Совет Безопасности ООН

Компетенция. Согласно ст. 23 Устава ООН Совет Безопасности состоит из 15 членов Организации. Из них 5 являются постоянны­ми, а именно: Россия, Китай, Франция, Великобритания и Север­ная Ирландия, США. Генеральная Ассамблея избирает 10 других членов ООН в качестве непостоянных членов. Последние избира­ются на двухгодичный срок, и при их избрании должное внимание уделяется степени участия кандидатов в поддержании междуна­родного мира и безопасности и в достижении других целей Орга­низации, а также справедливому географическому распределению.

Места непостоянных членов Совета распределяются следую­щим образом: от Азии и Африки — 5 членов, Восточной Евро­пы — 1, Латинской Америки и Карибского моря — 2, Западной Европы, Канады, Новой Зеландии и Австралии — 2 члена.

В последние годы на сессиях Генеральной Ассамблеи весьма активно обсуждается вопрос об увеличении числа членов Совета Безопасности до 20 и более, в том числе постоянных — до 7—10.

Для обеспечения быстрых и эффективных действий члены ООН возлагают на Совет Безопасности главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности и соглаша­ются в том, что при исполнении его обязанностей, вытекающих из этой ответственности, Совет Безопасности действует от их имени.

Совет Безопасности представляет на рассмотрение Генераль­ной Ассамблеи ежегодные доклады и по мере необходимости спе­циальные доклады.

Совет Безопасности сможет в соответствии со своими обязан­ностями по Уставу ООН поддерживать и укреплять международ­ный мир и безопасность лишь в том случае, если решения Совета будут пользоваться полной поддержкой международного сообще­ства и если стороны, участвующие в конфликтах, будут выполнять эти решения в полном объеме¹.

Функции и полномочия Совета Безопасности сводятся к сле­дующему:

а) поддерживать международный мир и безопасность в соответствии с целями и принципами ООН;

б) расследовать любые споры или ситуации, которые могут вызвать международ­ные трения;

в) делать рекомендации относительно методов урегу­лирования таких споров или условий их разрешения;

г) выраба­тывать планы для создания системы регулирования вооружений, определять наличие угрозы миру или акта агрессии и делать реко­мендации о мерах, которые подлежит принять;

д) призывать го­сударства — члены ООН к применению экономических санкций и других мер, не связанных с использованием вооруженных сил, для предупреждения или прекращения агрессии;

е) предприни­мать военные действия против агрессора;

ж) делать рекомендации относительно приема новых членов и условий, на которых госу­дарства могут стать участниками Статута Международного суда;

з) осуществлять в стратегических районах функции ООН по опе­ке;

и) делать рекомендации Генеральной Ассамблее относительно назначения Генерального секретаря и вместе с Генеральной Ас­самблеей выбирать судей Международного суда;

к) представлять ежегодные и специальные доклады Генеральной Ассамблее.

Роль ООН, и в частности Совета Безопасности, в поддержании мира и обеспечении международной безопасности сводится к осу­ществлению следующих четырех мероприятий.

1. Превентивная дипломатия — это действия, направленные на предупреждение возникновения споров между сторонами, недопу­щение перерастания существующих споров в конфликты и огра­ничение масштабов конфликтов после их возникновения. В соот­ветствии с Резолюцией Генеральной Ассамблеи A/Res/47/120 А от 18 декабря 1992 г. превентивная дипломатия может потребовать таких мер, как укрепление доверия, раннее предупреждение, уста­новление фактов и другие меры, при осуществлении которых сле­дует надлежащим образом сочетать консультации с государства­ми-членами, тактичность, конфиденциальность, объективность и транспарентность.

2. Миротворчество — это действия, направленные на то, чтобы склонить враждующие стороны к соглашению, главным образом с помощью таких мирных средств, которые предусмотрены в главе VI Устава ООН.

3. Поддержание мира — это обеспечение присутствия ООН в данном конкретном районе, которое связано с развертыванием военного и (или) полицейского персонала ООН, а нередко и граж­данского персонала.

4. Миростроительство в конфликтный период — это действия, направленные на предотвращение вспышки насилия между стра­нами и народами после ликвидации конфликта или конфликтной ситуации.

По мнению ООН, эти четыре вида деятельности в совокупно­сти, осуществляемые при поддержке всех членов, способны стать целостным вкладом ООН в обеспечение мира в духе ее Устава.

Когда Совету Безопасности сообщают о возникновении угро­зы миру, он просит стороны достичь согласия мирными средства­ми. Совет может выступить в роли посредника или сформулиро­вать принципы урегулирования спора. Он может просить Гене­рального секретаря провести расследование и представить доклад о сложившейся ситуации. В случае начала боевых действий Совет Безопасности принимает меры к обеспечению прекращения огня. Он может с согласия заинтересованных сторон направить в кон­фликтные районы миссии по поддержанию мира для ослабления напряженности и разведения противоборствующих сил. Совет Безопасности вправе разместить миротворческие силы для пре­дотвращения возобновления конфликта. Он обладает полномо­чиями принуждать к выполнению своих решений путем введения экономических санкций и принятия решения о применении кол­лективных военных мер.

Правовой статус миротворческих сил ООН определяется согла­шением между ООН и принимающим государством. В соответст­вии с этими соглашениями после принятия Советом Безопасности решения об учреждении операции по поддержанию мира соответ­ствующие государства-члены обязаны содействовать осуществле­нию мандата этой операции.

Согласно ст. 5 и 6 Устава Генеральная Ассамблея по рекомен­дации Совета Безопасности может приостановить осуществление прав и привилегий, принадлежащих государству как члену органи­зации, если против него Советом Безопасности были предприня­ты действия превентивного или принудительного характера. Госу­дарство — член ООН, систематически нарушающее принципы, за­крепленные в Уставе, может быть исключено из Организации Генеральной Ассамблеей по рекомендации Совета Безопасности. Совет Безопасности действует от имени всех членов Организа­ции. В соответствии со ст. 25 Устава члены Организации соглаша­ются «подчиняться решениям Совета Безопасности и выполнять их». Согласно ст. 43 они обязуются предоставлять в распоряжение Совета Безопасности по его требованию и в соответствии с осо­бым соглашением или соглашениями необходимые для поддержа­ния международного мира и безопасности вооруженные силы, по­мощь и соответствующие средства обслуживания, включая право прохода. Такое соглашение или соглашения определяют числен­ность и род войск, степень их готовности и их общее расположе­ние и характер предоставляемых средств обслуживания и помощи.

Устав ООН наделяет Совет Безопасности правом на примене­ние временных и принудительных мер. Временные меры направ­лены на предотвращение ухудшения ситуации и не должны нано­сить ущерба правам, притязаниям или положению заинтересован­ных сторон. Такие меры могут включать требование к сторонам прекратить вооруженные действия, отвести войска на определен­ные рубежи, а также прибегнуть к той или иной процедуре мирно­го урегулирования, включая вступление в непосредственные пере­говоры, обращение к арбитражу, использование региональных ор­ганизаций и органов. Временные меры не носят принудительного характера. Они не являются юридически обязательными для сто­рон, но Совет Безопасности в соответствии со ст. 40 Устава ООН «должным образом учитывает невыполнение этих временных мер».

Принудительные меры подразделяются на меры, не связанные с использованием вооруженных сил, и на действия с применением вооруженных сил (ст. 41 и 22 Устава). Применение их — исклю­чительная компетенция Совета Безопасности, составляющая одно из важнейших его полномочий.

В соответствии со ст. 41 Устава принудительные меры, не свя­занные с использованием вооруженных сил, могут включать пол­ный или частичный перерыв экономических отношений, желез­нодорожных, морских, воздушных, почтовых, телеграфных, ра­дио- и других средств сообщения, разрыв дипломатических отношений, а также иные меры подобного характера.

В тех случаях, когда указанные выше меры становятся недос­таточными или неэффективными, Совет Безопасности на основе ст. 42 Устава имеет право предпринимать вооруженными силами ООН действия, необходимые для поддержания международного мира и безопасности. Все члены ООН обязуются предоставлять в распоряжение Совета Безопасности по его требованию воору­женные силы, помощь и соответствующие средства обслужива­ния, включая право прохода через территорию, территориальные воды и воздушное пространство. Особым видом принудительных мер является приостановление осуществления прав и привилегий любого члена ООН, в отношении которого Совет Безопасности принял решение о действиях принудительного характера. Такой мерой является также исключение из членов ООН за нарушение Устава (ст. 6).

Порядок работы. Совет Безопасности проводит свои заседания практически ежедневно с целью рассмотрения вопросов своей по­вестки дня, предупреждения об угрозах миру, принятия различных мер по контролю за конфликтами и их урегулированию и мобили­зации региональной и международной поддержки этих действий. В целях обеспечения непрерывности работы каждый член Совета Безопасности должен быть всегда представлен в месте пребывания ООН. В его заседаниях без права голоса может участвовать любое государство — нечлен Совета Безопасности, если обсуждаемый вопрос каким-либо образом затрагивает интересы этого члена Ор­ганизации. На заседания Совета может быть приглашено государ­ство — нечлен ООН, если оно является стороной в споре, рас­сматриваемом Советом Безопасности. Причем он ставит такие ус­ловия для участия государства — нечлена Организации, какие найдет справедливыми.

Заседания Совета Безопасности, за исключением периодиче­ских заседаний (такие заседания проводятся два раза в год), созы­ваются Председателем в любое время, когда последний считает это необходимым. Однако промежуток между заседаниями должен быть не более 14 дней.

Председатель созывает заседание Совета Безопасности в слу­чаях, если: а) какие-либо спор или ситуация доведены до сведе­ния Совета Безопасности в соответствии со ст. 35 или п. 3 ст. 11 Устава ООН; б) Генеральная Ассамблея делает рекомендации или передает какой-либо вопрос Совету Безопасности в соответствии с п. 2 ст. 11; в) Генеральный секретарь обращает внимание Сове­та Безопасности на какой-либо вопрос в соответствии со ст. 99 Устава ООН.

Заседания Совета Безопасности обычно проводятся в месте пребывания ООН (т. е. в Нью-Йорке). Однако любой член Совета или Генеральный секретарь может предложить, чтобы Совет Безопасности собирался в другом месте. Если Совет Безопасности при­нимает такое предложение, он выносит решение относительно мес­та и срока, в течение которого Совет будет заседать в этом месте.

Председательствование в Совете Безопасности осуществляется его членами поочередно в английском алфавитном порядке их на­именований. Каждый председатель занимает этот пост в течение одного календарного месяца.

Английский, арабский, испанский, китайский, русский и французский языки являются как официальными, так и рабочи­ми языками Совета Безопасности. Речи, произнесенные на одном из шести языков, переводятся на другие пять языков.

Решения и постановления. Каждый член Совета Безопасности имеет один голос. Для решения вопросов по существу требуется большинство в девять голосов, но это количество должно вклю­чать голоса всех пяти постоянных членов Совета Безопасности. В этом заключается суть принципа единогласия пяти великих дер­жав. Этот принцип имеет особое значение для успешного функ­ционирования всей системы безопасности в рамках ООН. Он воз­лагает на великие державы главную ответственность за эффектив­ность деятельности Организации. СССР (а теперь Россия) и США довольно часто использовали свое право вето.

Совет Безопасности на своих заседаниях принимает решения и рекомендации. В любом случае они именуются резолюциями, которые являются юридически обязательными (ст. 25, 48 и др.).

Вспомогательные органы. Согласно ст. 29 Устава Совет Безо­пасности может учреждать такие вспомогательные органы, какие он найдет необходимыми для выполнения своих функций.

Все эти органы подразделяются на две группы: постоянные и временные. К числу постоянных относятся Военно-Штабной ко­митет, Комитет экспертов, Комитет по приему новых членов, Ко­митет по вопросу о заседаниях Совета Безопасности вне Цен­тральных учреждений.

Из числа постоянных органов важнейшим является Воен­но-Штабной комитет (ВШК), статус которого определен в ст. 47 Устава. Он разрабатывает планы применения вооруженных сил, дает советы и оказывает помощь Совету Безопасности по всем во­просам, относящимся к военным потребностям Совета Безопас­ности в деле поддержания международного мира и безопасности, к использованию войск, предоставленных в его распоряжение, ко­мандованию ими, а также регулированию вооружений и возмож­ному разоружению.

Этот комитет состоит из начальников штабов постоянных чле­нов Совета Безопасности или их представителей. Любой член Ор­ганизации, не представленный постоянно в комитете, приглаша­ется последним сотрудничать с ним, если эффективное осуществление обязанностей комитета требует участия такого государст­ва — члена Организации в работе комитета.

ВШК подчиняется Совету Безопасности, несет ответствен­ность за стратегическое руководство любыми вооруженными си­лами, предоставленными в распоряжение Совета.

Комитет проводит свои заседания обычно один раз в две неде­ли. Однако это правило нарушается. Временные органы создаются Советом Безопасности для расследования конкретной ситуации и подготовки всеобъемлющего доклада. Они проводят свои засе­дания по мере необходимости. В качестве примера отметим Ко­миссию по расследованию агрессии, совершенной наемниками против Республики Сейшельские Острова (создана в 1981 г.), Ко­митет для изучения проблемы малых государств в связи с вопро­сом о возможности их приема в члены ООН (учрежден в 1969 г.)

Статус миротворческих сил ООН. Первой операцией ООН по поддержанию мира была миссия наблюдателей со штаб-квартирой в Иерусалиме — Орган ООН по наблюдению за выполнением ус­ловий перемирия (ОНВУП), учрежденный в мае 1948 г. и дейст­вующий до сих пор. С 1948 г. ООН осуществила около 40 опера­ций по поддержанию мира на четырех континентах. Среди круп­нейших были операции в Конго (теперь Заир), Камбодже, Сомали и бывшей Югославии. В настоящее время осуществляется 16 опе­раций с участием около 70 тыс. человек из 77 стран — членов ООН. С 1948 г. в силах ООН проходили службу более 720 тыс. во­еннослужащих и было задействовано также несколько тысяч граж­данских служащих.

В 1991 г. в Сомали началась гражданская война, которая приве­ла к гибели более 300 тыс. человек, а 5 млн человек оказались под угрозой голода. Для ликвидации массового голода и предотвраще­ния массовой резни населения в 1992 г. Организация учредила опе­рацию ООН в Сомали (ЮНОСОМ). В 1993 г. вместо ЮНОСОМ была сформирована ЮНИКОМ-2 а целях восстановления поряд­ка, содействия примирению и воссозданию гражданского общества и экономики Сомали.

В 1992 г. для содействия осуществлению мирного соглашения между правительством и Мозамбикским национальным сопротив­лением Совет Безопасности учредил операцию ООН в Мозамбике (ЮНОМОЗ). В рамках ЮНОМОЗ осуществлялись наблюдение за прекращением огня, контроль за демобилизацией комбатантов, координация гуманитарной помощи. ЮНОМОЗ успешно завер­шила свою миссию в января 1995 г.

ООН способствовала прекращению 12-летнего конфликта в Камбодже. Более 21 тыс. миротворцев из 100 стран принимали участие в операции ООН в Камбодже. В соответствии с Соглашениями 1991 г. ООН учредила временный орган ООН в Камбодже (ЮНТАК). Его задача сводилась к осуществлению наблюдения за прекращением огня, разоружению комбатантов, репатриированию беженцев, организации и проведению свободных и справедливых выборов. Задача ЮНТАК была успешно выполнена, и в сентябре 1993 г. она ликвидирована.

ООН сыграла важную роль в окончании 8-летней войны меж­ду Ираном и Ираком. Предпринятые Советом Безопасности и Генеральным секретарем посреднические усилия привели в ав­густе 1988 г. к прекращению огня и признанию обеими странами мирного плана ООН 1987 г. После прекращения огня между дву­мя противоборствующими армиями были размещены военные наблюдатели Организации в составе Ирано-Иракской группы во­енных наблюдателей Организации Объединенных Наций (ИИГВНООН) в целях контроля за прекращением военных дей­ствий и выводом войск. ИИГВНООН завершила свою деятель­ность в 1991 г.

ООН сыграла аналогичную миротворческую роль в Афгани­стане. По завершении продолжавшихся в течение шести лет пере­говоров, которые проводились личным представителем Генераль­ного секретаря послом Д. Кордовесом, Афганистан, Пакистан, СССР и США в апреле 1988 г. подписали соглашения, имевшие своей целью урегулирование конфликта. Для проверки хода вы­полнения соглашений ООН направила наблюдателей, входящих в состав миссии добрых услуг ООН в Афганистане и Пакистане. С завершением вывода советских войск в соответствии с графи­ком в 1989 г. задача миссии была выполнена.

ООН приложила много усилий для урегулирования конфликта в бывшей Югославии. Стремясь содействовать восстановлению мира, Организация в 1991 г. ввела эмбарго на поставки оружия, а Генеральный секретарь и его личный представитель оказывали содействие в поисках путей урегулирования этого кризиса. Миро­творческие силы — силы Организации Объединенных Наций по охране (СООНО), развернутые в 1992 г., стремились создать усло­вия мира и безопасности в Хорватии, содействовали доставке гру­зов гуманитарной помощи в Боснию и Герцеговину и способство­вали тому, чтобы бывшая Югославская Республика Македония не была втянута в конфликт. В 1995 г. СООНО были разделены на три операции, охватывающие три страны. В то время когда про­должались переговоры, проводившиеся под эгидой ООН, миро­творческие силы ООН и учреждения Организации предпринимали усилия для поддержания прекращения огня, защиты населения и оказания гуманитарной помощи.

В начале 1995 г. «голубые каски» ООН также присутствовали во многих других «горячих» районах. Миссии ООН стремились внести свой вклад в обеспечение безопасности и достижение при­мирения в Руанде (МООНПР, учрежденная в 1993 г.), установле­ние мира в Анголе (КМООНА, 1989 г.), наблюдение за референду­мом в Западной Сахаре (МООНРЗС, 1991 г.) и восстановление нормальных условий на Кипре (ВСООНК, 1974 г.).

Военные наблюдатели находились в Таджикистане (МООНТ, учрежденная в 1994 г.), в Либерии (МНООНЛ, 1993 г.), в Грузии (МООННГ, 1993 г.), на ирако-кувейтской границе (ИКМООНН, 1991 г.) и в штате Джамму и Кашмир — на линии прекращения огня между Индией и Пакистаном (ГВНООНИП, 1949 г.). ООН не имеет своих вооруженных сил. Согласно Уставу Совет Безопас­ности заключает с государствами соглашения о предоставлении в его распоряжение военных контингентов и соответствующих средств обслуживания.

Генеральная Ассамблея в своей Резолюции A/Res/48/42 от 10 декабря 1993 г. поручила Генеральному секретарю включать в соглашения, заключенные с государствами, предоставляющими контингенты, статью, в соответствии с которой эти государства принимают меры к тому, чтобы личный состав их контингентов, участвующих в операциях ООН по поддержанию мира, имел пол­ное представление о принципах и нормах соответствующего раз­дела международного права, в частности международного гумани­тарного права, и принципах и целях Устава ООН.

Эти силы применяются в общих интересах всех государств — членов ООН. Они необходимы для того, чтобы реагировать на прямую агрессию, будь она неминуемой или фактической. Однако нередко на практике имеет место ситуация, когда заключаются со­глашения о прекращении огня, но они не соблюдаются. В этом случае Организация вынуждена направлять воинские подразделе­ния для восстановления и прекращения огня. По мнению ООН, назрела необходимость в использовании Советом Безопасности подразделений принуждения к миру в четко определенных об­стоятельствах и с заранее очерченным кругом ведения. Такие под­разделения, выделенные государствами-членами, могли бы ис­пользоваться по требованию соответствующих государств и состо­ять из добровольцев, изъявивших желание пойти на такую службу. Развертывание и операции таких сил должны осуществляться с санкции Совета Безопасности; так же как и силы по поддержа­нию мира, они находились бы под командованием Генерального секретаря ООН. Такие подразделения принуждения к миру не следует путать с силами, которые могут быть в конечном счете созданы в соответствии со ст. 42 и 43 для реагирования на акты аг­рессии, или с военным персоналом, который правительства могут согласиться иметь в качестве резервного контингента для предос­тавления в распоряжение операций по поддержанию мира. Миротворчество нередко является прелюдией к поддержанию мира — точно так же, как развертывание сил ООН на месте может расши­рить возможности предотвращения конфликта, обеспечить миро­творческие усилия и во многих случаях служить предпосылкой для миротворчества.

С 1948 г. в миротворческих силах ООН задействовано более 750 тыс. человек из 110 государств. Из них погибло около 2 тыс. человек.