Порядок формирования и состав Конституционного Совета

Становление и развитие института конституционного контроля

КОНСТИТУЦИОННЫЙ КОНТРОЛЬ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН

ГЛАВА 4

Общепризнано, что фундаментальной основой функционирова­ния государства является обеспечение верховенства Конституции. Все органы государственной власти, юридические и физические лица обязаны соблюдать предписания конституции, для чего во всех странах существует целая система, направленная на обеспе­чение верховенства основного закона, именуемая системой юри­дической охраны конституции. В настоящее время широкое раз­витие получил контроль за конституционностью законов и иных нормативных правовых актов. Его наличие стало обязательным атрибутом для любого государства, где соблюдение норм и прин­ципов Конституции имеет непререкаемый характер.

Органы конституционного контроля решают, насколько новые или радикально обновленные общественные отношения в своем правовом регулировании отвечают конституционным требовани­ям. С одной стороны, конституционный контроль обеспечивает имплементацию в национальную правозащитную систему пере­довой мировой и зарубежной практики, связывая внутригосудар­ственные конституционные императивы с межгосударственными универсальными нормами. С другой же, обеспечение конституци­онной законности в стране в области защиты прав человека, его за­конных прав и интересов основывается на внутригосударственной конституционной конструкции, формирующейся в русле истори­ческой, политико-правовой парадигмы национального развития[26].

В современных условиях можно выделить три модели консти­туционного контроля; американскую, континентальную и сме­шанную.

В американской модели конституционный контроль не выделя­ется из общего правосудия. Конституционный контроль, осущест­вляемый общими судами, главным образом получил распростра­нение в странах англосаксонского права — США, Австралии, Ар­гентине, Бразилии, Малайзии, Мексике, Канаде, Индии, Японии, за исключением самой Великобритании. Аналогичная система контроля действует в Скандинавских странах — Дании, Исландии, Норвегии, Швеции,

В Великобритании принцип верховенства права никогда не был определен в каком-либо законодательном акте, поэтому суды не выполняют функции судебного контроля. Действия парламента, правительства и суда определяются неукоснительным соблюдени­ем трех основополагающих принципов: разделения власти, вер­ховенства парламента и господства права. Принцип верховенства парламента предполагает, что только парламент имеет право при­нимать законы и его законодательная компетенция ничем не огра­ничена. Защита конституционного строя, прав и свобод человека возложена на суды общей юрисдикции.

В США действует система конституционного контроля, осно­ванная на судебном прецеденте. При рассмотрении судом уголов­ного и гражданского дела любая сторона в процессе может заявить о неконституционности применяемого закона. В этом случае начи­нается разбирательство о конституционности закона. Закон, при­знанный неконституционным, не применяется судами, админи­стративными и другими государственными органами.

Осуществление конституционного контроля не замыкается рамками судебного надзора — Основной Закон США содержит нормы, обосновывающие предпосылки для выполнения контроль­ных функций Конгрессом и Президентом.

Судебный конституционный контроль США:

1. имеет универсальный характер, ибо охватывает не только законы, но и все нормативно-правовые акты, правительственные распоряжения на всех уровнях осуществления власти;

2. контроль за конституционностью осуществляется деконцентрированно, то есть реализовывается время от времени, имеет сфокусированный характер, может производиться любым судом при рассмотрении любого дела, в котором затронут законный ин­терес гражданина;

3. закон имеет каузальную связь, то есть, возможен только при рассмотрении конкретного дела, когда налицо отсылка от консти­туции — проблема конституционности возникает подспудно, суб­сидиарно и является сопутствующей судебному процессу;

4. контроль имеет относительный характер, поскольку реше­ния суда являются обязательными для спорящих сторон и не рас­пространяются на всех субъектов правоприменительной деятель­ности[27].

Континентальная (европейская) модель судебного конститу­ционного контроля, имеющая существенные отличительные чер­ты, именуемая в литературе «европейской» предполагает учреж­дение специализированных органов, организационно выделенных из судебной системы и рассматривающих исключительно консти­туционные вопросы. Так, в странах континентальной Европы кон­ституционный контроль осуществляется с помощью специальных органов — конституционных судов и конституционных советов. Страны, относящиеся к европейской форме организации консти­туционного контроля, имеют более обширную базу нормативных форм, источников правового регулирования. В конституциях этих стран действует специальное законодательство, регламентирую­щее статус органов конституционного контроля. Данная модель в свою очередь имеет две основные разновидности: австрийскую континентальную модель, когда конституционные вопросы рас­сматриваются конституционными судами и французскую конти­нентальную, основывающуюся на модели специального квазису­дебного органа — Конституционного Совета.

Конституционные суды действуют в Австрии, Италии, Испа­нии, ФРГ. Румынии, Чехии, Словакии, Венгрии, Болгарии, Маке­донии, странах СНГ (за исключением Казахстана). Вопросы, вхо­дящие в компетенцию конституционных судов, можно разделить на три группы.

Первая группа включает вопросы конституционности правовых актов. В федеративных государствах конституционному надзору подвергаются и другие нормативные акты, как федерации, так и штатов.

Вторую группу составляют вопросы конституционности дей­ствий должностных лиц. Помимо функций конституционного кон­троля суды выполняют и другие задачи: рассматривают споры о компетенции высших органов государства, в федерациях — споры о разграничении компетенции между федерацией и ее субъектами, следят за правильностью выборов президента республики (иногда и депутатов парламента) и проведения референдума, рассматрива­ют обвинения, выдвигаемые против президента и членов прави­тельства и т. д.

В третью группу входит надзор за решениями общих судов по конституционным вопросам[28].

В отличие от Верховных Судов, конституционные суды не рас­сматривают уголовных и гражданских дел и формируются на осно­ве смешанного представительства с тем, чтобы обеспечить более широкий подход к рассматриваемым вопросам.

Европейская.модель в противовес американской является:

1. централизованной (поскольку контроль осуществляется спе­циальным и единственным судом);

2. абстрактной (поскольку суд выносит постановление по по­воду закона независимо от всех прочих судебных разбирательств);

3. носящей предварительный характер — действующей a priori (поскольку контроль осуществляется над еще не утвержденными законами).

В Российской Федерации институт конституционного контро­ля имеет особую историю становления. Конституционный суд в Российской Федерации был впервые создан в 1991 году, но затем, из-за того что стал вторгаться в политические процессы, деятель­ность его Указом Президента 21 сентября 1993 года была временно приостановлена.

После существенной реорганизации и уточнения компетенции, в соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 года, деятельность Конституционного Суда в 1994 году была возобнов­лена Федеральным Конституционным законом «О Конституцион­ном Суде Российской Федерации».

Конституционный суд Российской Федерации включает в сферу своей компетенции контроль всех законодательных и иных норма­тивных актов на уровне высших органов государственной власти и его функционально — контрольные параметры, в общем и в целом соответствуют мировым стандартам конституционного контроля.

Следует заметить, что Конституция РФ предусматривает также проверку Конституционным судом конституционности закона в связи с конкретными судебными делами — к примеру, по индиви­дуальной или коллективной жалобе.

Европейская модель конституционного контроля в процессе своего развития в некоторых странах приобрела новые черты. В таких странах как Франция, Алжир, Марокко, Мозамбик, Сенегал, Нигер, Коста-Рика, Эфиопия функции контрольного органа воз­ложены на специальные органы несудебного характера. Согласно Конституции Франции органом конституционного контроля с 1958 года является Конституционный Совет.

В отличие от общих и конституционных судов Конституци­онный Совет является квазисудебным органом. Он рассматривает вопрос о конституционности закона или административного акта не путем обсуждения по правилам судебной процедуры, а посред­ством обсуждения доклада. Во Франции обращение в Конституци­онный Совет строго лимитировано временными рамками. В част­ности, запрос допускается только в короткий промежуток времени между голосованием закона в парламенте и его промульгацией. Функции Конституционного Совета Франции не ограничиваются контролем за конституционностью актов. Конституционный Совет рассматривает также конституционность регламентов палат; под­лежащие ратификации международные договоры и соглашения, заключенные в рамках французского сообщества; вопросы контро­ля, связанные с проведением референдумов и выборов президента Республики:

Таким образом, на Конституционный Совет возложена функ­ция обязательного предварительного контроля за конституцион­ностью органических законов и регламентов палат парламента, а также факультативного предварительного контроля конституцион­ности обычных законов.

В Казахстане, после принятия 25 октября 1990 года Деклара­ции «О государственном суверенитете Каз ССР» для успешного строительства нового государства возникла необходимость соз­дания института конституционного контроля. Конституционный закон «О государственной независимости», принятый 16 декабря" 1991 года (ст. 10) закрепил, что высшим органом судебной защиты Конституции является Конституционный Суд Республики Казах­стан, тем самым определил организационно-правовую форму ор­гана конституционного контроля.

В соответствии с указанными положениями 5 июня 1992 года были приняты Конституционные законы «О Конституционном Суде Республики Казахстан» и «О конституционном судопроиз­водстве в Республике Казахстан». 2 июля 1992 года Верховным Со­ветом 12 созыва были избраны Председатель, заместитель Предсе­дателя и девять членов Конституционного Суда.

Круг субъектов обращения в Конституционный Суд тогда был очень широк. Конституционный Суд имел право рассматривать такие вопросы, которые не были подведомственны судам общей юрисдикции. В частности, осуществлял контроль в отношении нормативных актов Верховного Совета, Президента, Правитель­ства, а также министерств и иных государственных органов. Од­ним из подведомственных ему вопросов были проверка консти­туционности не вступивших в силу международных договоров и иных обязательств Республики.

В законодательстве также было установлено право возбужде­ния конституционного производства Конституционным Судом по собственной инициативе — подвергнуть проверке любой норма­тивный акт либо правоприменительную практику, затрагивающую конституционные права человека, гражданина на предмет их соот­ветствия Основному Закону. Однако позже такая норма была от­менена.

В целях обеспечения конституционной законности и верховен­ства Конституции разрешались споры о соответствии Конститу­ции Республики Казахстан актов государственных органов, а также практики применения конституционного законодательства Респу­блики Казахстан, заложившие начало конституционного контроля в Республике.

Однако авторы новой действующей Конституции, пришли к вы­воду, что в условиях президентского правления, когда верховным арбитром в государстве является Президент, оптимальной моде­лью органа по обеспечению конституционной законности может служить Конституционный Совет.

Конституция Республики Казахстан, принятая 30 августа 1995 года, учредила новый орган конституционного контроля — Кон­ституционный Совет Республики Казахстан. На сегодня Казахстан является единственным государством среди стран СНГ, где кон­ституционный контроль осуществляется специально созданным государственным квазисудебным органом, не входящим в тради­ционную систему разделения государственной власти.

Конституционный Совет действует с февраля 1996 года и яв­ляется государственным органом, обеспечивающим верховенство Конституции Республики Казахстан на всей территории респу­блики. Конституционный Совет не относится к органам судебной власти и не является для судов общей юрисдикции надзорной ин­станцией.

При осуществлении своих полномочий Конституционный Со­вет самостоятелен и независим от государственных органов, ор­ганизаций, должностных лиц и граждан, подчиняется только Кон­ституции республики и не может исходить из политических и иных мотивов.

Правовой основой является Конституция Республики Казах­стан, Конституционный закон Республики Казахстан «О Конститу­ционном Совете Республики Казахстан» от 29 декабря 1995 года № 2737 (с изменениями от 24.11.04 г.), Закон Республики Казахстан «О государственной службе» от 23 июля 1999 года № 453-1, Указ Президента Республики Казахстан «Об обеспечении деятельности председателя и членов Конституционного Совета Республики Ка­захстан» от 28 марта 1996 года № 2920.

Конституционный Совет состоит из семи членов, в том числе Председателя Конституционного Совета. Кроме этого, пожизнен­ными членами Конституционного Совета являются по праву экс- президенты республики.

Председатель Конституционного Совета назначается на долж­ность и освобождается от должности Президентом республики.

Два члена Конституционного Совета назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом республики, по два члена Конституционного Совета назначаются соответственно Се­натом и Мажилисом Парламента. Половина членов Конституци­онного Совета обновляется каждые три года. Полномочия Предсе­дателя и членов Конституционного Совета длятся шесть лет.

В состав Конституционного Совета может быть назначен граж­данин республики не моложе тридцати лет, проживающий на тер­ритории республики, имеющий высшее юридическое образование, стаж работы по юридической специальности не менее пяти лет.

В случае выбытия или истечения срока пребывания в должно­сти Председатель и члены Конституционного Совета замещают­ся в порядке, установленном Конституцией и Конституционным законом «О Конституционном Совете Республики Казахстан». Должности Председателей и членов Конституционного Совета за­мещаются в течение месяца со дня выбытия или истечения срока пребывания лиц в этих должностях. Если срок полномочий Пред­седателя или членов Конституционного Совета истекает в период рассмотрения с их участием вопроса, находящегося в производ­стве Конституционного Совета, то их полномочия сохраняются до вынесения итогового решения.

Председатель и члены Конституционного Совета после своего назначения в торжественной обстановке на совместном заседании Палат Парламента приносят присягу. К присяге они приводятся Президентом Республики.

Председатель и члены Конституционного Совета являются должностными лицами государства, статус которых определяется Конституцией и Конституционным законом «О Конституционном Совете Республики Казахстан», а также нормативными правовыми актами о государственной службе.

Должности Председателя и члена Конституционного Совета не совместимы с депутатским мандатом, занятием иных оплачи­ваемых должностей, кроме преподавательской, научной или иной творческой деятельности, осуществлением предпринимательской деятельности, вхождением в состав руководящего органа или на­блюдательного совета в коммерческой организации.

Председатель и члены Конституционного Совета при выполне­нии своих обязанностей независимы и подчиняются только Кон­ституции и Конституционному закону «О Конституционном Со­вете Республики Казахстан». Никакие иные акты не имеют для них заведомо обязательной силы. Какое-либо вмешательство в их деятельность, а также оказание давления или иного воздействия на них в какой бы то ни было форме не допускается и влечет от­ветственность по закону.

Никто не вправе требовать от них отчета по вопросам осущест­вления ими своих полномочий. Никто не вправе испрашивать, а Председатель и члены Конституционного Совета не вправе, кроме как на заседании Конституционного Совета, высказывать мнение или консультировать по вопросам, которые являются предметом рассмотрения Конституционного Совета, до вынесения по ним итогового решения. В течение срока полномочий члены Консти­туционного Совета несменяемы. Их полномочия не могут быть прекращены или приостановлены, за исключением случаев, пред­усмотренных Конституционным законом «О Конституционном Совете Республики Казахстан».

Председатель или член Конституционного Совета обязан зая­вить самоотвод, который подлежит удовлетворению Конституци­онным Советом при условии, если его объективность может вы­звать сомнение вследствие личной прямой или косвенной заин­тересованности в рассматриваемом Конституционным Советом вопросе.

Член Конституционного Совета не вправе осуществлять защи­ту или представительство, кроме законного представительства, в суде или иных правоприменительных органах, оказывать покрови­тельство каким бы то ни было лицам в реализации прав и освобож­дении от обязанностей.

Председатель и члены Конституционного Совета в течение сро­ка своих полномочий не могут быть арестованы, подвергнуты при­водам, мерам административного взыскания, налагаемым в судеб­ном порядке, привлечены к уголовной ответственности без согла­сия Парламента, кроме случаев задержания на месте преступления или совершения тяжких преступлений.

Уголовное дело в отношении Председателя или члена Консти­туционного Совета может быть возбуждено только руководителем республиканского государственного органа, осуществляющего дознание и следствие. Надзор за соблюдением законности в ходе расследования дела осуществляется Генеральным прокурором ре­спублики, который вносит в Парламент представление о даче со­гласия на привлечение к уголовной ответственности Председателя или члена Конституционного Совета. Уголовное дело в отношении Председателя или члена Конституционного Совета подсудно Вер­ховному суду республики.

Председатель и члены Конституционного Совета дисципли­нарной ответственности не подлежат. Никто не вправе отстранить члена Конституционного Совета от участия в заседании Конститу­ционного Совета, если его полномочия не приостановлены в соот­ветствии с Конституционным законом.

Конституционный Совет решает вопросы о правильности про­ведения выборов Президента республики, депутатов Парламента и проведения республиканского референдума; рассматривает до подписания Президентом принятые Парламентом законы на их соответствие Конституции Республики; рассматривает до ратифи­кации международные договоры на соответствие их Конституции постановлений Парламента и его Палат;

Конституционный Совет дает официальное толкование норм Конституции. Конституционный Совет в соответствии с пунктом 2 статьи 72 Конституции рассматривает обращения судов о при­знании акта неконституционным, если суд в соответствии со ста­тьей 78 Конституции усмотрит, что закон или иной нормативный правовой акт, подлежащий применению, ущемляет закрепленные Конституцией права и свободы человека и гражданина.

Конституционный Совет по результатам обобщения практики конституционного производства ежегодно направляет Парламенту послание о состоянии конституционной законности в республи­ке. Конституционный Совет также имеет иные полномочия. Так, в пределах компетенции он вправе запрашивать и получать доку­менты, материалы и иную информацию от всех государственных органов, организаций, а также привлекать в установленном поряд­ке специалистов к экспертной и научно-консультативной работе; ходатайствует о приостановлении полномочий Председателя и членов Конституционного Совета и осуществляет иные полномо­чия, установленные Конституционным законом «О Конституцион­ном Совете Республики Казахстан».

Председатель Конституционного Совета имеет полномочия, предусмотренные в ст. 19 Конституционного закона «О Конститу­ционном Совете Республики Казахстан». Конституционный Совет независимо и самостоятельно осуществляет кадровое, информа­ционное и иное обеспечение своей деятельности, имеет свой ап­парат, который выполняет организационную, правовую и другую вспомогательную работу.