Бюджетный процесс. Ст.6 – это регламентируемая законодательством РФ деятельность уполномоченных субъектов по

Ст.6 – это регламентируемая законодательством РФ деятельность уполномоченных субъектов по:

· составлению и рассмотрению проектов бюджетов,

· по утверждению бюджетов,

· по исполнению бюджетов,

· по контролю за исполнением бюджетов,

· по осуществлению бюджетного учета,

· а также по составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Учитываю подобное определение бюджетного процесса, возникает вопрос, а что это??

Надо вспомнить глубины наших знаний по АП….

Какие концепции процессов существуют в юридической доктрине?

2 концепции:

- управленческая,

- юрисдикционная.

В 60-е годы 20-го века в науке АП начали рассуждать, а что такое административный процесс?

Первая позиция – у нас есть процессы в праве (гражданский, уголовный), т.е. деятельность судов, деятельность юрисдикционная по разрешению конкретных споров между конкретными лицами, либо по применению мер принуждения к конкретным лицам. Раз есть виды этой деятельности и именно её мы называем процессами, то и административный процесс дожжен представлять собой деятельность либо по разрешению конкретных споров, либо деятельность по привлечению к ответственности. С той спецификой, что гражданский и уголовный процессы – это деятельность судов, а административный процесс – это деятельность органов ИВ по разрешению конкретных споров и применению мер ответственности. Это юрисдикционный подход.

Второй подход. Деятельность ОИВ не ограничивается разрешением конкретных споров и применением мер принуждения. Это специфическая деятельность. Нужно создать административный процесс как некое правовое явление, которое обладает своей спецификой. Что-то новое в юридической науке, так появился широкий – управленческий подход, исходя из которого административный процесс - любая управленческая деятельность, осуществляемая ОИВ. Сюда подпадает и деятельность узкого подхода и вся остальная позитивная управленческая деятельность (например, по принятию актов).

На настоящий момент 2 этих концепции.

Бюджетный процесс обладает спецификой по отношению к обеим этим концепциям.

Элементы бюджетного процесса:

1.БП – это законотворческая (правотворческая) деятельность, в рамках которой происходит принятие закона о бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период.

*также отчет об исполнении бюджета принимается в форме закона.

2.управленческая деятельность, которая возникает на стадии исполнения запланированных показателей закона (решения) о бюджете.

Позитивная деятельность ОИВ и иных участников БП

3.контроль за исполнением бюджета.

Организуется законодательными (представительными) ОВ и ИОВ.

Здесь встречаются и ЗОВ и ИОВ.

4.деятельность по формированию учета и отчетности об исполнении бюджетных показателей.

Здесь у нас опять пересекается деятельность ЗОВ и ОИВ. Одни готовят отчеты, другие их утверждают в форме отчетов (муниципальных актов).

Если мы сопоставляем это с юрисдикционной концепцией, то тут понятно, что вообще не туда попали. Если сравнивать с управленческим подходом, то административный процесс здесь деятельность управленческая, деятельность преимущественно ОИВ, а здесь у нас присутствуют и ЗОВ и ИОВ. Это наводит на мысль о специфике бюджетного процесса? Что объединяет эти этапы? Все элементы процесса связаны с одним актом, а именно с законом или решением о бюджете. Бюджетный процесс призван обеспечить принятие и последующее исполнение закона (решения) о бюджете, назначение которого выражается в создании надлежащих финансовых условий для своевременного и полного исполнения расходных обязательств соответствующего публично-правового образования.

Специфика бюджетного процесса:

1.цель – финансовое обеспечение деятельности публично-правовых образований.

*всё крутится вокруг закона о бюджете.

2.участники бюджетного процесса исчерпывающим образом перечисляются в БК и актах (если это относиться к полномочиям данного субъекта, например, есть закон СПб об участниках бюджетного процесса СПб). Только те органы, ДЛ и являются участниками бюджетного процесса и наделяются соответствующими властными полномочиями: государственные и муниципальные органы власти, их ДЛ, ЦБ РФ и казенные учреждения.

*все остальные участниками бюджетного процесса не являются, соответственно, ничего требовать в рамках исполнения бюджетного процесса не могут. В бюджетном праве различаются субъекты бюджетных правоотношений и участники (субъекты) бюджетного процесса. Нужно разграничивать. Например, некоторые организации имеют право на получение средств из бюджета (например, учреждение, оказывающие государственные услуги, которым выделены соответствующие субсидии). Участниками бюджетного процесса они точно не будут, вопрос будут ли они субъектами бюджетного правоотношения. Вопрос дискуссионный…предполагается, что они нормативно должны быть наделены таким статусом, но тем не менее, если у нас есть такая субсидия, предусмотренная законом о бюджете, есть иные акты, которые регулируют этот вопрос, то мы вполне можем предположить, что раз учреждение имеет право на получение субсидии, а раз она имеет право, то при выполнении определенных условий оно может её требовать, т.е. включать учреждение в участники бюджетных правоотношений (между учреждением и государством). Хотя некоторые здесь доказывают, что здесь отношения договорные, гражданско-правовые…

3.разграничиваются полномочия между органами публичной власти.

*можно даже говорить, что та или иная стадия бюджетного процесса является основной для соответствующего органа власти.

4.наличие стадий бюджетного процесса, осуществляемых в строгой последовательности.

*признак любого процесса.

5.осуществление всех стадий в определенных временных рамках (темпоральный аспект бюджетного процесса).

Стадии бюджетного процесса:

1.составление проекта бюджета,

2.рассмотрения и утверждения бюджета,

3.исполнения бюджета,

*в основном будем эту стадию рассматривать!

4.составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

Основные направления реформирования бюджетного процесса.

*уже упоминали, когда говорили о бюджетной классификации.

ПП РФ от 22.05.04 №249

Эти основные направления актуальны и по настоящее время, более того, отдельные направления, например, применение программно-целевых методов бюджетного планирования, они только недавно стали внедряться в практику бюджетного процесса РФ.

Краеугольным камнем реформирования является «концепция бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования».

Данная концепция не ноу-хау РФ! Большинство государств используют эту концепцию.

Основное направление – не просто получить деньги и потратить, а мы хотим потратить эти деньги с какой-то целью, достичь определенного результата.

Среднесрочное финансовое планирование – планирование, осуществляемое в пределах 3 лет.

5 основных направлений бюджетного реформирования (предопределены «Концепцией бюджетирования..»:

1.реформирование бюджетной классификации и бюджетного учета,

Предоставление большей свободы участникам бюджетного процесса, чтобы они могли достигать определенного результата.

2.выделение действующих и принимаемых расходных обязательств.

Разница между ними в том, что пока у нас не обеспечены действующие расходные обязательства, мы не можем принимать новых. Это отражается в БК, если у нас принимается новое расходное обязательство (принимается новый закон, заключается новый договор, соглашение), то должны быть предусмотрены дополнительные доходы, либо сокращены расходы по иным статьям.

3.совершенствоание среднесрочного финансового планирования,

4.совершенствавание и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного процесса,

5.упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.

*законодатель отказался от подробной регламентации этих процедур в БК, ушло на уровень подзаконных актов.

Участники бюджетного процесса на федеральном уровне.

- Президент РФ,

- Государственная Дума РФ,

- Совет Федерации,

- Правительство РФ,

- Министерство Финансов,

- Федеральное казначейство,

- ЦБ РФ,

- Счетная палата,

- Федеральная служба финансово-бюджетного надзора,

- главные распорядители, распорядители и получатели средств федерального бюджета (те, кто принимает участие в исполнении бюджета по расходам),

- главный администратор, администраторы доходов федерального бюджета (основные участники исполнения бюджета по доходам),

- главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита федерального бюджета.

На уровне субъекта (СПб).

- губернатор СПб,

- Законодательное Собрание СПб,

- Правительство СПб,

- Финансовый орган СПб (Комитет финансов),

- Контрольно-счетная палата СПб,

- Контрольный орган ИВ СПб (трудно понять, что имелось ввиду…)

- орган управления Территориального Фонда ОМС СПб,

- главные распорядители, распорядители и получатели средств бюджета СПб,

- главные администраторы, администраторы доходов регионального бюджета,

- главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита регионального бюджета.

Закон СПб от 20.07.07 №371-77 «О бюджетном процессе СПб».

На местном уровне.

- глава МО,

- представительный орган МО,

- местная администрация,

- финансовый орган МО,

- Орган финансово-бюджетного контроля,

- главные распорядители, распорядители и получатели средств местного бюджета,

- главные администраторы, администраторы доходов местного бюджета,

- главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита регионального бюджета.

Бюджетные полномочия Президента:

· направляет бюджетное послание ФС РФ, в котором определяются основные направления бюджетной политики (ст.170), которые становятся основой для формирования бюджета на соответствующий период,

· подписывает, отклоняет и обнародует ФЗ о федеральном бюджете и бюджете ГВФ (ст.107 К.РФ)

Бюджетные полномочия органов законодательной власти (ст.153):

· Рассмотрение и утверждение соответствующих бюджетов,

· Рассмотрение и утверждение отчетов об исполнении бюджетов,

· Контроль за исполнением соответствующих бюджетов,

· Формирование и определение правового статуса органа, осуществляющего контроль за исполнением соответствующего бюджета,

· Иные полномочия (ст.192-207, 208-210, 213, 264.2, 264.6, 265).

Бюджетные полномочия ОИВ (ст.154):

· Обеспечивает составление проекта бюджета,

· Вносят проект бюджета с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательных органов,

· Обеспечивают исполнение бюджета,

· Разрабатывают и утверждают методики распределения и (или) порядок предоставления МТ,

· Обеспечивают составление бюджетной отчетности,

· Обеспечивают управление государственным (муниципальным) долгом,

· Предоставляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательного органа.

Перечень открытый.

Бюджетные полномочия финансовых органов (ст.154):

Частично пересекаются с полномочиями ОИВ, но не исчерпывают их, перечень открытый.

· Составление проекта бюджета (бюджета и среднесрочного финансового плана),

· Представляют проект бюджета с необходимыми документами и материалами для внесения в законодательный (представительный) орган,

· Организует исполнение бюджета,

· Устанавливает порядок составления бюджетной отчетности,

· Ежемесячно составляет и представляет отчет о кассовом исполнении бюджета,

· Иные полномочия…

Эти полномочия определены в целом для всех финансовых органов независимо от того, о каком уровне власти идет речь. Далее БК определяет перечни для каждого уровня. Но они аналогичны…

Бюджетные полномочия ЦБ РФ (ст.155):

Только применительно к федеральному уровня, хотя нужно отметить то, что он участвует в бюджетном процессе на всех уровнях.

· Во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую денежно-кредитную политику.

· Осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы

Только первое полномочие можно отнести к функциям публично-финансовой деятельности именно как деятельности властной. Второе полномочие важно, но это полномочие осуществляется на основании договора.

*Исторически в 90-х годах было возможно обслуживание счетов в любых кредитных организациях, субъекты РФ и МО этим пользовались (кто-то открывал один счет в одном банке, кто-то несколько в разных для учета разных доходов). Но это приводило к тому, что банки у условиях нестабильной ситуации банкротились, денежные средства бюджетов оказывались недоступны. Результатом желания государства обеспечить некую стабильность и защитить публичные финансы стало появление ст.156 БК, которая устанавливает ограничение для участия иных кредитных организаций в обслуживании счетов бюджетов. БК ограничивает возможности по выполнению функций иными кредитными организациями 2-мя ситуациями:

- когда учреждение ЦБ отсутствует на соответствующей территории,

- когда учреждения ЦБ не могут выполнять соответствующие функции по обслуживанию счетов бюджета.

Вопрос о конституционности подобного ограничения возможностей субъектов и МО по выбору кредитной организации. ПКС от 17.06.2004 №12-П – является ли это нарушением самостоятельности местного самоуправления и нарушения прав собственников средств бюджета? Обосновывая допустимость подобного ограничения, КС указал, что публичное предназначение средств бюджета обуславливает специальные требования к их целевому использованию. Поскольку необходимо обеспечить целевое использование, то это может выражаться путем установления специальных правил о выборе форм обслуживания счетов. Эти ограничения с точки зрения КС могут быть обоснованы тем, что обеспечивается сохранность бюджетных средств, открытость и прозрачность их расходования, что обеспечивает, что субъекты РФ будут осуществлять свои государственные функции, а МО будут решать свои вопросы местного значения. Что касается того, стоит ли говорить об ограничении прав собственника, один из аргументов, приведенных субъектами, то КС указал, что правомочие собственника применительно к бюджету проявляется в том, что публично-правовое образование распоряжается соответствующими средствами, и в данном случае, когда ограничивается свобода в выборе кредитной организации, за публичными субъектами в полной мере остается свобода по распоряжению средствами бюджета, т.е. по определению направления их расходования. Обжаловалось также установление ответственности за открытие счетов в иных кредитных организациях. Норма является не вполне определенной в частности речь идет об отсутствии ЦБ на соответствующей территории. Что следует понимать под соответствующей территорией? Требует ли это, чтобы отделение ЦБ находилось в каждом субъекте, МО? КС указал, что учреждения банка могут создаваться не во всех субъектах РФ, просто на территории субъекта должно действовать какое-то учреждение, на которое возложено обслуживание соответствующей территории. Применительно к МО – должны создаваться рассчетно-кассовые центры (одна из разновидностей учреждений ЦБ). Может быть один рассчетно-кассовый центр на несколько МО.

*такая будет задача на семинарах… анализируем вопрос о наличии учреждения ЦБ и о возможности этого учреждения выполнить рассчетно-кассовую функцию.