III. Международные акты

II. Союзные акты (акты органов бывшего СССР).

Существование этого типа источников связано с тем, что до 1992 г. среди источников административного права преобладали акты высших и центральных органов СССР. После распада Со­ветского Союза эти акты продолжают действовать на террито­рии РФ при соблюдении двух условий: 1) если еще не приняты соответствующие нормативные акты Российской Федерации; 2) если они не противоречат российскому законодательству. Иными словами, этот тип источников связан с переходным периодом и будет существовать, пока их полностью не заменят новые рос­сийские акты.

В соответствии со ст. 15 Конституции РФ «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные до­говоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы». Международными актами регулируются, на­пример, некоторые вопросы безвизового пересечения границ, та­моженного контроля, дорожного движения. Можно предположить, что этот тип источников административного права имеет пер­спективное будущее.

Наличие большого числа источников разной юридической силы, принятых в разное время, — объективный факт, который отри­цательно сказывается на состоянии систематизации отрасли. Еди­ного административного кодекса нет и его невозможно создать. Во-первых, потому что нельзя в один акт поместить такое огром­ное количество норм, которого требует правовое регулирование управления. Во-вторых, кодификация означала бы чрезмерную централизацию правотворчества, лишение органов исполнитель­ной власти в центре и на местах возможности регулирования общественных отношений.

Систему административно-правовых актов необходимо со­вершенствовать. Основными направлениями этой работы в на­стоящее время являются:

1) повышение качества и взаимосвязи правовых норм, постоян­ная замена союзных актов более совершенными республикан­скими;

2) усиление роли законов в регулировании организации и функционирования государственной администрации (необходимо отметить, что за сравнительно небольшой срок взамен союзных подзаконных актов приняты, например, законы РФ о санитарно-эпидемиологическом благополучии, об оперативно-розыскной де­ятельности в Российской Федерации, о государственной тайне и др.;

3) устранение пробелов в административно-правовом регули­ровании (путем принятия актов, регулирующих правовое по­ложение студентов и учащихся, административную ответствен­ность организаций и др.)';

4) принятие актов, способствующих осуществлению проводимых в стране реформ (о министерствах и др.).

С 1 июля 2002 г. введен в действие новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. До этой даты на территории России основные вопросы, связанные с применением мер юридической ответственности за совершение такого рода правонарушений, регулировались принятым еще 20 июня 1984 г. республиканским кодексом такого же наименования, применение которого началось с 1 января 1985 г. Еще ранее, 23 декабря 1980 г. Верховным Советом СССР были приняты Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, явившиеся базой для кодификации правовых норм об административной ответственности.

В предшествующий период значительную роль в упорядочении административного законодательства сыграл Указ Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. "О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке". Однако комплексного решения всех необходимых вопросов им предложено не было. Единые правовые акты, систематизирующие нормы об административной ответственности, отсутствовали; значительное число действовавших правовых норм было сформулировано еще в 30-е и даже 20-е гг.

Поэтому будет справедливым считать КоАП 1984 г., действовавший до последнего времени, значительной вехой на пути совершенствования административного законодательства.

Более чем пятнадцатилетний срок "жизни" КоАП, а также время его принятия нельзя не учитывать, ставя перед собой цель оценить содержание этого регулятора общественных отношений. А ситуация сложилась следующая. Перестройка потребовала проведения широких по объему законодательных работ, направленных на упорядочение массива действующих правовых норм, уже не отвечавших новым задачам общественного развития.

Однако несмотря на веяния времени, содержание КоАП оказалось "закрытым" для обновления. Без каких-либо изменений в нем сохранились многие правовые нормы, уже не создававшие основы для установления и применения административной ответственности. Россия стала независимым государством, а он по-прежнему назывался "Кодексом РСФСР об административных правонарушениях", его текст был перенасыщен упоминаниями о Союзе ССР, о социалистической собственности и социалистическом общежитии, о местных Советах народных депутатов и их исполнительных комитетах, о многих давно не существующих органах, уполномоченных применять меры административной ответственности.

Правда, в 90-е гг. в КоАП было внесено большое количество изменений и дополнений, каждый раз требующих законодательного решения (только за 1990-1996 гг. - 349). Но они не затрагивали принципиальные положения, закрепленные в общих нормах КоАП, т.е. не относились к главным элементам его содержания. В чисто фрагментарном порядке содержание КоАП расширялось за счет перманентного фиксирования новых составов конкретных административных правонарушений. Конечно, обновление российского законодательства в целом предопределяло такого рода изменения. Нередко, однако, появление новых составов правонарушений являлось результатом "победы" определенных ведомственных интересов, лоббируемых в кулуарах Государственной Думы, в ее комитетах и комиссиях. В итоге резко возросло значение отнюдь не концептуальных позиций, а количество административных запретов. КоАП по этому признаку стал чуть ли не основным "конкурентом" Уголовного кодекса РФ. Одновременно росло и число официальных инстанций, правомочных применять предусмотренные КоАП административные наказания.

На содержание КоАП не повлияла Конституция РФ (не говоря уже о Федеративном договоре), в частности построение государственно-властного механизма на началах разделения властей, новое соотношение законотворческой деятельности в границах реализации ст.71 и 72 Конституции РФ и т.п.

Тем не менее КоАП действовал, и его исходными позициями, не утратившими принципиальное значение (а таковые, несомненно, имелись), руководствовались правоохранительные органы и службы.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП) - это законодательный акт, в котором объединены и систематизированы правовые нормы, регулирующие определенную область общественных отношений. Так, всем известен УК, который в совокупности с УПК регулирует отношения, возникающие в связи с совершением наиболее общественно опасных правонарушений - преступлений, а также с применением к лицам, их совершившим, мер уголовной ответственности.

КоАП имеет иную направленность. Являясь законодательным актом, он объединяет правовые нормы, регулирующие общественные отношения, складывающиеся в различных областях нашей жизни в связи с совершением особого вида правонарушений - административных правонарушений и по поводу применения особого вида юридической ответственности за их совершение - административной ответственности.

Кодекс РФ об административных правонарушениях - единственный кодификационный акт административно-правового значения. В нем приведен в определенную систему нормативный правовой материал, составляющий институт административной ответственности.

Тем самым осуществлено упорядочение значительного массива действующих административно-правовых норм различного уровня, причем в КоАП предпринята давно ожидаемая и в целом удачная попытка освободиться от многих устаревших норм. В этом по существу и состоит его значение в плане создания стабильного законодательства, что особенно важно для сферы действия норм российского административного права - наиболее мобильных и многоплановых.

Новый КоАП в целом воспринял структуру КоАП 1984 г.: те же пять разделов, содержащих, как и ранее, 32 главы. Тем не менее некоторые усовершенствования можно обнаружить и в структурном плане. Главным образом они касаются расположения исходных для КоАП позиций.

Раньше искусственно проводился "водораздел" между Общими положениями и Общей частью КоАП, в силу чего единые нормы концептуального характера располагались в двух разделах Кодекса. Сейчас весь нормативный материал подобного рода в полном соответствии с логикой объединен в разд.I "Общие положения". Это дает возможность до ознакомления с видовым разнообразием административных правонарушений получить целостное представление об их законодательной трактовке.

Теперь КоАП имеет следующую структуру.

Раздел I "Общие положения" - методологически самый важный (в прежней редакции - самый устаревший). В нем зафиксирован современный подход к пониманию объема законодательства об административных правонарушениях; определены предметы ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях; в круг субъектов административной ответственности введены юридические лица; терминологически административные взыскания трансформировались в административные наказания; усовершенствована их система (упразднены исправительные работы, введен новый вид наказания - дисквалификация).

Раздел II "Особенная часть" - наиболее развернутый структурный элемент Кодекса, содержащий систему административных правонарушений, группируемых по определенным сопредельным признакам (например, посягающие на права граждан, в области охраны собственности, в области предпринимательской деятельности и т.д.). В отличие от КоАП 1984 г. теперь этот раздел включает не 10, а 17 глав. Количество конкретных составов административных правонарушений с 243 возросло до 402.

Раздел III "Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях" содержит нормы, определяющие с учетом изменений в сфере реализации исполнительной власти систему названных субъектов, наделенных юридически-властными полномочиями, а также объем их компетенции в отношении конкретных правонарушений и нарушителей, т.е. подведомственность дел об административных правонарушениях.

Раздел IV "Производство по делам об административных правонарушениях" содержит административно-процессуальные нормы, регламентирующие порядок рассмотрения и разрешения дел об административных правонарушениях. В состав КоАП этот раздел включен в силу того, что пока еще не разработаны реальные проекты административно-процессуального законодательства, подобные УПК, ГПК и АПК.

Раздел V "Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях" посвящен основам административно-исполнительного производства.

Таково содержание КоАП. Ознакомление с ним дает возможность не только получить необходимое представление о характере законодательного регулирования одного из важнейших проявлений современной государственно-управленческой деятельности, но и оценить его содержание с позиций дальнейшего совершенствования правовых средств преодоления самого массового вида правонарушений. В частности, возможна и некоторая корректировка в целом улучшенной структуры КоАП. В этом смысле было бы идеальным, если бы он состоял из трех частей: общей (разд.I); особенной (в том виде, как она сконструирована) и процессуальной (на базе разд.III-V). Последняя формулировка отвечает содержанию административно-процессуальных норм названных разделов.

Что же касается конкретного содержания отдельных разделов нового КоАП, то следует обратить внимание, что отдельные из содержащихся в них положений не всегда с достаточной степенью юридической точности и ясности представляют ряд важных правовых позиций. Во всяком случае, имеются основания для постановки некоторых вопросов принципиального характера, так как их решение, предлагаемое в КоАП, не во всем может быть признано бесспорным.

Прежде всего под этим углом зрения логично поставить следующий вопрос: что составляет главное в содержании КоАП - административная ответственность или административное правонарушение? Кому-то подобная постановка вопроса может показаться надуманной, но это далеко не так.

В разделе I содержатся необходимые сведения о законодательстве об административных правонарушениях - о его задачах, о предметах ведения Российской Федерации в области такого законодательства и т.п. Однако новый КоАП, как и прежний, вопреки ожиданиям, не формулирует понятия административной ответственности, не акцентирует внимания на ее особенностях, дающих возможность отграничить ее от иных видов юридической ответственности. Лишь в самом общем виде читатель может догадаться, что под административной ответственностью понимается результат совершения административного правонарушения (ст.2.1). Но этого явно недостаточно для ее понимания. Попутно заметим, что даже такая очевидная и в то же время существеннейшая юридическая "деталь", как признание административного правонарушения основанием административной ответственности, не обозначена в КоАП с должной необходимостью. Единственная информация до этому поводу, которую можно извлечь из содержания разд.I, состоит лишь в том, что административным соответствующее правонарушение признается тогда, когда за его совершение действующим законодательством РФ и субъектов Федерации установлена административная ответственность.

Законодательство об административных правонарушениях "иерархично", так как оно строится в соответствии с принципами российского федерализма, и состоит из КоАП и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ. Соответственно КоАП является правовой и методологической основой такого законодательства.

Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях признал утратившими силу ряд нормативных правовых актов (начиная с 1976 г.), содержащих составы административных правонарушений, не включенных в КоАП. Например, им исключены из текста Таможенного, Градостроительного кодексов статьи, в которых определялись составы административных правонарушений. Естественно, что они теперь обнаруживаются в соответствующих главах Особенной части КоАП. Одновременно названным Законом были внесены изменения в ряд законодательных актов РФ. В них сохранены лишь нормы, устанавливающие в общей форме административную ответственность физических или юридических лиц "в соответствии с законодательством Российской Федерации", не содержащие характеристику конкретных составов административных правонарушений. Например, такого рода изменения внесены в Федеральный закон от 30 марта 1999 г. "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", в Закон РФ от 9 октября 1992 г. "О валютном регулировании и валютном контроле" и т.д.

7. Наряду с КоАП законодательство об административных правонарушениях составляют также законы субъектов РФ, устанавливающие административную ответственность. Каких-либо четких указаний на этот счет Кодекс не содержит. Как известно, в соответствии с Конституцией РФ субъекты Федерации самостоятельно законодательствуют (п.2 ст.5); органами государственной власти субъектов принимаются законы, устанавливающие административную ответственность, которые должны соответствовать основным положениям КоАП.

К сожалению, обобщенной информации о законодательных актах 89 субъектов РФ по этим вопросам не имеется, хотя в средствах массовой информации нередко публиковались соответствующие данные и довольно часто они носили негативный характер. Между тем правовое регулирование, осуществляемое субъектами РФ, не может противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч.5 ст.76).

Особое значение имеет то, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы субъектов РФ.

Данные конституционные положения имеют прямое отношение к соотношению федерального и регионального законодательства об административных правонарушениях. В нашем случае это особенно важно, ибо и административное, и административно-процессуальное право находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст.72 Конституции РФ).