Бюджетный процесс, его реформирование в РФ

Бюджетный процесс - это регламентируемая правовыми нор­мами деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и всех участников бюджетного про­цесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, про­ектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, ут­верждению и исполнению бюджетов и бюджетов государствен­ных внебюджетных фондов, а также по контролю за их испол­нением.

Основные начала бюджетного процесса определены Консти­туцией РФ, детальная регламентация дана Бюджетным кодек­сом. При этом порядок бюджетного процесса, определяемый Бюджетным кодексом, применяется для всех уровней бюджет­ной системы. Субъекты РФ и органы местного самоуправления вправе конкретизировать порядок бюджетного процесса в пре­делах, определенных Бюджетным кодексом.

Бюджет составляется на один финансовый год, который со­ответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декаб­ря и действует только в течение одного года. Деятельность госу­дарственных органов и органов местного самоуправления от начала составления проекта бюджета до утверждения отчета об его исполнении занимает чуть больше двух лет. Этот срок в научной литературе именуется бюджетным циклом. Конк­ретно процесс подготовки проектов бюджетов начинается не по­зднее чем за 10 месяцев до начала очередного финансового года. Порядок и сроки составления проекта федерального бюджета, а также порядок работы над документами и материалами, обяза­тельными для представления одновременно с проектом феде­рального бюджета, определяются Правительством РФ.

Бюджетный процесс можно разделить на несколько стадий: стадия составления проекта бюджета, стадия рассмотрения и утверждения бюджета, стадия исполнения бюджета, стадия под­готовки, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета. Все стадии бюджетного процесса жестко регламенти­рованы процессуальными нормами бюджетного права, призван­ными обеспечить четкое бюджетное планирование и соблюде­ние бюджетной дисциплины.

Бюджетный процесс строится на определенных принципах, соблюдение которых позволяет наиболее эффективно использо­вать средства государства. Помимо общих принципов построе­ния бюджетной системы РФ, можно назвать такие принципы бюджетного процесса, как ежегодность бюджета и специализа­ция бюджетных показателей.

Ежегодность бюджета означает, что бюджет принимается сроком на один год - с 1 января по 31 декабря. Ежегодность дает возможность более точно выявить тенденции рыночного развития, позволяет учесть происходящие изменения в темпах роста производства, изменение курса рубля и т.д. Очень важ­но обеспечить принятие бюджета до наступления очередного фи­нансового года — это позволяет своевременно сконцентрировать бюджетные средства, а также обеспечить все указанные в бюд­жете направления расходования средств.

Участники бюджетного процесса в РФ. Бюджетный кодекс называет две категории субъектов, кото­рые от имени государства или муниципальных образований осу­ществляют бюджетный процесс. Это органы, обладающие бюд­жетными полномочиями, объединенные в систему, и участники бюджетного процесса. Перечень участников бюджетного процесса шире, чем перечень органов, обладающих бюджетными полно­мочиями. В группу участников бюджетного процесса включены не только уполномоченные органы государства или органы мес­тного самоуправления, но иные субъекты, в том числе получа­тели бюджетных средств (статья 151,152 БК РФ).

В группу участников бюджетного процесса входят Пре­зидент РФ, органы законодательной и исполнительной вла­сти всех уровней. В категории участников от исполнитель­ной власти, помимо высших должностных лиц субъектов РФ и муниципалитетов, названы финансовые органы, а также налоговые и таможенные структуры и другие уполномочен­ные органы. Отдельно упоминаются: Центральный банк как орган денежно-кредитного регулирования, органы государ­ственного или муниципального контроля, а также государ­ственные внебюджетные фонды, главные распорядители и просто распорядители бюджетных средств, и прочие участ­ники, имеющие возложенные на них какие-либо бюджетные, налоговые или иные полномочия, и получатели бюджетных средств. Сюда же относятся кредитные организации, если они имеют возможность осуществлять отдельные операции с бюджетными средствами (статья 164 БК РФ).

Законодательные органы власти на всех уровнях в плане реализации бюджетных полномочий имеют право рассматривать и утверждать бюджеты и бюджеты внебюджетных фондов, зас­лушивать отчеты об их исполнении, а также осуществлять пос­ледующий контроль за исполнением бюджетов. В компетенцию этих органов входит еще формирование контролирующих струк­тур и определение их прав и обязанностей в части исполнения соответствующего бюджета и внебюджетных фондов. На феде­ральном уровне к таковым контролирующим органам относит­ся Счетная палата РФ.

Определяющая роль в бюджетном процессе принадлежит органам исполнительной власти всех уровней (статья 154 БК РФ). Именно они обес­печивают всю подготовительную работу по составлению проек­тов бюджетов (включая бюджеты государственных внебюджет­ных фондов), готовят необходимые документы и материалы, которые затем вносят вместе с проектами бюджетов для утвер­ждения в законодательные органы. На исполнительные органы ложится самая ответственная миссия в бюджетом процессе - исполнение бюджета, что включает в себя сбор доходов в бюд­жет, управление государственным или муниципальным долгом, осуществление расходов, контроля за исполнением бюджета или внебюджетного фонда. На исполнительные органы власти возлагается также обязанность представлять отчет об исполне­нии бюджета на утверждение законодательных органов власти.

Особая роль в бюджетном процессе принадлежит Банку Рос­сии (статья 155 БК РФ). Конкретно Банк России совместно с Правительством Рос­сии обязан принимать участие в разработке и представлении в Государственную Думу основных направлений денежно-кре­дитной политики. Непосредственно задачей по реализации бюд­жетного процесса, выполняемой Банком России, является об­служивание счета бюджетов. Банк в этом случае выступает как хранилище денег. Третьей задачей Банка России является осу­ществление функций генерального агента по государственным ценным бумагам Российской Федерации.

Центральное место в системе федеральных органов испол­нительной власти занимает Министерство финансов РФ, кото­рое выполняет практически все основные функции, связанные с функционированием бюджета (ст. 165 БК). Оно обязано со­ставлять проекты федерального бюджета и участвовать в со­ставлении проектов бюджетов внебюджетных фондов. Одно­временно Министерство финансов РФ обязано обеспечить ме­тодическое руководство по отношению к другим органам ис­полнительной власти на федеральном уровне применительно к их участию в процессе составления проекта бюджета и ис­полнения принятого бюджета. За этим министерством закреп­лена обязанность составления сводной бюджетной росписи фе­дерального бюджета. Бюджетным кодексом (ст. 167 БК РФ) предус­мотрена ответственность Минфина РФ и лично Министра за со­ответствие бюджетной росписи утвержденному бюджету, за сво­евременность составления бюджетной росписи и соблюдение порядка предоставления бюджетных ссуд, бюджетных креди­тов, государственных гарантий и бюджетных инвестиций.

В порядке исполнения бюджета Минфин РФ открывает ли­цевые счета главных распорядителей, распорядителей бюджет­ных средств, бюджетных учреждений, а также бюджетные счета получателей бюджетных средств. Минфину РФ также вменя­ется в обязанность вести сводный реестр главных распоряди­телей, распорядителей и получателей средств федерального бюд­жета и осуществлять регистрацию бюджетных учреждений, де­ятельность которых финансируется из средств федерального бюджета.

В структуре Министерства финансов РФ в 1993 году в соот­ветствии с Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556 «О федеральном казначействе» была образована единая цент­рализованная система органов федерального казначейства (каз­начейство). Целью системы органов казначейства является проведение государственной бюджетной политики, эффективное управление доходами и расходами в процессе ис­полнения федерального бюджета, повышение оперативности в финансировании государственных программ, усиление конт­роля за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств.

К числу особых полномочий Федерального казначейства Бюджетный кодекс относит исполнение бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Эти полномочия могут реализовываться исключительно на основе соглашений с субъектами РФ или муниципалитетами. Однако при наличии такого соглашения Федеральное казначейство будет иметь те же возможности по осуществлению операций с бюджетными средствами, кото­рые оно имеет при работе с федеральным бюджетом.

Помимо этого Бюджетный кодекс называет ряд других уча­стников исполнения бюджетов. К таковым относятся главные распорядители и распорядители бюджетных средств. Под глав­ными распорядителями бюджетных средств на федеральном уровне Бюджетный кодекс понимает органы государственной исполнительной власти федерального уровня, имеющие право распределять средства этого бюджета по подведомственным рас­порядителям и получателям бюджетных средств.

Под главным распорядителем бюджетных средств на федеральном уровне в Бюджетном кодексе понимается орган государственной исполнительной власти федерального уровня, имеющий право распределять средства этого бюджета по подве­домственным распорядителям и получателям бюджетных средств. Главные распорядители - это министерства и ведом­ства, которые имеют подведомственные организации. Как орга­ны исполнительной власти они отвечают не только за развитие той или иной отрасли, но и за целевой характер выделенных им бюджетных средств, за организацию соответствующего контро­ля за использованием бюджетных ассигновании подведомствен­ными организациями.

Близкие к правам главных распорядителей названы права распорядителей бюджетных средств, к числу которых отно­сятся органы государственной власти или органы местного са­моуправления, имеющие право распределять бюджетные сред­ства по подведомственным получателям бюджетных средств.

Следующей группой лиц, обеспечивающей исполнение бюд­жетов, являются бюджетные учреждения. Это созданные орга­нами власти организации с целью осуществления управленчес­ких, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, имеющие имущество на праве оперативного управления. Деятельность самих учреж­дений финансируется из соответствующего бюджета или бюд­жета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов. Бюджетные учреждения не вправе исполь­зовать бюджетные средства в соответствии с утвержденной сме­той доходов и расходов.

Конечным звеном в цепочке распределения бюджетных средств выступают, согласно Бюджетному кодексу, получатели бюджетных средств, которые могут быть представлены бюджет­ными учреждениями или любыми иными организациями, ко­торые имеют право на получение бюджетных средств в соответ­ствии с бюджетной росписью на очередной год.

Составление проекта бюджета. В соответствии со статьей 114 Конституции РФ Правитель­ство Российской Федерации разрабатывает и представляет Го­сударственной Думе федеральный бюджет. Непосредственное составление проекта федерального бюджета осуществляет Ми­нистерство финансов РФ. Оно вместе с финансовыми органами субъектов РФ и муниципальных образований собирает необхо­димые для составления проектов бюджетов сведения, которые оно получает от финансовых органов другого уровня бюджет­ной системы Российской Федерации, а также от иных государ­ственных органов, органов местного самоуправления и юриди­ческих лиц. Минфин РФ организует разработку проектировок основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу н проекта федерального закона о федеральном бюд­жете на очередной финансовый год.

Составление проектов бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований - исключительная прерогатива органов исполнительной власти субъектов Российской Феде­рации и соответствующих органов местного самоуправления (169 БК РФ). Непосредственное составление проектов бюджетов этих уров­ней осуществляют финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Если порядок со­ставления проекта федерального бюджета определен Бюджет­ным кодексом РФ, то порядок составления проекта бюджета субъекта Федерации и проекта бюджета муниципального об­разования наряду с основами составления проектов бюдже­тов, определенными Бюджетным кодексом РФ, устанавлива­ется соответственно законом субъекта Российской Федерации и правовыми актами органа местного самоуправления. Порядок и сроки составления проекта федерального бюдже­та, а также порядок работы над документами и материалами, обязательными для представления одновременно с проектом федерального бюджета, определяются Правительством РФ.

Стадия составления проекта федерального бюджета начина­ется с направления Федеральному Собранию РФ Бюджетного послания Президента РФ, в котором определяется бюджетная политика страны на очередной финансовый год (статья 170 БК РФ). Бюджетное послание должно поступить в Федеральное Собрание не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году. Составлению проектов бюджетов предшествуют разработ­ка прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов федерации, муниципальных образова­ний и отдельных отраслей экономики, а также подготовка свод­ных финансовых балансов, на основании которых осуществля­ется разработка проектов бюджетов, и основных направлений бюджетной и финансовой политики на очередной финансовый год. Изменение прогноза социально-экономического развития территории в ходе составления и рассмотрения проекта бюд­жета влечет за собой изменение основных характеристик про­екта бюджета.

Из предложенных вариантов прогнозов Правительство РФ выбирает план-прогноз функционирования экономики Россий­ской Федерации на очередной финансовый год, содержащий основные макроэкономические показатели, характеризующие состояние экономики. На основании выбранного плана-прогно­за Минфин РФ осуществляет разработку основных характерис­тик федерального бюджета. Параллельно рассматриваются пред­ложения о пределах минимального размера оплаты труда и ми­нимального размера государственных пенсий, о порядке индек­сации заработной платы работников бюджетной сферы и госу­дарственных пенсий в очередном финансовом году и на средне­срочную перспективу.

Затем Минфин РФ направляет бюджетные проектировки федеральным органам исполнительной власти для распределе­ния по конкретным получателям средств федерального бюдже­та, уведомляет органы исполнительной власти субъектов РФ о методике формирования межбюджетных отношений Российс­кой Федерации и субъектов Российской Федерации на очеред­ной финансовый год и на среднесрочную перспективу.

Следующий этап формирования федерального бюджета пред­ставляет собой распределение федеральными органами испол­нительной власти предельных объемов бюджетного финансиро­вания на очередной финансовый год в соответствии с функцио­нальной и экономической классификациями расходов, а также разработку предложений о проведении структурных и органи­зационных преобразований в отраслях экономики и социаль­ной сфере. Одновременно решается вопрос об отмене норматив­ных правовых актов, исполнение которых влечет расходование бюджетных средств, не обеспеченное реальными источниками финансирования в очередном финансовом году, о приостановле­нии действия указанных нормативных правовых актов пли об их поэтапном введении. В этот же период формируется пере­чень и объемы финансирования федеральных целевых программ, обеспечиваемых за счет федерального бюджета.

Разработка и согласование федеральными органами испол­нительной власти показателей проекта федеральною бюджета на очередной финансовый год, других документов должны за­вершаться не позднее 15 июля года, предшествующего очередному финансовому году. В срок с 15 июля по 15 августа года Правительство РФ рассматривает прогноз социально-экономи­ческого развития России на очередной финансовый год, а также уточненные параметры прогноза социально-экономического раз­вития России на среднесрочную перспективу. Одновременно рас­сматривается проект федерального бюджета и проекты бюдже­тов государственных внебюджетных фондов, проект перспектив­ного финансового плана, другие документы и материалы и ут­верждает проект федерального закона о федеральном бюджете для внесения его в Государственную Думу.

В содержательном плане проекты бюджетов должны учиты­вать бюджетное послание Президента РФ, прогноз социально-экономического развития соответствующей территории на оче­редной финансовый год. Согласно статье 173 Бюджетного ко­декса, прогноз социально-экономического развития территории разрабатывается на основе данных социально-экономического развития территории за последний отчетный период, прогноза социально-экономического развития территории до конца базо­вого года и тенденций развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год и предшествует составлению проекта бюджета. Также в проектах бюджетов должны быть отражены основные характеристики бюджетной и налоговой политики соответствующей территории на очередной финансо­вый год, прогноз сводного финансового баланса по соответству­ющей территории на очередной финансовый год. Все эти доку­менты доли-сны быть подготовлены до начала составления про­екта бюджета. Проекты бюджетов базируются на исходных мак­роэкономических показателях, в том числе: объеме валового внутреннего продукта на очередной финансовый год, предпола­гаемых темпах роста валового внутреннего продукта в будущем году, уровне инфляции.

Одновременно с проектом бюджета на очередной финансо­вый год должны составляться прогноз консолидированного бюд­жета соответствующей территории на очередной финансовый год, адресная инвестиционная программа, план развития госу­дарственного или муниципального сектора экономики. Планы развития государственного или муниципального сектора эко­номики включают в себя перечень и сводный план финансово-хозяйственной деятельности федеральных казенных предпри­ятий, а также государственных или муниципальных унитар­ных предприятий, программы продажи или приватизации го­сударственного или муниципального имущества, а также при­обретения имущества в государственную или муниципальную собственность. Кроме того, названные планы должны включать сведения о предельной штатной численности государствен­ных или муниципальных служащих и военнослужащих по глав­ным распорядителям бюджетных средств. Органы государствен­ной власти, органы местного самоуправления вправе опреде­лять дополнительные составляющие и дополнительные требо­вания к планам развития государственного или муниципаль­ного сектора экономики. Также должна быть определена струк­тура государственного или муниципального долга, программа внутренних и внешних заимствований, оценка потерь бюдже­та от предоставленных налоговых льгот, оценка ожидаемого исполнения бюджета за текущий финансовый год, другие до­кументы и материалы.

Одновременно с проектом бюджета также разрабатывается перспективный финансовый план, который представляет собой документ, формируемый на основе среднесрочного прогноза со­циально-экономического развития Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования и содержащий данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или му­ниципальных заимствований и финансированию основных рас­ходов бюджета. Данный документ разрабатывается на три года, законодательно не утверждается и применяется в целях инфор­мирования участников бюджетного процесса о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы, комплексного прогнозирования финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ и законов, оценки прини­маемых мер в области финансовой политики, своевременного выявления долгосрочных негативных тенденций и принятия со­ответствующих мер.

На основе вышеназванных прогнозов разрабатываются дол­госрочные целевые программы, играющие большую роль в под­готовке проектов бюджетов. Содержание долгосрочных целевых программ включает в себя технико-экономическое обоснование, прогноз ожидаемых социально-экономических (экологических) результатов реализации указанной программы, другие докумен­ты и материалы, необходимые для ее утверждения. Они разра­батываются органами исполнительной власти, а утверждаются соответствующими законодательными органами. Любая долго­срочная целевая программа финансируется за счет бюджетных средств или средств государственного внебюджетного фонда.

При составлении проекта бюджета учитываются нормати­вы финансовых затрат на оказание государственных или му­ниципальных услуг, которые используются при расчете фи­нансирования государственного заказа на предоставление государственных или муниципальных услуг, выполняемого го­сударственными, муниципальными унитарными предприяти­ями или иными юридическими лицами. Они разрабатывают­ся федеральными органами исполнительной власти, исходя из количества затрат на единицу предоставляемых государ­ственных или муниципальных услуг. На основе данною по­казателя, а также заданий на предоставление указанных ус­луг уже на стадии составления проекта бюджета предусмат­ривается выделение средств конкретному главному распоря­дителю, распорядителю бюджетных средств, бюджетному уч­реждению.

Рассмотрение и утверждение проекта бюджета. Правительство РФ предоставляет проект федерального бюджета на рассмотрение в Государственную Думу не позднее 26 августа года предшествующего плановому. Также проект федерального бюджета представляется Президенту РФ. Одновременно с проектом закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган представляются:

основные направления бюджетной и налоговой политики;

предварительные итоги социально-экономического развития соответствующей территории за истекший период текущего финансового года и ожидаемые итоги социально-экономического развития соответствующей территории за текущий финансовый год;

прогноз социально-экономического развития соответствующей территории;

прогноз основных характеристик (общий объем доходов, общий объем расходов, дефицита (профицита) бюджета) консолидированного бюджета соответствующей территории на очередной финансовый год и плановый период либо проект среднесрочного финансового плана;

пояснительная записка к проекту бюджета;

методики (проекты методик) и расчеты распределения межбюджетных трансфертов;

верхний предел государственного (муниципального) долга на конец очередного финансового года (на конец очередного финансового года и конец каждого года планового периода);

проект программы государственных (муниципальных) внутренних заимствований на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

проект программы государственных внешних заимствований на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

проекты программ государственных (муниципальных) гарантий на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

проект программы предоставления бюджетных кредитов на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

оценка ожидаемого исполнения бюджета на текущий финансовый год;

проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов;

предложенные законодательными (представительными) органами, органами судебной системы, органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными законодательными (представительными) органами, проекты бюджетных смет указанных органов, представляемые в случае возникновения разногласий с финансовым органом в отношении указанных бюджетных смет;

иные документы и материалы.

Проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, внесенный с соблюдением требований настоящего Кодекса, в течение трех дней направляется Советом Государственной Думы или в период парламентских каникул Председателем Государственной Думы в Совет Федерации, другим субъектам права законодательной инициативы, в комитеты Государственной Думы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату Российской Федерации на заключение.

Совет Государственной Думы направляет проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в Комитет по бюджету и определяет комитеты - соисполнители по рассмотрению отдельных разделов и подразделов проекта федерального бюджета (далее - комитеты-соисполнители).

Комитетом-соисполнителем при рассмотрении основных характеристик федерального бюджета является комитет, ответственный за рассмотрение прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период.

Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в трех чтениях.

При рассмотрении Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в первом чтении обсуждается его концепция, прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, в том числе указываемые в федеральном законе о федеральном бюджете прогнозируемый объем валового внутреннего продукта и уровень инфляции, положенные в основу формирования основных характеристик федерального бюджета, и основные направления бюджетной и налоговой политики.

Предметом рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в первом чтении являются основные характеристики федерального бюджета, к которым относятся:

прогнозируемый в очередном финансовом году и плановом периоде общий объем доходов с выделением прогнозируемого объема нефтегазовых доходов федерального бюджета;

приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, устанавливающее нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период в случае, если они не утверждены настоящим Кодексом;

общий объем расходов в очередном финансовом году и плановом периоде;

условно утверждаемые расходы в объеме не менее 2,5 процента общего объема расходов федерального бюджета на первый год планового периода и не менее 5 процентов общего объема расходов федерального бюджета на второй год планового периода;

объем нефтегазового трансферта в очередном финансовом году и плановом периоде;

верхний предел государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации на конец очередного финансового года и каждого года планового периода;

нормативная величина Резервного фонда в очередном финансовом году и плановом периоде;

дефицит (профицит) федерального бюджета.

При утверждении основных характеристик федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период указываются прогнозируемый в соответствующем финансовом году объем валового внутреннего продукта и уровень инфляции.

Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период во втором чтении в течение 35 дней со дня его принятия в первом чтении.

Предметом рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период во втором чтении являются:

приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, устанавливающее перечень главных администраторов доходов федерального бюджета;

приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, устанавливающее перечень главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета;

бюджетные ассигнования (за исключением утвержденных в первом чтении условно утверждаемых (утвержденных) расходов) по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период в пределах общего объема расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период, утвержденных в первом чтении;

приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, устанавливающее распределение между субъектами Российской Федерации межбюджетных трансфертов на очередной финансовый год и плановый период;

программа предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов на очередной финансовый год и плановый период (приложение к федерального закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период);

программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период (приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период);

программа государственных внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период (приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период);

программа государственных гарантий Российской Федерации в валюте Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период (приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период);

программа государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте на очередной финансовый год и плановый период (приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период);

приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период по долгосрочным целевым программам с указанием бюджетных ассигнований, направленных на финансовое обеспечение указанных программ на очередной финансовый год и плановый период;

текстовые статьи проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Субъекты права законодательной инициативы направляют поправки по предмету второго чтения в Комитет по бюджету.

В течение 10 дней Комитет по бюджету готовит сводные таблицы поправок по разделам, подразделам, целевым статьям, видам расходов классификации расходов федерального бюджета, рассматриваемым во втором чтении, и направляет указанные таблицы в соответствующие профильные комитеты и в Правительство Российской Федерации.

Рассмотрение поправок по предмету второго чтения по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов Российской Федерации проводится в Комитете по бюджету и соответствующем профильном комитете.

Профильный комитет рассматривает направленные ему Комитетом по бюджету таблицы поправок и представляет результаты рассмотрения поправок в Комитет по бюджету, который рассматривает указанные материалы, принимает решение, формирует сводные таблицы поправок, рекомендованных к принятию или отклонению, и выносит их на рассмотрение Государственной Думы.

Порядок взаимодействия комитетов Государственной Думы при рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и порядок согласования разногласий между ними определяются Регламентом Государственной Думы.

Государственная Дума рассматривает в третьем чтении проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение 15 дней со дня принятия указанного законопроекта во втором чтении.

При рассмотрении в третьем чтении в соответствии с распределением бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов федерального бюджета, предусмотренным отдельными приложениями к федеральному закону о федеральном бюджете, принятыми во втором чтении, утверждаются ведомственная структура расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и ведомственная структура расходов федерального бюджета на первый и второй годы планового периода. Для рассмотрения в третьем чтении законопроект выносится на голосование в целом.

Принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение пяти дней со дня принятия передается на рассмотрение Совета Федерации.

Принятый Государственной Думой федеральный закон о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период рассматривается Советом Федерации в течение пяти дней после его представления Государственной Думой.

Одобренный Советом Федерации закон направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.

В случае отклонения Советом Федерации закона о бюджете он направляется в согласительную комиссию для преодоления разногласий. После чего Государственная Дума рассматривает согласованный вариант в одном чтении.

В случае отклонения закона Президентом Российской Федерации, закон передается в согласительную комиссию, в состав которой включается представитель Президента РФ. Дальнейшее рассмотрение аналогично, изложенному выше.

Исполнение бюджетов в РФ. В соответствии с Бюджетным кодексом в РФ действует казначейская система исполнения бюджетов. Учитывая существование дисциплины «Организация исполнения бюджетов», которая читается параллельно «Бюджету и бюджетной системе РФ», считаем возможным опустить эту часть описания бюджетного процесса.

Бюджетный контроль. Контроль за исполнением бюджета осуществляется законодательными (представительными) и исполнительными органами. Более подробно остановимся на полномочиях представительных органов власти. Контроль представительного органа предполагает:

1. Право соответствующих представительных органов на получение
оперативной информации об исполнении бюджета.

2. Право на утверждение или не утверждение отчета об исполнении
бюджета.

3. Право вынесения оценки деятельности исполнительного органа по
исполнению бюджета.

4. Право на создание собственного контрольно-счетного органа.
Бюджетная отчетность включает:

1) отчет об исполнении бюджета;

2) баланс исполнения бюджета;

3) отчет о финансовых результатах деятельности;

4) отчет о движении денежных средств;

5) пояснительную записку.

Отчет об исполнении бюджета содержит данные об исполнении бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.

Баланс исполнения бюджета содержит данные о нефинансовых и финансовых активах, обязательствах Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на первый и последний день отчетного периода по счетам плана счетов бюджетного учета.

Отчет о финансовых результатах деятельности содержит данные о финансовом результате деятельности в отчетном периоде и составляется по кодам классификации операций сектора государственного управления.

Отчет о движении денежных средств отражает операции по счетам бюджетов по кодам классификации операций сектора государственного управления.

Пояснительная записка содержит анализ исполнения бюджета и бюджетной отчетности, а также сведения о выполнении государственного (муниципального) задания и (или) иных результатах использования бюджетных ассигнований главными распорядителями (распорядителями, получателями) бюджетных средств в отчетном финансовом году

Оперативная информация об исполнении бюджета - ежемесячные справки и квартальные отчеты могут рассматриваться представительным органом без утверждения и являются основой для внесения поправок в бюджет в ходе его исполнения.

По итогам финансового года представительный орган рассматривает отчет исполнительного органа об исполнении бюджета. Рассмотрению отчета должна предшествовать документальная проверка уполномоченного органа (или аудиторской организации) и соответствующее заключение по разделам функциональной классификации и главным распорядителям кредитов по целевому использованию средств бюджета.

При утверждении (не утверждении) отчета об исполнении бюджета представительный орган вправе выносить оценку исполнения бюджета. Например, признать исполнение бюджета соответствующей администрацией удовлетворительным и отметить направления или разделы, по которым необходимо разработка мер, направленных на повышение качества бюджетного процесса.

При выявлении в ходе проверки исполнения (аудита) нарушений законодательства представительный орган может признать исполнение бюджета неудовлетворительным и в зависимости от характера выявленных нарушений и обратиться в прокуратуру с просьбой о принятии мер прокурорского реагирования.

Годовой отчет об исполнении бюджета до его рассмотрения в законодательном (представительном) органе подлежит внешней проверке, которая включает внешнюю проверку бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств и подготовку заключения на годовой отчет об исполнении бюджета.

Внешняя проверка годового отчета об исполнении федерального бюджета осуществляется Счетной палатой Российской Федерации в порядке, установленном настоящим Кодексом.

Внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации осуществляется органом государственного финансового контроля субъекта Российской Федерации, образованным законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации с соблюдением требований настоящего Кодекса.

Внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета осуществляется органом муниципального финансового контроля, сформированным на муниципальных выборах, или представительным органом муниципального образования в порядке, установленном муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования с соблюдением требований настоящего Кодекса.

По обращению представительного органа поселения внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета поселения может осуществляться контрольным органом муниципального района или органом государственного финансового контроля субъекта Российской Федерации, созданным соответственно представительным органом муниципального района или законодательным (представительным) органом власти субъекта Российской Федерации.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации представляет отчет об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации для подготовки заключения на него не позднее 15 апреля текущего года. Подготовка заключения на годовой отчет об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации проводится в срок, не превышающий 1,5 месяца.

Местная администрация представляет отчет об исполнении местного бюджета для подготовки заключения на него не позднее 1 апреля текущего года. Подготовка заключения на годовой отчет об исполнении местного бюджета проводится в срок, не превышающий один месяц.

Орган государственного (муниципального) финансового контроля готовит заключение на отчет об исполнении бюджета на основании данных внешней проверки годовой бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств.

Заключение на годовой отчет об исполнении бюджета представляется органом государственного (муниципального) финансового контроля в законодательный (представительный) орган с одновременным направлением соответственно в Правительство Российской Федерации, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, местную администрацию.

Неисполнение или ненадлежащее исполнение установленного Бюджетным кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней признается нарушением бюджетного законодательства, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения.

Меры, применяемые к нарушителям, включают:

1. Предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

2. Блокировку расходов.

3. Изъятие бюджетных средств.

4. Приостановление операций по счетам в кредитных организациях.

5. Наложение штрафов.

6. Начисление пени.

На федеральном уровне полномочиями по применению мер принуждения являются органы федерального казначейства.

Реформирование бюджетного процесса в РФ. В мае-июне 2004г. был опубликован пакет правительственных документов – «Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах», «Положение о докладах, о результатах и основных направлений деятельности субъектов бюджетного планирования», Методические рекомендации по подготовке этих докладов, - направленный на повышение результативности бюджетных расходов. Эти документы ввели новый порядок и правила формирования проекта федерального бюджета на 2005г.

Целью предусмотренного Концепцией реформирования бюд­жетного процесса является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.

Суть этой реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результата­ми» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности уча­стников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

Управление результатами (с 2008г.) · разделение уровней бюджетной системы; · среднесрочное планирование; · бюджетирование по целям и результатам; · реорганизация бюджетных учреждений; · учет и отчетность по международным стандартам

Управление затратами (1991-200 гг.) · сбалансированность бюджета; · денежное исполнение; · казначейство; · целевое использование средств в соответствии с планом; · методика распределения финансовой помощи

Рис. 12 – Основные параметры новой модели управления общественными финансами

В рамках концепции «управления ресурсами» бюджет в основном формиру­ется путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой их по ста­тьям бюджетной классификации Российской Федерации. При соблюдении же­стких бюджетных ограничений такой подход обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектировок. В то же время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей.

В рамках концепции «управления результатами» бюджет формируется исхо­дя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджет­ные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам дея­тельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Расширяется самостоя­тельность и ответственность администраторов бюджетных средств, то есть устанавли­ваются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной кор­ректировкой в рамках среднесрочного финансового плана, формируется об­щая сумма ассигнований (глобальный бюджет) на выполнение определенных функций и программ, детализация направлений, использования которых осу­ществляется администраторами бюджетных средств, создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов (персонала, оборудования, помещений и т. д.), приоритет отдается внутреннему контролю, ответственность за приня­тие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и по­следующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.

Ядром новой организации бюджетного процесса должна стать широко при­меняемая в мире концепция (модель) «бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования». Ее суть распределение, бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления ус­луг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

Помимо создания системы мониторинга результативности бюджетных рас­ходов эта модель предполагает переход к многолетнему бюджетному планиро­ванию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигно­ваний и повышением предсказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств. В связи с этим возникает необходимость в группировке расходных обязательств в зависимости от степени их предопреде­ленности и правил планирования ассигнований на их выполнение. Процедура составления и утверждения бюджета должна быть переориентирована на выра­ботку четких расходных приоритетов и оценку их реализации (что влечет за собой укрупнение планируемых позиций и изменение перечня и формата бюд­жетных документов) с существенным расширением полномочий органов ис­полнительной власти при исполнении бюджета.

Таким образом, реформирование бюджетного процесса предлагается осуще­ствить по следующим направлениям:

- реформирование бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетного учета;

- выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств;

- совершенствование среднесрочного финансового планирования;

- совершенствование и расширение сферы применения программно-целе­вых методов бюджетного планирования;

- упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.

Особого внимания здесь заслуживает проблема выделения из общего бюджета бюджетов действующих и принимаемых обязательств. Постановка этого вопроса для России является новой, но в других странах такое разделение с успехом используется уже длительное время. В составе любого принимаемого бюджета можно выделить две группы расходов: осуществляемые по уже приня­тым законам и другим нормативным документам; впервые появившиеся в составе бюджета впервые, связанные с решениями, которые приняты только накануне данного финансового года. Это разделение важно с точки зрения относительной ценности различных групп расходов и определения шансов на включение их в состав рассматриваемого бюджета. Речь идет о бюджете как проекте закона, подлежащего рассмотрению и утверждению в законодатель­ных органах.

Практика таких рассмотрений в других странах показала, что следует более, строго и тщательно анализировать целесообразность включения - в бюджет расходов, трактуемых как новые обязательства государства, которых раньше не было. Это в некоторой степени облегчает процедуру рассмотрения и утверждения очередного бюджета. Следует, однако, иметь в виду, что внедрение такого подхода требует большой предварительной работы по выработке четких юридических норм, регулирующих классификацию обязательств и порядок их включения в состав обсуждаемого бюджета. То есть, мы считаем, что одним из факторов формирования эффективной бюджетной политики является структурирование во времени и по важности мероприятий, которые будут осуществляться в рамках концепции. Подобное структурирование позволяет обеспечить реалистичность решения отдельных задач и общей цели.

Реалистичность становится возможной, во-первых, благодаря последовательности проведения реформ, вытекающих одна из другой, во-вторых – в отсутствии необходимости концентрировать усилия ответственных органов власти одновременно на нескольких направлениях.

На наш взгляд, в настоящей концепции заложен комплексный подход к решению проблемы проведения эффективной бюджетной политики, заключающийся в распространении мероприятий на все отрасли бюджетной сферы и все этапы и процедуры бюджетного процесса.

Данные особенности обуславливают возможность достижения указанной в начале цели и решения актуальных задач бюджетной политики.