Предмет административного права

В основу разграничения отраслей права юридическая наука издавна кладет предмет правового регулирования, т.е. круг общественных отношений, регулируемых нормами той или иной отрасли права. Каждая отрасль права имеет специфический предмет правового регулирования. Общественные отношения, которые могут иметь комплексное правовое регулирование, как правило, характеризуется следующими чертами:

1) необходимость правовой регламентации отношений с целью обеспечения решения публичных (общественных) задач и выполнения функций органов публичной власти (например, выполнение функций государства государственными служащими, применение мер административной ответственности к лицам, совершившим административные правонарушения);

2) взаимосвязанность и наличие общих черт и характерных особенностей (например, в административном праве выделяются отношения по поводу управления, т.е. последнее является ядром всех других отношений, вокруг которых и формируются многочисленные связи и отношения);

3) стабильность и наличие определенных внутренних закономерностей (управление необходимо всегда; существуют типичные административно-правовые формы и методы управления);

4) потребность в осуществлении контроля за этими отношениями, а также за действиями или поведением субъектов права в конкретной сфере (например, осуществление судебного контроля за действиями должностных лиц, государственных и муниципальных служащих);

5) установление соответствующего правового режима реализации правовых норм (например, формирование административно-правового режима реализации функций государственного управления).

Административное право – это самостоятельная публично-правовая отрасль, которая упорядочивает общественные отношения, связанные с государственной административной деятельностью. Посредством этой отрасли права государство регулирует систему специфических однородных общественных отношений, возникающих в процессе организации и функционирования исполнительной власти (в сфере государственного управления и местного самоуправления), в сфере реализации уполномоченными органами и должностными лицами управленческих функций.

Под административным правом обычно понимают право «администрации» («право управления», «управленческое право»). В этом смысле каждая сторона, имеющая развитую правовую систему, обладает административным правом, ибо она обязательно располагает совокупностью норм, регламентирующих деятельность администрации. В механизме правового воздействия административному праву принадлежит особая роль, которая заключается в том, что оно выступает необходимым инструментом управления социальными процессами в обществе. Административное право входит в систему научных и учебных дисциплин, объединяемых термином «наука управления» («управленческая наука»). Наряду с административным правом сюда входят также, например «теория государственного управления», «общее учение об управлении», «управленческая политика», «психология управления» и т. д.

Самое простое и правильное определение предмета административного права заключается в том, что эта отрасль права регулирует общественные отношения в области государственного (публичного) управления. Мысль о том, что в основу определения понятия административного права следует положить отношения, связанные с государственным управлением, проводится еще у основателя классической юридической догматики О. Майера, который отмечал, что административное право создает правовой порядок в отношениях между государством и гражданами, находящимися ниже по отношению к нему и сталкивающимися с ним в процессе его административной деятельности. Соответственно между гражданами и государством, по определению ученого, складываются отношения власти – подчинения.

В окончательной формулировке административное право – это отрасль права (система правовых норм), которая в целях выполнения задач и осуществления функций государства регулирует общественные отношения управленческого характера, складывающиеся в сфере организации и функционирования исполнительной власти, государственного управления и местного самоуправления, а также в процессе внутриорганизационной и административно-юрисдикционной деятельности иных государственных органов.

Нормы административного права регулируют организацию и процесс управления, деятельность специальных органов и организаций, а также правовую защиту граждан от неправомерных действий этих органов и учреждений. Такое определение соответствует той правовой трактовке, согласно которой при делении права на отрасли следует исходить прежде всего из регулируемых общественных отношений (особый предмет правового регулирования).

Предметом административного права является широкий комплекс общественных отношений, складывающихся в связи с реализацией функций государственного управления, с осуществлением исполнительной и распорядительной деятельности органов управления и должностных лиц. Эти общественные отношения имеют сложный и комплексный характер, ибо, с одной стороны, управленческие отношения могут образовываться при осуществлении субъектами управления функций управленческой деятельности (например, подготовка и издание правового акта управления по конкретному вопросу), а с другой – они возникают и при нарушениях установленных административно-правовыми нормами правил поведения (например, при совершении санитарного правонарушения).

Предмет административного права можно определить исходя из следующих положений:

1) административное право регулирует управленческие отношения в соответствии с интересами государства и общества и направлено на охрану конституционных прав и свобод граждан; оно регламентирует отношения, возникающие в связи с выполнением задач и функций государственно-управленческой деятельности и, следовательно, представляющие публичный (общественно-значимый) интерес. Поэтому в сферу воздействия административного права входят государственно-управленческие отношения по регулированию хозяйственного, социально-культурного и административно-политического строительства в стране. Субъекты административного права, регулируя управленческие процессы, могут применять специфические для органов исполнительной власти методы, приемы и правовые средства;

2) административное право регулирует отношения между обеими сторонами государственно-управленческих отношений – управляющих и управляемых, которые складываются по поводу осуществления органами исполнительной власти возложенных на них управленческих функций;

3) административное право устанавливает виды и меры административного принуждения, используемого государством в целях предупреждения правонарушений, наказания виновных лиц за совершенные административные правонарушения, пресечения противоправных деяний и возмещения имущественного ущерба, причиненного правонарушениями. Административно-правовое регулирование имеет место лишь тогда, когда в правовых отношениях одна сторона выступает в качестве субъекта государственно-управленческой деятельности. Если же орган государственного управления совершает действия, которые не предусмотрены его компетенцией и не установлены нормативными правовыми актами, если он не использует властных распорядительных полномочий или принудительных механизмов и правовых инструментов, т.е. когда он находится практически в таком же правовом положении как и другой субъект, в отношении которого и направлены его действия, то в этом случае орган осуществляет деятельность, не относящуюся к сфере административно-правового регулирования. Следовательно, в данном случае этот орган управления не является субъектом административного права и потому не имеет соответствующего административно-правового статуса.

Управленческие отношения, регулируемые административным правом, многообразны. В зависимости от того, каковы особенности их участников (как правило, обязательным участником управленческих отношений является тот или иной субъект исполнительной власти), можно выделить следующие виды управленческих отношений:

а) между субъектами исполнительной власти, один из которых подчинен другому, и при этом находятся на различных организационно-правовых уровнях;

б) между субъектами исполнительной власти, которые не подчинены друг другу и находятся на одном и том же организационно-правовом уровне;

в) между органами исполнительной власти и исполнительными органами местного самоуправления;

г) между субъектами исполнительной власти и находящимися в их организационном подчинении (ведении) государственными предприятиями, концернами, объединениями, учреждениями;

д) между органами исполнительной власти, осуществляющими функции надведомственного характера (стандартизация, статистика, метрология, сертификация, государственная отчетность, контроль и надзор) и государственными предприятиями;

е) между субъектами исполнительной власти и общественными объединениями;

ж) между субъектами исполнительной власти и коммерческими и некоммерческими организациями;

з) между исполнительными органами местного самоуправления и муниципальными предприятиями и учреждениями;

и) между исполнительными органами местного самоуправления и коммерческими и некоммерческими организациями;

к) между исполнительными органами местного самоуправления и общественными объединениями;

л) между органами исполнительной власти и гражданами;

м) между исполнительными органами местного самоуправления и гражданами.

Таким образом, административно-правовые отношения возникают на почве управления, организации управления, управленческой деятельности органов управления, процесса управления, административного процесса, защиты прав и свобод граждан от неправомерных действий и решений органов управления (их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих). Принципиальный момент состоит в том, что административное право – это совокупность правовых норм, которыми регулируется публичное управление в государстве, в муниципальных образованиях и других публичных институтах. Иными словами, административное право регулирует отношения не только в сфере государственного управления, но и сфере управления, осуществляемого на негосударственном уровне – местного самоуправления, а также управления в других публичных организациях и учреждениях.

В предмет административного права Российской Федерации также входят внутриорганизационные отношения в аппаратах органов представительной власти, суда и прокуратуры.

Суммируя сказанное, представим предмет административного права следующим перечнем отношений:

управленческие отношения, возникающие в рамках организации публичного управления (организационное административное право);

управленческие отношения, в рамках которых реализуются функции и полномочия органов исполнительной власти; отношения, возникающие между различными звеньями системы исполнительной власти и органов публичного управления;

управленческие отношения, связанные с деятельностью исполнительных органов местного самоуправления и возникающие при осуществлении управленческого процесса (процесса управления), т.е. при издании правовых актов управления, заключении административных договоров, использовании других форм управленческих действий;

управленческие отношения внутриорганизационного характера, возникающие в процессе функционирования субъектов представительной, судебной властей и прокуратуры;

отношения, связанные с рассмотрением дел о защите прав и свобод граждан от действий и решений публичного управления (и их должностных лиц), нарушающих права и свободы граждан; судьи единолично рассматривают также дела об административных правонарушениях и жалобы на постановления иных юрисдикционных органов о наложении на лиц административных взысканий;

управленческие отношения, возникающие при реализации общественными организациями и иными негосударственными организациями делегированных им государством специальных государственно-властных полномочий по вопросам управленческой деятельности.

Общим признаком, объединяющим названные группы отношений в единое целое, является то, что в совокупности они составляют общественные отношения в сфере управления (исполнительной власти). Эти отношения регулируются не только правовыми нормами, которые содержатся в федеральных законах, но и в законодательных актах субъектов Российской Федерации и многочисленных подзаконных актах (положениях, инструкциях и т.д.).

В общем массиве административно-правовых отношений доминируют отношения, связанные с организацией и функционированием государственного и муниципального управления, публичной службы (государственной и муниципальной), т.е. с той сферой, в которой активно используются такие правовые механизмы и методы, как предписания, указания, контроль, надзор, управление, властное волеизъявление, подчиненность, верность долгу службы, односторонность волеизъявления, применение методов принуждения, использование в деятельности средств административно-правового принуждения и пр. Все эти отношения имеют управленческий характер и охватываются административно-правовым регулированием.