Проверки исполнения законов и основания их проведения

Основным правовым средством выявления и устранения правонарушений является надзорная проверка.

В теории и на практике различают несколько видов прокурорских проверок: целевые; комплексные; сквозные; совместные.

По объему решаемых задач проверки делятся на целевые и комплексные, Целевые проверки нацелены на проверку конкретного сообщения или отдельного нормативного акта, а комплексные — на всестороннее исследование одной или нескольких групп вопросов, например исполнение законов о приватизации.

Сквозные проверки,' как правило, проводятся тогда, когда возникает необходимость проследить исполнение законодательства сверху в'низ, в рамках единой правовой сферы, одного ведомства — от федерального уровня до городов и районов. К проведению таких проверок прибегают в случаях, когда необходимо составить це­лостное представление с исполнением определенной группы законов, 'а также тогда, когда иным способом нельзя выяснить, какой уровень исполнительной власти не обеспечил надлежащее исполнение закона (например, целевое использование средств централизованного государственного кредита).

Совместными называют проверки, осуществляемые с участием контролирующих органов. Совместные действия проводятся в рамках координации деятельности правоохранительных органов по самостоятельным планам и при руководящем, воздействии прокурора. Субъекты координации выполняют свойственные их компетенции задачи. Проверки с участием специалистов — это надзорное действие, при котором прокурор, используя предоставлен­ное законом право, привлекает специалиста для решения чисто надзорных задач. В данном случае специалист выполняет задание прокурора.

Проверки проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором (п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре, п. 6 приказа Генерального прокурора Российской Федерации № 30 от 22 мая 1996 г. «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»).

В целях проверки результативности актов прокурорского надзора проводятся так называемые контрольные проверки на одном и том же объекте по прошествии времени, необходимого для принятия мер по устранению нарушений законов и обстоятельств, им способствующих.

Основными этапами проведения надзорной проверки являются:

1) подготовка к ее осуществлению, включающая в себя изучение необходимого законодательства; анализ имеющихся в прокуратуре материалов предыдущих проверок, актов прокурорского надзора; консультации со специалистами, коллегами; составление плана проведения проверки; определение ее продолжительности, сроков ее начала и окончания, последовательности осуществления отдельных надзорных действий;

2) собственно проверка на конкретном объекте. Как правило, прокурор заблаговременно извещает о предстоящей проверке руководителя, согласует с ним время ее проведения, а по окончании проверки знакомит руководителя поднадзорного объекта с ее результатами;

3) составление справки и документов прокурорского реагирования по окончании проверки.

В ходе проверки прокурор использует самые разнообразные способы выявления нарушений законов, установления лиц, их совершивших. Прокурор должен в полной мере использовать предоставленные ему законом полномочиям с тем, чтобы проверка была полной, объективной, ее выводы аргументированы ссылками на надлежащий закон, не допускали неопределенности, двусмысленности.

Существенно различаются по содержанию проверки соответствия закону актов, издаваемых поднадзорными прокурору органами, и проверки исполнения конкретных групп законов.

Обеспечение единства законности при издании правовых актов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления и контроля — наиважнейшее направление проку­рорской деятельности.

Органы прокуратуры призваны гарантировать верховенство федерального закона по предметам исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения с входящими в ее состав субъектами (ст. 71, 72 Конституции РФ). Таким образом формируется единое правовое пространство на территории Россий­ской Федерации, гарантирующее гражданам равные права и способы их защиты вне зависимости от места пребывания.

Важно, руководствуясь п. 4.1 приказа Генерального прокурора № 30 (1996), организовать работу таким образом, чтобы предотвратить издание противозаконного акта, заблаговременно знакомиться с планом законотворческой работы представительных органов.

Несоответствие правового акта федеральному закону, как об этом свидетельствует надзорная практика, выражается:

1) в уклонении от цели, обозначенной в законе (применение ненадлежащего закона, например, вместо закона о бюджетном устройстве налогового законодательства);

2) в издании правового акта, основанного на отмененном законе;

3) в превышении власти при издании нормативного акта (принятие решения неправомочным органом, несоблюдение процедуры обязательного согласования и т.п.);

4) в несоблюдении формы и процедуры издания. Проверки на предмет соответствия нормативных актов феде­ральным законам проводятся во всех органах, правомочных их принимать. К ним относятся и органы государственного контроля, как об этом сказано в приказе Генерального прокурора РФ от 22 мая 1996 г. Однако в приоритетном порядке проверяются акты представительного органа. Неразрывно связаны с ними акты органов исполнительной власти, направленные на реализацию пред-. писываемых для всеобщего исполнения законодательных установлений. '

Акты применения норм права в ряде случаев облекаются в нетрадиционную форму письма, но от этого они не утрачивают обязательный характер для их исполнителей и поэтому нуждаются в прокурорской проверке. Как свидетельствует надзорная практика, повсеместно распространены нарушения принципа федерализма в налоговых, бюджетных правоотношениях, связанные с попытками неперечисления федеральных налогов. Эти нарушения фиксируются в актах органов представительной и исполняггель-ной власти.

Для данной сферы надзорных правоотношений существенным представляется вопрос о периодичности проверок и объеме проверяемого нормативного массива в форме законов субъектов Российской Федерации.

1. Акты представительных органов Российской Федераций, нормативные акты представительных органов местного самоуправления должны проверяться -непосредственно после их принятия, даже в случае, когда прокурор предварительно ознакомился с содержанием. Тем самым обеспечиваются своевременность проку­рорского реагирования, предотвращение существенных негативных последствий, связанных с исполнением ненадлежащего закона. Проверка осуществляется сплошным способом.

2. Акты органов исполнительной власти предпочтительно проверять не реже одного раза в квартал. Речь идет об администрациях краев, областей.

3. Акты органов государственного контроля обычно проверяются в ходе целевой проверки на данном объекте. В одно и •го же время проверяются исполнение возложенных на данный орган обязанностей по контролю за исполнением законов и законность в деятельности самого органа, в том числе при издании правовых актов. "

Во втором и в третьем случаях проверки являются плановыми, что, естественно, не исключает возможности проверки по поступившему в прокуратуру сигналу.

Генеральный прокурор требует от подчиненных прокуроров осуществлять надзор за законностью правовых актов органов государственного вневедомственного контроля независимо от притупления информации о нарушениях закона.

Общие правила проверок контролирующих органов с учетом особенностей их правового статуса сводятся к тому, чтобы обеспечить прокурорское воздействие на следующие направления:

• изучение правовых актов органов контроля;

• соблюдение законодательства, регулирующего деятельность самих органов контроля;

• применение мер принуждения к виновным физическим лицам, а в допускаемых законом случаях и к юридическим лицам, особенно в связи с привлечением их к административной ответственности.

Типичными нарушениями, допускаемыми органами межведомственного контроля при издании правовых актов, являются: превышение полномочий, влекущее недействительность акта, а также дефектность правового акта, приводящая к его частичной ничтожности.

К примеру, в практике налоговых инспекций распространено снижение сумм штрафов, хотя закон не предоставляет такой возможности, установив размер штрафа в твердой сумме.

С тем чтобы обеспечить достижение оптимальных результатов надзорной деятельности в процессе организации и проведения проверок в контролирующих органах, необходимо:

• знать систему действующих на надзорной территории органов вневедомственного контроля;

• обладать информацией о правотворческой практике контролирующих органов (из средств массовой информации, проверок вышестоящих органов, в рамках межведомственной координации и др.);

• первоочередное внимание уделять правовым актам, носящим

нормативный характер. В ходе проверки устанавливается:

а) имело ли место нарушение закона, какого именно;

б) в чем заключается допущенное нарушение;

в) какие меры следует принять для устранения допущенного нарушения;

г) причинен ли правонарушением ущерб, каков его размер;

д) каков круг ответственных лиц.

Если изданный контролирующим органом правовой акт противоречит закону, прокурор или его заместитель обязаны принести протест на такой акт в орган или должностному лицу, его издавшим, либо обратиться в суд с заявлением о признании акта недействительным.

В широком понимании органы государственного контроля включают в себя не только специально созданные органы вневедомственного контроля, но и иные органы, наделенные компетенцией по выполнению функций государственного регулирования.

§ 5. Правовые акты прокурора в сфере надзора за исполнением законов 135

С известной долей условности к контролирующим можно отнести органы государственной регистрации. По действующему в Российской Федерации законодательству обязательной государственной регистрации подлежат граждане-предприниматели, отдельные категории юридических лиц, а также объекты предпринимательства. В органах юстиции регистрируются политические партии, религиозные организации, общественные, благотворительные организации и др. Задача органов государственной регистрации — обеспечить легитимацию указанных субъектов, если их создание основано на законе и учредительные документы не противоречат требованиям законодательства.

Специфической формой государственного контроля является лицензирование отдельных видов деятельности, т.е. выдача разрешения. Лицензированию подлежат такие виды деятельности, которые способны причинить вред жизни, здоровью граждан, окружающей природной среде, иным правам и интересам, в том числе обороноспособности, экономической безопасности. Таким образом, наряду со специальными межведомственными органами государственного контроля в.сферу прокурорского влияния попадают органы государственной регистрации и лицензирования.

Позитивное воздействие на режим законности оказывают про-, куророкие проверки, позволяющие одновременно воздействовать на несколько групп общественных отношений.

Так, осуществляя проверки исполнения законов органами государственной регистрации субъектов предпринимательства, прокуроры защищают не только экономические права и свободы граждан, юридических лиц, но и публичный интерес, поскольку полнота и своевременность постановки на учет налогоплательщиков прямо связаны с эффективностью работы регистрирующих органов.

В ходе надзорных проверок прокурору важно принимать во внимание обязанности других государственных органов по выявлению и устранению нарушений законов.