Методы административного права

Предмет правового регулирования, будучи главнейшим критерием разграничения отраслей права, вместе с тем не позволяет провести окончательного разделения системы права на отдельные отрасли. Поэтому механизм правового регулирования включает в себя и методы правового регулирования, которые в совокупности с предметом правового регулирования обеспечивают более точное разграничение отраслей права, регламентирующих сходные общественные отношения. По мнению В.Д. Сорокина, механизм правового регулирования общественных отношений представляет собой сложное системное образование, главными элементами которого являются: 1) единый предмет правового регулирования; 2) единый метод правового регулирования, проявляющийся в трех типах правового регулирования – гражданско-правовом, административно-правовом и уголовно-правовом; 3) наличие процессуальных форм реализации метода правового регулирования; его осуществление происходит с помощью соответствующих видов юридического процесса – гражданского, административного и уголовного.

Метод позволяет охарактеризовать соответствующие общественные отношения с юридической точки зрения, т. е. с позиций используемых правовых средств, приемов, способов и механизмов правового воздействия.

Методы административного права как способы воздействия на общественные отношения следует отличать от методов изучения административного права, которыми в сущности являются способы толкования административно-правовых норм (об этом речь пойдет в следующем параграфе).

Различные отрасли права имеют, как правило, специфические методы правового регулирования. В литературе этот вопрос анализируется в течение длительного времени. С. С. Алексеев считает, что главная особенность каждой отрасли права – наличие особого юридического режима («метода регулирования»), который во многом ориентирован на способы правового регулирования – дозволения, запреты, обязывания. В сфере общественных отношений, являющихся предметом административного права, можно обнаружить действие всех упомянутых методов правового регулирования.

Метод правового регулирования представляет собой совокупность приемов, способов воздействия правовых норм и правил на конкретные общественные отношения. Иногда под методом правового регулирования понимают совокупность приемов и способов регулирования человеческой деятельности. Метод правового регулирования – весьма емкое понятие, характеризующееся наличием множества компонентов (порядок установления прав и юридических обязанностей субъектов соответствующих правоотношений, степень определенности их прав и автономность их действий и др.).

В литературе существует несколько подходов к вопросу о классификации методов правового регулирования. В зависимости от сочетания различных признаков в теории права можно обнаружить три метода (типа) правового регулирования: дозволение, предписание и запрет. Дозволение связывается с гражданско-правовым регулированием, направленность которого выражается главным образом в первичности управомочивающих норм. Предписание выступает как административно-правовой тип регулирования. Запрет как метод регулирования имеет отношение к уголовному праву. Однако из подобной классификации типов правового регулирования отнюдь не вытекает, что дозволение присуще только гражданскому праву, предписание – административному, а запрет – уголовному. Все три типа правового регулирования можно обнаружить в различных отраслях, но решающим в одних является дозволение, в других – предписание, в третьих - запрет. Так, гражданское право, будучи в основном управомочивающим, содержит и запретительные нормы, которые, однако, носят в этой отрасли вспомогательный характер. Значителен удельный вес запретительных норм и в административном праве, что даже привело к их специальной кодификации. Уголовно-правовой метод регулирования также не может быть сведен лишь к запрету. Эти три типа правового регулирования в каждой отрасли права могут иметь дополнительные характеристики и выступать в качестве специфических методов.

Административное право, осуществляя регулятивную функцию, использует ряд правовых средств (способов) воздействия на управленческие отношения, на поведение их участников. Эти средства называются методами правового регулирования административно-правовых отношений.

Административное право бывшего СССР, в основном регулировавшее административно-правовые отношения по исполнительной вертикали, утвердило среди ученых мнение, что доминирующим в нем является метод односторонних властных предписаний. Отмечалось, что участники управленческих отношений не равноправны, ибо один дает обязательные для исполнения предписания, а другой должен их точно и вовремя исполнить (например, предоставление и изъятие земли для целей обороны страны, прокладки коммуникаций, охраны природы, применение принудительных мер при совершении административных правонарушений и т. д.). Этот принцип сохранился и по настоящее время.

Однако в современных условиях, по мере возрастания роли административно-правовых отношений по горизонтали, вопрос о методах требует большего внимания. Например, появляется необходимость в государственном планировании, расчетах экономических нормативов, обосновывающих принятие тех или иных решений и пр. В общих чертах суть методов административного правового регулирования раскрывается перечнем следующих правовых средств:

1) установление определенного порядка действий – предписание к действию в соответствующих условиях, надлежащим образом оформленное в административно-правовой форме. Например, государственные служащие должны соблюдать положения соответствующей должностной инструкции, а также разделов законов, в которых перечисляются их обязанности. Должностные лица обязаны осуществлять установленный в различных правовых документах порядок конкретных действий: например, совершение последовательных действий по рассмотрению дел о нарушениях таможенных правил; осуществление деятельности по контролю и надзору, лицензированию, стандартизации и сертификации товаров и услуг и т. д.; государственные служащие в пределах своих обязанностей должны своевременно рассматривать обращения граждан и общественных объединений, а также предприятий, учреждений и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления и принимать по ним решения в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Российской федерации;

2) запрещение (ограничение) определенных действий под угрозой применения соответствующих санкций. Например, если государственные служащие не соблюдают этого положения, то законодатель устанавливает возможность применения к ним мер государственного принуждения: дисциплинарного, административного, уголовного. Так, запрещено направление жалоб граждан на рассмотрение тем должностным лицам, действия которых являются предметом жалобы. Виновные должностные лица несут за нарушения данного запрета дисциплинарную ответственность; государственным (муниципальным) служащим запрещено получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, деньги, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и пр.), связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию;

3) предоставление возможности выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренных в административно-правовой норме. В данном случае государственный служащий может выбрать по своему усмотрению, но строго в соответствии с законом, один из нескольких методов и форм деятельности. Например, начальник органа внутренних дел принимает решение о наложении на лицо административного взыскания и определяет в постановлении конкретную меру административного взыскания, а также ее размер либо вид (если это предусматривается законом);

4) предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т.е. совершать или не совершать предусмотренные административно-правовой нормой действия при наличии определенных условий (например, право на принесение жалобы). Как правило, это имеет место не только в процессе реализации субъективных прав, но и при осуществлении правового статуса государственных служащих, использовании предоставленных им прав и правомочий. Дозволение – это предоставление государственным (муниципальным) служащим права на свои, собственные активные действия. Этот способ деятельности может использоваться государственным (муниципальным) служащим в рамках осуществляемой им управленческой деятельности, когда выбор того или иного варианта управленческого поведения будет определять эффективность всей административной работы.

Таковы отличительные черты методов административно-правового регулирования управленческих отношений, нередко называемых властеотношениями. Хотя административное право властно проявляет себя во всех указанных случаях, оно предусматривает и мягкие варианты воздействия на общественные отношения и соответствующих субъектов права, что особенно важно при административно-правовых отношениях по горизонтали.

Одной из современных тенденций в развитии российского законодательства вообще, а административного – в частности является некоторое усиление роли диспозитивного метода правового регулирования, т.е. переход от императивности в управлении к таким формам регламентации, которые позволяют широко использовать и в управленческой практике договорные начала, максимально обеспечивать права и свободы граждан, гарантировать условия для проявления инициативы, творчества, предприимчивости.