Тенденции развития отечественной системы управления образованием

Формирование, функционирование и развитие института образования является одной из основных функций государства. Формирование общей государственной политики в области образования и распределение обязанностей и ответственности на все уровни управления подчёркивает и обеспечивает целостность системы образования в России и единство системы управления ею.

В результате анализа развития отечественной системы управления образованием можно выделить особо те исторические периоды, когда государство способствовало зарождению элементов территориального влияния на развитие образования, усилению демократических начал в управлении.

В конце XVIII века в результате губернской реформы Екатерины II, направленной на укрепление и усиление роли местного самоуправления, города получили статус самостоятельной административной единицы, была принята «Грамота на права и выгоды городам Российской империи» в 1785 г., которая стала первым в истории управления развернутым законом организации городского управления. В законе было предусмотрено формирование городского общественного самоуправления, но функционировало оно под постоянным и строгим контролем органов государственного управления, губернатора, в компетенцию которого входило управление всеми сферами жизнедеятельности на местах, в том числе и управление народными школами.

В связи с этим становление общественного самоуправления проходило очень сложно и медленно и являлось «слабо действующим». Заботы царской власти о городах «не дали очень заметных результатов: бедными средствами, мало просвещенные и ничем в жизни не объединяемые, «городские обыватели» не имели возможности сложиться в одно «градское общество» и развить свое самоуправление».

Наиболее значимые реформы в системе образования (и в первую очередь в системе управления образованием) произошли в России XIX в. В ХІХв. установился впервые государственный характер управления образованием и была создана система управления образованием. Первым документом, регламентирующим управление государственной системой образования России, стали утвержденные 24 января 1803 г. Предварительные правила народного просвещения, которые включали в себя три главы: «О заведении училищ», «О распоряжении училищ по учебной части», «О распоряжении училищ по хозяйственной части». Ими устанавливалась структура образовательного пространства России, иерархическая система управления, ступенчатость и взаимосвязь отдельных звеньев этой системы, определялось содержание образования, состав материальной части и источники финансирования.

«Устав учебных заведений, подведомых университетам» (1804 г.) закрепил новую образовательную систему на практике. Согласно данному уставу создавалась стройная и последовательная система административного управления всеми учебными учреждениями.

Народное образование в России делилось на 4 ступени:

1) приходские училища;

2) уездные училища;

3) гимназии;

4) университеты.

Все эти ступени в учебном и административном плане были связаны между собой. Вся территория России была разделена на 6 учебных округов по числу существовавших и предполагавшихся к открытию университетов: Московский, Дерптский, Виленский, а также Петербургский, Казанский и Харьковский.

На университеты наряду с учебными и научными функциями возлагались и административные. Они должны были управлять всеми учебными заведениями своего округа, в связи с чем при советах университетов создавались училищные комитеты. Устав 1804 года, определивший не только структуру учебных заведений, но и содержание и методы учебного процесса, устанавливал преемственность учебных программ всех ступеней низшей, средней и высшей школы того времени. Тем самым «реформа создавала взаимоувязанную, логически последовательную школьную систему, основанную на измененных принципах государственно-административного руководства».

Таким образом, главным достижением образовательной политики государства начала XIX века стало установление государственного характера образования в России, а создание центрального государственного органа, сферой компетенции которого явилось образование, стало шагом, обеспечившим системную работу и ответственность государства за обучение и воспитание своих граждан.

Рассмотрим основные реформы второй половины XIX века в области управления образованием, изучение которых, на наш взгляд, наиболее актуально для современного этапа развития образовательной системы России. Вторая половина XIX в. - это время смены в России образовательных парадигм, обусловленное интенсивными изменениями в политико-экономической и социально-культурной сферах. Новая модель российского общества, формировавшаяся в острой борьбе консерваторов, либералов и радикалов, требовала адекватного решения проблем образования. Существующая школьная система подвергалась резкой критике в обществе.?

Призывы общественности сопровождались практическими шагами по созданию новых общественных и частных учебных заведений, городских и сельских начальных училищ, гимназий, воскресных школ, разработкой организационных и педагогических принципов школьного строительства. Если в 1856 г. в России насчитывалось 8227 начальных училищ с 450002 учащимися, то в 1863 г. в 35735 училищах обучалось уже 954600 учащихся.

Под влиянием общественного мнения впервые в истории России правительство было вынуждено поддержать отдельные педагогические инициативы и проекты, в частности разработку нового школьного устава.

В 1864 г. были утверждены «Положение о начальных народных училищах» и «Устав гимназий и прогимназий», в соответствии с которыми к начальным народным училищам были отнесены элементарные школы всех ведомств, городские и сельские, содержавшиеся за счет казны, обществ и частных лиц. Для руководства учебно-воспитательной работой школ (кроме церковно-приходских) на местах по «Положению 1864 года» учреждались уездные и губернские училищные советы.

Одним из важнейших этапов реформирования образования во второй половине XIX века является земская реформа и, соответственно, появление земского образования.

Земские учреждения сыграли огромную роль в развитии школьного образования России, они по существу создали оптимальный для того времени тип сельской школы и активно способствовали ее распространению. При этом на деятельность земств оказывало влияние множество факторов, основными из которых являлись недоброжелательное отношение и противодействие официальных властей, а также ограниченность собственных средств для развития школьного дела. Финансовая сторона содержания школ возлагалась полностью на земские органы.

Однако расходы на образование были отнесены к разряду «необязательных» полномочий, то есть таких, которые могли быть удовлетворены уже после реализации обязательных статей (содержания казарм, пожарных служб, дорожного строительства и т. п.). В то же время сфера школьной деятельности земств постепенно расширялась - в их ведение перешли многие церковно-приходские школы, школы волостных и сельских обществ.

При каждой земской школе создавался Совет попечительства, работавший на общественных началах, который составлял бюджет и распределял средства школы. Земская деятельность по образованию была результативной, так как земство оперативно реагировало на возможные проблемы.

К 70-м годам XIX в. сложился тип земской школы, отличавшийся лучшей постановкой учебного дела, чем другие начальные учебные заведения. Обучение во всех земских школах было бесплатным и длилось три года. Передовые земства стремились снабжать школы наиболее новой учебной литературой. Наряду с просветительной функцией земства оказывали и материальную помощь ученикам своих школ. В 1880 г. было произведено первое в России специальное статистическое исследование начального народного образования в 60 губерниях Европейской России.

По мере развития просветительской деятельности земств усиливается правительственное противодействие этой деятельности, стремление контролировать ее. В 1874 году было издано «Положение о начальных народных училищах», которое имело целью ограничить участие общественности в деле народного образования, сократить административные функции земств и уменьшить их влияние на учебную работу, в то же время сохраняя за ними обязанность по содержанию училищ и учителей, и, таким образом, свести деятельность земств к «роли безмолвных и бесправных поставщиков материальных средств для содержания школы».

Введение должностей инспекторов народных училищ призвано было укрепить эту тенденцию. Но земская школа к тому времени уже достаточно развилась и окрепла, пользовалась достаточно сильной общественной поддержкой. Это позволило ей быть до конца XIX века лучшим образцом народной школы и сыграть значительную роль в просвещении населения. В целом, «эволюция взаимоотношений политической системы и народного образования в дореволюционный период характеризовалась постепенным нарастанием децентрализации отдельных элементов и функций управления этой сферой, а органы земского и городского самоуправления, педагогическая общественность стремились оказывать влияние не только на организационную и материальную часть, но и на учебно-воспитательный процесс».

Советская школа строилась уже совсем на других принципах, была сформирована партийно-государственная модель управления образованием. И лишь к середине 90-х годов XX века стали наблюдаться тенденции децентрализации и демократизации в управлении образованием, был сделан заметный шаг на пути к комплексной разработке проблем управления образованием.

Рассмотрим особенности, присущие современной системе управления образованием в России. Современная система образования находится в последние годы в постоянном реформировании и обновлении. Кризис очевиден. Поступательная, временами скачкообразная реформа образования в стране в конечном счете должна привести к позитивным результатам. В декабре 2012 г. был принят Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации».

Прежде чем анализировать современное состояние системы российского образования и его правовое регулирование, коснемся слегка вопроса эффективности советской модели. Миф о некачественности советской образовательной матрицы успешно развеивается в статьях крупнейшего современного российского обществоведа С.Г. Кара-Мурзы. В них, в частности, показывается, что советская школа, включая все образовательные ступени, была устроена по университетскому принципу, главный смысл которого - научить человека мыслить глобально, уметь решать разнообразные сложные задачи и ориентироваться в самых различных жизненных ситуациях. Именно внедрение данного образовательного подхода в отечественную жизнедеятельность в 20 - 30-е годы позволило качественно шагнуть вперед во всех отраслях народного хозяйства и сделать гигантский скачок в общественном развитии.

Западной же системе образования изначально (начиная с эпохи буржуазных революций и последующей модернизации) была присуща система «двух коридоров», в которой университетское образование получает лишь небольшой процент населения, имеющий в будущем возможность сложить государственно-управленческую элиту. Остальному же населению достается образование мозаичного типа, в рамках которого человек способен в будущем выполнять лишь определенный набор узко очерченных функций, а обо всех остальных отраслях знания иметь поверхностное и несистемное представление.

Ломка отечественной системы образования, производимая в постперестроечные годы, может быть разделена на два этапа. Первый из них производился в 1990-е годы, когда стало иметь место хроническое недофинансирование образовательной системы и наноситься множество ударов по морально-нравственным основам российского общества, подрывающих уважение к учительскому и преподавательскому составу. Результатом этого стал уход из средней и высшей школы массы высококвалифицированных сотрудников. Особенно следует отметить, что эта утрата оказалась невосполнимой, так как среди молодежи данная совокупность профессий не являлась и до сих пор не является популярной.

Второй этап можно отнести к 2000-м годам, когда ломке стала подвергаться собственно матрица отечественного образовательного процесса. К этому периоду следует отнести повсеместное введение Единого государственного экзамена (ЕГЭ), внедрение двухступенчатой системы образования «бакалавриат - магистратура», создание балльно-рейтинговой системы как универсального критерия оценки знаний студентов и многие другие дополнительные новации.

Год от года стал снижаться как уровень выпускаемых специалистов, так и качество самого образования.

Можно определить главные негативные последствия реформы образования:

1. Падение социального статуса учителя и преподавателя. Это отразилось как в степени уважения представителей современного российского социума к подобного рода труду, его престижу, так и в уровне оплаты труда и социальных гарантий современных учителей и преподавателей. Если в советское время преподавательский состав входил в высшие общественные страты, то на сегодняшний день выполнение даже малоквалифицированной работы способно принести куда большие деньги и более высокое общественное положение.

2. Бюрократизация системы образования. Несмотря на катастрофическое падение качества образования, количество чиновников в ведомствах, управляющих данной сферой, год от года только увеличивается. Бюрократизация, однако, наблюдается не только в росте чиновничьего аппарата, но и в качестве его работы. Логика здравого смысла говорит о том, что если у государства нет возможности на достойном уровне материально поддерживать молодых ученых и педагогов, то единственным способом сохранения научного сообщества должно стать создание дополнительных социальных лифтов и упрощение пути для талантливой молодежи к получению ею научных степеней, должностей и званий. Вместо этого мы видим все новые и новые препятствия, возникающие на пути защит докторских и кандидатских диссертаций, получения званий доцентов и профессоров и многие другие негативные явления.

3. Ликвидация централизованной системы образовательных критериев и эталонов. Советской системе образования на всем историческом периоде ее существования была известна работа методических советов, тщательно прорабатывающих разделение учебного процесса на специальности, отдельные учебные дисциплины, их почасовое содержательное наполнение и т.д. На сегодняшний день нарезка учебных часов и содержание преподаваемых предметов в каждом отдельном вузе производятся хаотично, в основном исходя из интересов тех или иных подразделений либо конкретных людей, занимающих определенные позиции.

Интересы же будущих специалистов и их потребность в тех или иных знаниях учитываются, как правило, в самую последнюю очередь, если учитываются вообще. То же самое наблюдается и на уровне, принимающем решение о создании либо ликвидации тех или иных вузов. Особый резонанс имела осенняя кампания, инициируемая нашими государственно-властными образовательными ведомствами, относительно признания части отечественных вузов «неэффективными». Критерии эффективности для существования того или иного института высшей школы мало того что не имели никакой централизованной кодификации, но еще и формулировались отдельными чиновниками так, что они никогда не смогли бы быть адекватно применены к учреждению образовательной сферы.

Изложенное наглядно показывает, что последовательное применение современного законодательства об образовании не только не будет способствовать выводу указанной сферы из переживаемого ею тяжелейшего кризиса, но и, напротив, способно сделать указанные тенденции необратимыми. Исходя из этого общество в целом и современное научно-педагогическое сообщество как его часть, находящееся на переднем краю обороны, должно занять крайне активную позицию с целью изменения принятого недавно Закона, равно как и правительственной политики в образовательной сфере в целом.

Однако есть и положительные моменты в системе образования в РФ.

Основными тенденциями развития современной системы управления образованием в России являются демократизация процессов управления, сочетание государственных и общественных начал в управлении, усиление роли местного уровня управления и, соответственно, деятельности органов местного самоуправления. Они основаны на преемственности форм и характера управления образованием на местном уровне в дореволюционной России (периоде земского управления), когда управление на местном уровне получало большие полномочия, ему придавался общественный характер, усиливалась функция общественного контроля.

Образование создает будущее. Выражаем надежду и веру, что современное сообщество интеллектуалов не окажется равнодушным к процессам, протекающим в указанной сфере, и будет способно повернуть корабль современного образования на верный путь.