Понятие бюджета и бюджетного устройства Российской Федерации

Центральное место в финансовой системе России, как и любого другого государства, занимает бюджет. Во всяком государстве он существует не иначе как в правовой форме. В связи с этим о бюджете можно говорить в экономическом и юридическом аспектах.

Вэкономическом аспекте бюджет - это «форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления» (ст. 6 БК РФ).

В юридическом аспекте бюджет есть финансовый план, утверждаемый соответствующим законодательным (представительным) органом в форме закона или правового акта представительного органа муниципального образования. В связи с этим в юридическом смысле бюджет представляет собой финансово-плановый акт или закон (постановление).

Федеративное устройство российского государства, а также наличие системы местного самоуправления объективно породили существование на территории РФ целой системы бюджетов. Научное описание бюджетной системы осуществляется с помощью категории «бюджетное устройство». Бюджетное законодательство РФ не дает понятия «бюджетное устройство». Однако разд. 1 БК РФ называется «Бюджетное устройство Российской Федерации». Исходя из анализа этого раздела, а также опираясь на выводы финансово-правовой науки I можно утверждать, что понятие бюджетного устройства включает три элемента: 1) структуру бюджетной системы РФ; 2) бюджетную

классификацию РФ; 3) принципы бюджетной системы РФ.

1. Согласно ст. 10 БК РФ бюджетная система РФ является трехуровневой. Первый-уровень образуют федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов. Второй уровень - бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов. Третий уровень - местные бюджеты. При этом в рамках данного уровня бюджеты подразделяются на два подуровня. Первый подуровень образуют,бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований, городов федерального значения Москвы и Санкт- Петербурга. Второй подуровень образуют бюджеты городских и сельских поселений.

Как следует из вышеотмеченного, в бюджетную систему РФ включаются не только федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, но и бюджеты государственных внебюджетных фондов. К числу последних относятся: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования. Включение этих фондов в бюджетную систему обусловлено тем, что расходы государственных внебюджетных фондов обеспечиваются в значительной части федеральным бюджетом.

Все бюджеты в бюджетной системе РФ составляются на один финансовый год, который соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря. При этом федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и бюджеты государственных внебюджетных фондов утверждаются в форме законов, а местные бюджеты - в форме правового акта представительного органа местного самоуправления.

Согласно БК РФ (ст. 14, 15, 16), а также ГК РФ (ст. 214, 215) федеральный бюджет находится в собственности Российской Федерации, бюджет субъекта РФ - в собственности субъекта РФ, а местный бюджет - в собственности муниципального образования. Федеральный бюджет является составной частью казны РФ, бюджет субъекта РФ входит в казну субъекта РФ, а местный бюджет - в казну муниципального образования.

Бюджетный кодекс РФ устанавливает, что федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты служат для исполнения расходных обязательств Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований (ст.14, 15, 16). Иными словами, целью всякого бюджета является выделение средств физическим, юридическим лицам, органам государственной власти и местного самоуправления и т.д., предусмотренных законами, иными нормативными правовыми актами, договорами, соглашениями.

Бюджет как финансовый план соответствующей территории, принимаемый в форме закона или правового акта представительного органа местного самоуправления, следует отличать от консолидированного бюджета.

Консолидированный бюджет - это свод бюджетов всех уровней бюджетной системы на соответствующей территории. Он дает информацию обо всех доходах и расходах территории и используется в целях анализа, расчетов, прогнозирования. Этот бюджет не утверждается в форме закона или иного нормативного правового акта. Следовательно, он не способен порождать, прекращать или изменять права и обя­занности Российской Федерации, субъекта РФ и муниципального образования. Консолидированный бюджет муниципального района представляет собой бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами) (ст. 14 БК РФ).

Консолидированный бюджет субъекта РФ включает в себя бюджет субъекта РФ и свод бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами) (ст. 15 БК РФ).

Консолидированный бюджет Российской Федерации представляет собой федеральный бюджет и свод бюджетов других уровней бюджетной системы РФ (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами и за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов и территориальных государственных внебюджетных фондов) (ст. 16 БК РФ).

2. Все бюджеты, входящие в бюджетную систему РФ (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов), имеют единую структуру, определенную бюджетной классификацией.

Бюджетная классификация - это группировка доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, видов государственного (муниципального) долга и государственных (муниципальных) активов, используемая для составления и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и обеспечивающая сопоставимость показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ (ст. 18 БК РФ).

Бюджетная классификация выполняет несколько функций. Во-первых, она обеспечивает единство бюджетной системы РФ. Статья 26 БК РФ прямо закрепляет принцип единства бюджетной классификации. В результате все бюджеты, строятся по единой схеме. Благодаря этому обеспечивается сопоставимость бюджетных показателей на всех уровня бюджетной системы РФ. Иными словами, используя показатели бюджетной классификации, всегда легко сравнить, сколько средств поступает в раз­личные бюджеты из определенных источников или на какие цели и в каком объеме расходуются бюджетные средства в разных бюджетах. Во-вторых, бюджетная классификация помогает составлять, утверждать и исполнять бюджеты. Дело в том, что она заранее определяет структуру бюджета, указывает, какие в него необходимо включать показатели, как эти показатели соотносятся друг с другом и как детализируются. В результате регулирование всего бюджетного процесса (всех его стадий и производств) построено с учетом положений бюджетной классификации.

Основные положения о бюджетной классификации закреплены в гл. 4 БК РФ. Более детально ее состав определяется Федеральным законом «О бюджетной классификации Российской Федерации» (в ред. от 5 августа 2000 г. № 115-ФЗ).

Бюджетная классификация включает в себя: классификацию доходов бюджетов Российской Федерации; три классификации расходов бюджетов: функциональную, экономическую и ведомственную; две классификации источников финансирования дефицитов бюджетов: классификацию источников внутреннего финансирования

дефицитов всех бюджетов и классификацию источников внешнего финансирования дефицитов федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ; две классификации видов долгов - классификацию видов государственных внутренних долгов всех бюджетов и классификацию видов государственных внешних долгов Российской Федерации и субъектов РФ.

Классификация доходов бюджетов является группировкой доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и основывается на законодательных актах РФ, определяющих источники формирования доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. Классификация доходов бюджетов РФ включает в себя код администратора поступлений в бюджет, группы, подгруппы, статьи, подстатьи, элементы, программы (подпрограммы) и коды экономической классификации доходов. С 2005 г. основные источники доходов бюджетов РФ закреплены за администраторами поступлений в бюджеты Российской Федерации. Администраторами являются федеральные органы государственной власти, органы управления государственных внебюджетных фондов, ЦБ РФ, осуществляющие в соответствии с законодательством РФ контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним.

Функциональная классификация расходов бюджетов является группировкой расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и отражает направление бюджетных средств на выполнение основных функций государства и решение вопросов местного значения, в том числе на финансирование реализации норма­тивных правовых актов, принятых органами государственной власти и органами местного самоуправления, на финансирование осуществления отдельных государственных (муниципальных) полномочий, передаваемых другим уровням власти. Функциональная классификация содержит четыре уровня детализации расходов бюджетов: разделы, подразделы, целевые статьи расходов и виды расходов. В соответствии с функциональной классификацией выделяются расходы на оборону, на национальную безопасность и правоохранительную деятельность, на национальную экономику, на жилищно­коммунальное хозяйство, на охрану окружающей среды, на образование и т.д.

Экономическая классификация расходов бюджетов является группировкой расходов бюджетов всех уровней по их экономическому содержанию. Экономическая классификация включает в себя три уровня: группы, статьи и подстатьи расходов. Среди расходов бюджетов в соответствии с экономической классификацией выделяют, например, расходы на оплату труда, на оплату услуг, связи, на оплату коммунальных услуг и т.д.

Ведомственная классификация расходов является группировкой расходов бюджета и отражает распределение бюджетных средств по главным распорядителям средств соответствующего бюджета. Например, по федеральному бюджету главными распорядителями являются министерства, службы и агентства.

Классификация источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов является группировкой заемных средств, привлекаемых Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления в валюте Российской Федерации для финансирования дефицитов, соответствующих бюд­жетов.

Классификация источников внешнего финансирования дефицитов федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ является группировкой заемных средств, привлекаемых Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов Федерации в иностранной валюте для финансирования дефицитов соответствующих бюджетов.

Классификация видов государственных внутренних долгов Российской Федерации и субъектов РФ, видов муниципального долга является группировкой долговых обязательств Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Классификация видов государственных внешних долгов Российской Федерации и субъектов РФ, а также государственных внешних активов Российской Федерации является группировкой государственных внешних долговых обязательств, осуществляемых Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов Федерации в соответствии с законодательством РФ.

1. Бюджетная система построена на основе ряда принципов (ст.29-38 БК РФ). Принципы бюджетной системы имеют непосредственно практическое зна­чение, ибо являются ориентиром в ходе правоприменительной деятельности, а также толкования нормативных правовых актов. Принципами построения бюджетной системы РФ являются:

• принцип единства, реализация которого обеспечивается единой правовой базой, использованием единой бюджетной классификации и форм бюджетной документации, согласованными принципами бюджетного процесса, единой экономической и налоговой политикой, единым порядком финансирования бюджетов всех уровней;

• принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы, что означает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Данный принцип положен в основу системы межбюджетных отношений, основной проблемой которой до настоящего времени остается создание оптимального варианта разграничения расходных полномочий, а также разграничения налоговых полномочий и доходных источников между уровнями бюджетной системы. В современных условиях на региональные и местные бюджеты возложены многочисленные обязательства не обеспеченные источниками финансирования. В результате органы власти субъектов РФ и местного самоуправления не имеют возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов. Вследствие этого практика реализации данного принципа требует дальнейшего совершенствования и доработки;

• принцип самостоятельности бюджетов, означающий право органов власти субъектов РФ и органов власти местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс и самостоятельно, не выходя за рамки Бюджетного кодекса, определять направления расходования средств соответствующих бюджетов и источников покрытия дефицитов бюджетов. Также данный принцип находит свое подтверждение в наличие у каждого бюджета собственных доходных источников, недопустимости изъятия доходов соответствующих бюджетов в другие бюджеты. Данный принцип реализуется в динамической взаимосвязи с принципом единства бюджетной системы;

• принцип полноты, означающий, что в каждом звене бюджетной системы доходы и расходы должны отражаться в полном объеме. Исторически данный принцип был нацелен на борьбу с различного рода “черными кассами”, что в современных условиях означает невозможность финансирования бюджетных расходов за счет денежных средств, не учтенных в доходной части бюджетов;

• принцип сбалансированности бюджетов, означающий необходимость соответствия предусмотренных бюджетом расходов суммарному объему его доходов с учетом источников финансирования дефицита бюджета;

• принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств. Суть данного принципа состоит в том, что получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств. Эффективность предполагает достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Соблюдение данного принципа составляет предмет государственного контроля. На практике этот принцип реализуется в частности через проведение конкурсов при размещении государственных и муниципальных контрактов, предполагающих закупки товаров, оплату оказанных услуг и превышающих сумму в 2000 МРОТ;

• принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и источников финансирования бюджета за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств целевых иностранных кредитов и средств, переданных на целевой основе из вышестоящих бюджетов (субвенции, субсидии);

• принцип гласности, требующий публикации утвержденных бюджетов, отчетов об их исполнении, а также означающий открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия проектов бюджета, за исключением секретных статей федерального бюджета (перечень сведений составляющих государственную тайну содержится в Законе РФ “О государственной тайне”);

• принцип достоверности, означающий правдивость и надежность бюджетных показателей. Несоблюдение данного принципа неизбежно приводит к перекосам в финансировании тех или иных направлений бюджетных расходов, серьезным перекосам в сфере публичных финансов и денежного обращения;

• принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, требующий обязательного указания направления расходования средств, получаемых конкретными бюджетополучателями. Данный принцип позволяет гарантировать финансирование именно тех расходов, которые были признаны общественно значимыми при утверждении соответствующих бюджетов. Контроль исполнения данного принципа является одним из важнейших направлений государственного и муниципального контроля.