2015-01-22
814
--------------------------------
<1> https:// graduateinstitute.ch/ faculty/ clapham/ hrdoc/ docs/ echrcampbellcase.txt
Нарушение прав и свобод человека, как известно, происходит со стороны находящихся в наиболее тесных отношениях с индивидами органов исполнительной власти. Нарушение прав индивидов может иметь место как вследствие прямого действия со стороны исполнительных органов, так и их бездействия (например, оставления вышестоящей структурой исполнительной власти без рассмотрения решения нижестоящих органов, допустивших подобное нарушение). Допускают ответственность правительства также и за деяния и поведение законодательных и судебных органов.
Особое место в ряду исполнительных органов занимает действие лиц, входящих в состав вооруженных сил определенного государства, которое также присваивается государству. В целом воюющая сторона несет ответственность за все действия, совершаемые лицами, входящими в состав ее вооруженных сил. Здесь также важно упомянуть проблему привлечения к ответственности государства за нарушение прав человека представителями его вооруженных сил в составе контингента международных миротворческих сил или при проведении совместных военных мероприятий. Так, по делу Бранкович и другие против Бельгии и других 16 государств - членов НАТО заявители подали жалобу против 17 государств - членов НАТО на нарушение их права на жизнь и свободу, право на эффективное средство защиты, как гарантировано в ст. ст. 2, 10 и 13 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. По данному делу Европейский суд уточнил, что юридическая компетенция государства в первую очередь территориальная и в качестве общего положения определена и ограничена суверенными территориальными правами других относящихся к делу государств. Европейский суд заключил, что ст. 1 Конвенции отражает важное территориальное понятие, тогда как другие основы юрисдикции являются исключениями и требуют особых разъяснений в соответствии с особыми обстоятельствами каждого дела. Суд пришел к заключению, что экстерриториальная юрисдикция может быть определена в тех делах, где государство эффективно контролирует относящуюся к делу территорию и ее жителей либо как последствие военной оккупации, либо с согласия, приглашения или пособничества властей данной территории, применяющих хотя бы часть публичных полномочий, обычно применяемых данным государством. На этом основании Европейский суд отклонил жалобу заявителей о том, что в соответствии со ст. 1 Конвенции положительные обязательства распространяются на гарантирование прав, изложенных в Конвенции, в некотором смысле пропорционально уровню контроля, используемому в любой экстерриториальной ситуации <1>.
|
|
|
--------------------------------
|
|
|
<1> См.: Ресс Георг. Ответственность государства за экстерриториальные нарушения прав человека. Дело Банкович // Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2006. N 2.
Проблемным также является вопрос об ответственности за вред, причиненный гражданскому населению во время военных операций в других странах (к примеру, дело Никарагуа против США (1986)) <1>. Следует согласиться с мнением Дж. Кроуфорда, что действия вооруженных оппозиционных сил, воюющих, например, в гражданскую войну против правительственных сил государства, как правило, не должны присваиваться данному государству <2>. Тем не менее существуют ситуации, в которых поведение таких групп может быть связано с государством, на территории которого они действуют, или с другим государством. Именно там, где вооруженные оппозиционные силы действуют по указаниям либо под руководством или под контролем другого государства, поведение этих сил может быть присвоено этому государству. По этому поводу Международный суд ООН по делу о военной и военизированной деятельности в Никарагуа постановил, что, несмотря на наличие субсидий и другой поддержки, оказываемой этому государству со стороны Соединенных Штатов, нет четких доказательств, что Соединенными Штатами фактически осуществляется такая степень контроля во всех областях, чтобы утверждать, что контрас действует от его имени... Все формы участия Соединенных Штатов Америки сами по себе не означают, без дальнейших доказательств, что именно под их руководством осуществлялись насильственные действия, противоречащие правам человека и гуманитарному праву. Такие действия вполне могут быть совершены членами "контрас" без контроля Соединенных Штатов. Для привлечения к правовой ответственности Соединенных Штатов должно быть доказано, что это государство осуществляло эффективный контроль над военными или полувоенными операциями, в ходе которых были совершены предполагаемые нарушения.
--------------------------------
<1> https://www.icj-cij.org/homepage/ru/files/sum_1948-1991.pdf
<2> Crawford James. Human Rights and State Responsibility (https:// doddcenter.uconn.edu/ events/ sackler/ Crawford%20transcript.doc).
Несколько иную позицию заняла Апелляционная палата Международного уголовного трибунала по бывшей Югославии. Так, по делу Тадича палата отметила, что негосударственные группы могут осуществлять государственные функции, когда правительство государства исчезло и осуществление подобной деятельности вызвано общественной необходимостью. В такой ситуации поведение негосударственных групп может быть отнесено на счет государства <1>.
--------------------------------
<1> www.icty.org/sid/7749-17k
Возможны случаи, когда действия государства в другой стране нарушают права не только иностранных граждан, но также и его собственных граждан. В данном случае государство также должно нести ответственность за действия своих исполнительных органов. Показательно в этом плане дело Ramirez de Arellano v. Weinberger (1984). По данному делу гражданин США утверждал, что в ходе военных маневров правительство Соединенных Штатов незаконно захватило и разрушило мясной завод, которым он владел и управлял в Гондурасе. Обвиняемые - должностные лица исполнительной власти - отрицали эти фактические утверждения. Окружной суд Колумбии отклонил иск на основании политического характера вопроса. Однако Апелляционный суд округа Колумбия отменил это решение, посчитав, что истец не просит суд, чтобы они проводили американскую внешнюю политику в Центральной Америке. Суд постановил, что проведение исполнительной властью внешней политики, свободной от необоснованного надзора судебных органов, не может дать исполнительному органу "карт-бланш", чтобы растоптать основные свободы и права собственности граждан этой страны <1>.
|
|
|
--------------------------------
<1> https:// homepage.ntlworld.com/ jksonc/ docs/ ramirez-de-arellano-745F2d1500.html
Защита прав человека от действий исполнительных органов приобретает важность при объявлении чрезвычайного положения, когда исполнительные органы осуществляют достаточное количество функций, входящих в компетенцию законодательных и судебных органов, что может привести к злоупотреблению полномочиями. В подобных ситуациях на второй план уходит даже необходимость исчерпания национальных средств правовой защиты при обращении в международные инстанции с целью защиты своих нарушенных прав. Кроме того, согласно ст. 9 Проекта при несостоятельности официальных властей и в условиях, требующих осуществления таких элементов власти, поведение лиц или группы лиц, фактически осуществляющих элементы государственной власти, может рассматриваться как деяние государств по международному праву.
Немаловажную роль в обеспечении и защите прав и свобод человека играет законодательный орган государства, так как этот орган является центральным звеном в имплементации международно-правовых обязательств государства. Именно непринятие или принятие не соответствующего международным обязательствам государства законодательных актов в области прав человека приводит впоследствии к нарушению прав человека. Хотя не всегда несоответствие внутригосударственного акта международно-правовым нормам свидетельствует о нарушении международно-правовых обязательств, разве только тогда, когда мы являемся свидетелями фактического несоблюдения прав и свобод человека. Государству присваиваются также и нарушения прав человека в актах конституционного характера.
Что касается судебных органов, то принимаемые ими акты нередко являются предметом обжалования в международных судебных инстанциях и как следствие присваиваются государству. Нарушение прав человека происходит как при неправильном применении судами норм материального и процессуального права, так и при правильном применении норм внутригосударственного права, не соответствующего международным обязательствам. Вынесенное судом решение представляет собой мерило соответствия норм внутригосударственного и международного права. Нарушения прав человека имеют место не только при принятии решений, но и в действиях самого суда непосредственно (например, неотправление правосудия в разумный срок).
|
|
|
Вышеизложенное присвоение подтверждается также судебной практикой. Так, в деле Ireland v. The United Kingdom Европейским судом было признано, что государство ответственно на международном уровне за деяния любого публичного органа или служащего вне зависимости от служебного положения, поскольку последнее абсолютно не имеет значения, так как их деяния во всех случаях вменяются государству <1>.
--------------------------------
<1> Жалоба N 5310/71 // Yearbook. 1972. N 15. P. 146.
Известно, что органы государственной власти могут действовать вопреки актам национального права, устанавливающим их компетенцию. В подобных случаях их действия присваиваются государству. Данное положение закреплено в ст. 7 Проекта, где государству присваивается действие государственных органов или образования, уполномоченных осуществлять элементы государственной власти, при превышении ими полномочий или указаний. В качестве примера можно обратиться к положениям ст. 91 Дополнительного протокола I (1977) к Женевским конвенциям о защите жертв войны <1>.
--------------------------------
<1> Женевские конвенции от 12 августа 1949 г. и дополнительные протоколы к ним. 3-е изд., испр. М., 2003. С. 295.
Поведение органа, предоставленного в распоряжение государства другим государством, рассматривается как деяние первого государства по международному праву, если этот орган действует в осуществление элементов государственной власти того государства, в распоряжение которого он предоставлен, в ином случае деяние будет рассматриваться как деяние самого предоставившего государства. Например, по делу Xand Yv. Switzerland Европейская комиссия, оценивая действия швейцарских полицейских, предоставленных в распоряжение Лихтенштейна согласно двустороннему договору 1923 г., посчитала, что их действия не могут рассматриваться как действия Лихтенштейна, поскольку полицейские руководствовались в своих действиях швейцарскими законами и выполняли функции так же, как в самом предоставившем их государстве <1>.
--------------------------------
<1> X and Y v. Switzerland. Yearbook E.C.H.R. 372. P. 402 - 406.
Государству могут присваиваться поведение лица или образования, не являющегося органом государства, но при этом уполномоченного правом этого государства осуществлять элементы государственной власти. Государству присваивается поведение под руководством или контролем государства, а также поведение лица или группы лиц, если лицо или группа лиц фактически осуществляют элементы государственной власти в отсутствие или по причине несостоятельности официальных властей и в условиях, требующих осуществления таких элементов власти. В Проекте предусмотрено также присвоение государству по международному праву поведения повстанческого или иного движения, которое становится новым правительством государства.
Возможны случаи, когда государство может принимать на себя обязательства, которые обычно ему не присваиваются. Интересным представляется гл. IV Проекта, предусматривающая ответственность государства в связи с деянием другого государства в случае оказания помощи или содействия, руководства и контроля в совершении международно-противоправного деяния, а также принуждения данного государства.
В Проекте отсутствует положение о возможности привлечения к ответственности государства за поведение частных лиц, не выступающих от его имени. Однако однозначно утверждать такое положение неуместно, поскольку на государство возлагается обязанность по обеспечению прав человека, что включает требование к государству по принятию необходимых мер для предотвращения случаев нарушения прав человека со стороны частных лиц. Государство в данном случае несет ответственность не за действия частных лиц, а за бездействие своих органов, заключающееся в непринятии мер по предупреждению и преследованию нарушений, совершаемых частными лицами. То есть надо говорить о защите со стороны государства, а не о защите от государства.
В деле Velaquez Rodriguez v. Honduras (1998 г.) Межамериканский суд по правам человека сформулировал принцип, согласно которому государство должно "с надлежащим вниманием" относиться к предупреждению нарушений прав человека частными субъектами. Согласно мнению суда "противоправное деяние, которое привело к нарушению прав человека и которое изначально не может быть вменено государству в вину (например, совершенное частным лицом или при неустановлении лица, совершившего деяние), может повлечь для государства международно-правовую ответственность не в силу факта деяния как такового, но в связи с непроявлением государством надлежащего внимания к предупреждению нарушения или реагированию на него, как того требует Конвенция". Суд установил, что государство должно предпринимать "разумные шаги в интересах предупреждения нарушений прав человека частными субъектами и использовать имеющиеся в его распоряжении средства для серьезного расследования нарушений в пределах его юрисдикции, установления виновных, назначения адекватного наказания, а также обеспечения для пострадавшей стороны адекватной компенсации" <1>.
--------------------------------
<1> Velaquez Rodriguez v. Honduras. Inter-American Court of Human Rights (series C). July 29. 1988. N 4.
Иным примером является Общая рекомендация N 19 (1992 г.) Комитета ООН по ликвидации дискриминации в отношении женщин, в которой привлекалось внимание к проблеме насилия в отношении женщин <1>. Комитет заявил, что насилие по признаку пола является одной из форм дискриминации, которая серьезно затрудняет для женщин пользование правами и свободами на равной основе с мужчинами. Такое насилие является, в частности, посягательством на такие права, как право на свободу и личную неприкосновенность, равную защиту со стороны закона, равенство в семейных отношениях и наивысший достижимый уровень физического и психического здоровья. Кроме того, согласно заключению Комитета в соответствии с общими нормами международного права и специальными конвенциями о правах человека государства могут также нести ответственность за действия частных лиц, если они не уделяют надлежащего внимания предупреждению нарушений прав человека или расследованию и наказанию актов насилия, а также обеспечению компенсации. А в Декларации об искоренении насилия в отношении женщин, принятой Генеральной Ассамблеей ООН в декабре 1993 г., говорится, что "государства должны осудить насилие в отношении женщин и... уделять надлежащее внимание вопросам предупреждения и расследования актов насилия в отношении женщин и наказания за них в соответствии с национальным законодательством, независимо от того, совершены ли такие акты государством или частными лицами" <2>.
--------------------------------
<1> Committee on the Elimination of Discrimination against Women, General Recommendation 19, Violence against women (Eleventh session, 1992), Compilation of General Comments and General Recommendations Adopted by Human Rights Treaty Bodies, U.N. Doc. HRI/GEN/1/Rev.1 at 84 (1994).
<2> Декларация об искоренении насилия в отношении женщин. Провозглашена резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 20 декабря 1993 г. 48/104.
В целом же в международном праве существует презумпция, что поведение частных лиц не может быть присвоено государству. Это было продемонстрировано в деле Tellini в 1923 г. Международная комиссия была создана по делимитации границы между Грецией и Албанией. Ее председатель и несколько ее членов были убиты на территории Греции. Совет Лиги Наций переадресовал все вопросы, связанные с инцидентом, в Комитет юристов. Комитет заявил: "Ответственность государства за совершенное на ее территории политическое преступление против иностранных граждан наступает, если государство пренебрегло принять все разумные меры для предотвращения совершения преступления и преследования, ареста и привлечения к ответственности преступников".
Нормы об ответственности государств являются ограничительными, в том смысле, что государство не несет ответственности за поведение негосударственных субъектов, за исключением случая, когда государство конкретно соглашается принять присвоение или обстоятельства подпадают под одну из исключительных категорий, определенных в правилах <1>.
--------------------------------
<1> Crawford James. Human Rights and State Responsibility (https://doddcenter.uconn.edu/events/sackler/Crawford%20transcript.doc).
Iran-United States Claims Tribunal (1979) <1> отметил, что "для того, чтобы присвоить акт, государству необходимо с достаточной степенью определенности установить связь субъектов с их государством".
--------------------------------
<1> https://www.iusct.org/background-english.html
Согласно ст. 5 проекта "поведение лица или образования, не являющегося органом государства в соответствии со ст. 4, но уполномоченного правом этого государства осуществлять элементы государственной власти, рассматривается как деяние этого государства по международному праву, при условии, что в данном случае это лицо или образование действует в этом качестве" <1>. Существуют различные ситуации, в которых негосударственные субъекты являются агентами государства. Например, в последние годы в некоторых странах государственные органы заключают договоры с частными охранными фирмами, чтобы они взяли на себя управление тюрьмой. Это является примером того, когда частное лицо действует в качестве агента государства и его действия присваиваются государству. В целом практика международных судебных инстанций свидетельствует о том, что за последние годы предметом рассмотрения международных судебных инстанций становятся иски индивидов против действий частных лиц.
--------------------------------
<1> https://www.un.org/russian/law/ilc/responsibility.pdf
В отличие от концепции субъективной ответственности концепция объективной ответственности нашла отражение в ст. 12 проекта, согласно которой нарушение государством международно-правового обязательства имеет место, когда его деяние не соответствует тому, чего требует от него данное обязательство, вне зависимости от происхождения или характера последнего. Иными словами, Проект подразумевает ответственность за любое обязательство, не проводя различий между характером этих обязательств (договорные или недоговорные; принятые односторонним актом государства; возникшие из положений, предусмотренных в договоре (например, решение уполномоченного органа) и т.д.).
Для привлечения государства к ответственности требуется, чтобы обязательство связывало государство во время совершения деяния. Акт государства не может характеризоваться как международно-противоправное деяние, если не представляет собой нарушение международного обязательства, даже если при этом происходит нарушение условий внутригосударственного права. С другой стороны, государство не может избежать характеристики собственного поведения как нарушения, даже когда поведение соответствует положениям внутреннего права.
Международные обязательства государств, вытекающие из международных договоров в области прав и свобод человека, характеризуются тем, что государства ответственны не только перед другими государствами - участниками международных соглашений за обеспечение прав и свобод лиц, но и перед индивидами, ставшими жертвой государства-нарушителя. Отсюда с требованием об исполнении международных обязательств наряду с государствами-участниками могут выступать и индивиды, при этом принимая во внимание наличие подобного права в национальном праве и непосредственно правовую нагрузку, закрепленную в самом международно-правовом акте. Различие имеется и в видах ответственности государства перед индивидом и государством. Так, если в первом случае речь идет о материальной ответственности, то в последнем - о политической. Последняя наступает из-за факта нарушения международных обязательств вне зависимости от наличия материального ущерба. А привлечение к материальной ответственности имеет место при наличии ущерба вследствие нарушения международных обязательств и причинно-следственной связи между ними.
Обязательства, вытекающие из международно-правовых актов, касающихся прав человека, носят бессрочный характер, что, в свою очередь, требует закрепления на нормативном уровне автоматического правопреемства, что на практике происходит достаточно редко. Так, в Декларации глав государств - участников Содружества Независимых Государств о международных обязательствах в области прав человека и основных свобод от 24 сентября 1993 г. бывшие союзные республики заявили, что рассмотрят и примут соответствующие решения, связанные оформлением правопреемства в отношении договоров и соглашений по правам человека, а также по отношению выполнения обязательств в области прав человека и основных свобод, вытекающих из международных договоров и соглашений, участником которых являлся Союз ССР.
Особое место эти акты занимают в правовой системе государств, обладая приоритетом над внутригосударственными нормативно-правовыми актами. Кроме того, обязательства в области прав человека могут обладать приоритетом над другими международно-правовыми обязательствами государств.
От положений ст. ст. 19 - 23 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. отличаются оговорки к международным обязательствам в области прав человека, поскольку, делая какую-либо оговорку, государства не гарантируют определенные права в отношении своих граждан. При этом данное обстоятельство не имеет в принципе большого значения для других участников международного договора. Однако подобная оговорка не является основанием для аналогичных действий со стороны других государств-участников. В связи с возрастающим количеством оговорок, формулируемых государствами относительно договоров по правам человека, Комитет по правам человека в 1994 г. издал Замечание общего порядка с критикой подобных фактов, отметив, что "число оговорок, их содержание и сфера применения могут нанести серьезный урон процессу эффективной имплементации Пакта и свидетельствуют о тенденции ослабления уважения к обязательствам государств-участников" <1>. В связи с этим государства должны стремиться избегать оговорок и воздействовать на иные государства с целью воздержания последних от оговорок, поскольку возражающее против оговорки государство может в качестве ответной реакции прибегнуть к такого рода оговоркам. Проблема оговорок к международно-правовым актам в области прав человека нашла отражение также в комментариях к Текстам проектов руководящих положений об оговорках к международным договорам, принятым Комиссией международного права до настоящего времени в предварительном порядке <2>. Так, в отличие от этого некоторые конвенции предусматривают, что государства должны мотивировать свои оговорки и указывать причины, по которым они их формулируют. Показательным примером является ст. 57 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Согласно этому положению, без всякого сомнения являющемуся lex specialis с точки зрения общего международного права, изложение закона, который является поводом для оговорки, представляет собой подлинное условие действительности любой оговорки к Европейской конвенции. В своем известном решении по делу Белилоса Европейский суд по правам человека выразил мнение о том, что п. 2 ст. 57 (бывшей ст. 64) "не является просто формальным требованием; он устанавливает материально-правовое условие". По мнению Суда, требуемая мотивация или разъяснения "призваны предоставить, в частности, другим договаривающимся сторонам или органам, созданным в соответствии с Конвенцией, гарантию того, что оговорка не выходит за рамки положений, в явно выраженной форме отвергаемых соответствующим государством". Санкция за несоблюдение этого условия об указании мотивов (или предоставлении разъяснений) заключается в утрате оговоркой ее действительности <3>.
--------------------------------
<1> Human Rights Committee, General Comment N 24. U.N. Doc. CCPR/C/21/Rev/Add.6(1994)
<2> https:// www.un.org/ russian/ documen/ convents/ reservations_guidelines.pdf
<3> Belilos v. Switzerland (application N 10328/83). Judgment of 29 April 1988. Reports of Judgments and Decisions of the European Court of Human Rights. Series A. N 132. Para. 59.
Относительно возражений государств против подобных оговорок показательным является консультативное заключение Международного суда 1951 г. по Оговоркам к Конвенции о предупреждении преступления геноцида и наказании за него. В постановляющей части своего консультативного заключения Суд ясно подтвердил возможность формулирования возражений государствами, имеющими право стать участниками Конвенции. Суд посчитал, что возражение против оговорки, заявленное государством, подписавшим, но еще не ратифицировавшим Конвенцию, может иметь юридическое значение только после ратификации. До того момента оно лишь уведомляет другое государство о возможной позиции государства, подписавшего Конвенцию, и о том, что возражение против оговорки, заявленное государством, которое имеет право подписать Конвенцию или присоединиться к ней, но еще этого не сделало, не имеет юридической силы.
Международно-правовыми актами в области прав человека на государства могут накладываться обязательства помимо их воли и согласия (например, обязательства не совершать преступления геноцида). Достаточное количество обязательств относительно прав человека, наряду с межгосударственными соглашениями, закреплено также в резолюциях международных организаций.
Анализ международно-правовых актов в области прав человека позволяет утверждать о наличии различной правовой нагрузки, которой обременены государства-участники: обеспечивать права человека; уважать права человека; гарантировать эффективные внутригосударственные механизмы правовой защиты и т.д. Степень правовой нагрузки определяет уровень ответственности государства. Такое различие позволяет выделять позитивные (например, права и свободы, предусмотренные в Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 г.) и негативные (Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.) обязательства. Отличны также сроки исполнения этих обязательств. Так, если первые требуют немедленного исполнения, то для выполнения последних государства не обременены сроками. Хотя следует заметить, что государства в целях избежания выполнения обязательств по обеспечению экономических, социальных и культурных прав не должны оперировать отсутствием необходимого потенциала, поскольку от их обеспечения во многом зависит и реализация политических и гражданских прав. Так, в преамбуле Международного пакта о гражданских и политических правах признается, что идеал свободной человеческой личности, пользующейся гражданской и политической свободой и свободой от страха и нужды, может быть осуществлен, только если будут созданы такие условия, при которых каждый может пользоваться своими экономическими, социальными и культурными правами так же, как и своими гражданскими и политическими правами <1>.
--------------------------------
<1> https://www.un.org/russian/documen/convents/pactpol.htm
Кроме того, важно отметить, что в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах четко не определяется территория (юрисдикция) распространения, как это сделано в Международном пакте о гражданских и политических правах. Так, ст. 2 данного Пакта закрепляет, что каждое участвующее в настоящем Пакте государство обязуется в индивидуальном порядке и в порядке международной помощи и сотрудничества, в частности в экономической и технической областях, принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспечить постепенно полное осуществление признаваемых в настоящем Пакте прав всеми надлежащими способами, включая, в частности, принятие законодательных мер. Что касается круга лиц, в отношении которых будут обеспечиваться указанные права, то в последующих статьях Пакта используется термин "каждому", что расширяет круг лиц, которые могут инициировать ответственность государств.
Перед государствами могут быть выдвинуты обязательства относительно результата и поведения. Если в первом случае государства сами выбирают средства для достижения целей международно-правового акта, то относительно обязательств поведения для достижения определенного результата государства обязаны выполнять действия, непосредственно предусмотренные в этих актах. Подобное разграничение прослеживается также в Проекте об ответственности государств. Обязательства относительно результата опираются на защиту прав человека как со стороны органов государственной власти, так и со стороны частных лиц. Применительно к международно-правовым актам в области прав человека следует говорить об обязательстве результата, а именно об обеспечении прав и свобод человека.
