предприятий были отменены, а административной ответственности стали подвергать виновных руководителей предприятий и их подразделений. Таким образом, с этого момента в качестве субъектов административной ответственности стали фигурировать только физические лица (включая должностных лиц).

В условиях общественного развития в переходный период становления рыночных отношений и связанного с этим многообразия форм собственности не произошло рекламируемого отказа государства от использования властных методов регулирующего воздействия, особенно на сферу экономики. Разумное первенство принципа - рыночная экономика без государственной поддержки и государственного контроля тяготеет к стихии и анархии - обусловило изменение форм и методов воздействия государства с помощью имеющихся в его распоряжении правовых рычагов. Эти изменения затронули, в частности, и сферу применения мер административного принуждения. Появились новые формы деятельности, управлять которыми непосредственно уже было невозможно (негосударственное, включая частное, предпринимательство и т.п.), но регулировать их государство было обязано. Эти изменения касались не только утративших государственный характер объектов и осуществляемой ими деятельности, но и объектов государственного сектора (конкуренция, монополизм и др.).

Соответственно значительно расширился круг субъектов административной ответственности, была восстановлена административная ответственность (например, за правонарушения в области строительства; производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции; использования атомной энергии; пожарной безопасности и т.п.) юридических лиц различного вида, в том числе государственных и негосударственных, коммерческих и некоммерческих организаций. Появилась новая категория субъектов административной ответственности в виде индивидуальных предпринимателей, а также политических общественных объединений (например, за нарушения законодательства о выборах и референдумах). Вообще в 90-е гг. было принято много законодательных актов, посвященных административной ответственности, что свидетельствовало об усилении начал государственного регулирования, рассчитанного преимущественно на утратившие государственный характер объекты (например, Налоговый кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ и т.д.). В этом наглядно проявляется приоритет публично-правовых интересов над частными, стремление государства обеспечить проведение в жизнь правовых и организационных основ экономической и иных областей общественной жизни, создание правового режима, рассчитанного как на государственный, так и негосударственный секторы.

Таким образом, существуют объективные условия, которые имеют прямое отношение к возрастанию количества административных запретов в КоАП.

Итак, административное принуждение, необходимость которого не должна подвергаться сомнению и в современных условиях (в цивилизованных странах оно наиболее существенно, хотя его цели нередко не соответствуют нашим условиям), является наиболее реальным правовым средством (методом), обеспечивающим соблюдение законности и государственной дисциплины, должное, т.е. соответствующее правопорядку, поведение разнообразных по своим качествам участников управленческих общественных отношений. Помимо специфики (применение мер к "третьим" лицам - непосредственно не подчиненным субъектам исполнительной власти), о которой упоминалось выше, ему свойствен еще ряд особенностей.

Прежде всего следует учитывать, что меры административного принуждения, в том числе и меры административной ответственности, как правило, применяются самими исполнительными органами (должностными лицами) в процессе реализации своей управленческой компетенции без обращения в судебные органы. Внесудебный порядок обеспечивает более оперативную реакцию на не соответствующее требованиям административно-правовых норм поведение. В случаях, специально предусмотренных законодательством, наиболее строгие административные наказания применяются исключительно судами (судьями).

Однако невозможно всю сферу применения мер административной ответственности передать судебной власти, лишив тем самым исполнительную власть одного из принадлежащих ей (в лице ее органов) властных полномочий. И дело не только в том, что по своей значимости многие административные правонарушения "не дотягивают" до уровня преступных деяний. Есть и другие причины. Так, сейчас на стадии подготовки находятся проекты законов "О федеральных административных судах в Российской Федерации" и "Об административном судопроизводстве". Однако вряд ли стоит рассчитывать, что они явятся основой для "отторжения" субъектов исполнительной власти от применения мер административного принуждения вообще, мер административной ответственности - в особенности. Да и задачи административного судопроизводства сводятся не к реагированию на конкретные административные правонарушения, а преимущественно к рассмотрению и разрешению административно-правовых споров, предметом которых является правомерность правовых актов исполнительных органов (должностных лиц).

Кроме того, трудно представить, чтобы судебные органы были квалифицированными "оценщиками" многих административных правонарушений специализированного характера. Так, административные правонарушения в области атомной энергетики, горного и промышленного надзора, пробирного надзора и т.п. требуют для их рассмотрения и разрешения специальных познаний, которыми не обладают судьи, чья профессиональная специализация традиционно ограничивается рамками уголовно-процессуального и гражданско-процессуального права. Загружать же судей административной "мелочевкой" расточительно и нецелесообразно.

Нельзя оставить без внимания еще один момент принципиального характера. Меры административной ответственности являются юридическим средством обеспечения соблюдения не любых административно-правовых норм, а только тех, которые формулируют общеобязательные правила поведения в сфере государственного управления, не имеющие ведомственных границ. В свое время в административно-правовой литературе их называли "актами с административной санкцией". В этом смысле привлекательной была ст.3 КоАП РСФСР, которая содержала исчерпывающий перечень правил, устанавливаемых централизованно; в таком же порядке устанавливалась и административная ответственность за их нарушение. Многие из этих общеобязательных правил действуют и в наши дни (например, безопасности движения, режима Государственной границы РФ, стандартизации, воинского учета, таможенные, разрешительной системы и т.п.), но новый КоАП необоснованно отказывается от такого перечня.