Предметы ведения и полномочия местного самоуправления

Предметы ведения – это тот круг вопросов, решение которых закреплено за данным уровнем власти. Органы власти каждого уровня осуществляют по закрепленным за ним предметам ведения соответствующие виды деятельности – функции.

Полномочия — это права, которыми наделен каждый уровень власти и управления для выполнения возложенных на него функций. Но одновременно это и обязанность выполнять данные функции. Таким образом, полномочия — это права, совмещенные с обязанностями. Под компетенцией понимается сочетание предметов ведения и полномочий.

Принципы разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти определены в Конституции РФ, разграничивающей предметы ведения РФ, предметы совместного ведения РФ и ее субъектов и предметы ведения субъектов РФ. Согласно ст. 72 Конституции, установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению РФ и ее субъектов. Таким образом, предметы ведения и полномочия местного самоуправления устанавливаются федеральным законом и могут конкретизироваться законами субъектов РФ.

Принципиально важен вопрос об эффективности разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти. Эффективным может быть признано такое разграничение, при котором за каждым уровнем закреплены те предметы ведения, которые данный уровень может решать наилучшим образом.

Этот принцип европейцы называют субсидиарностъю. Согласно этому принципу, все вопросы, которые могут быть решены на нижнем, максимально приближенном к населению, уровне управления, должны быть закреплены за этим уровнем. На верхний уровень управления передаются только те вопросы, которые не могут эффективно решаться на нижнем. Верхний уровень несет субсидиарную ответственность за деятельность нижнего, и его представители обязаны вмешиваться, когда неудовлетворительная деятельность нижнего уровня может создать угрозу для благополучия населения.

Для характеристики предметов ведения местного самоуправления в российском законодательстве используется термин «вопросы местного значения».

К ним принято относить такие вопросы:

а) которые могут самостоятельно решаться населением или органами местного самоуправления и не требуют вмешательства органов государственной власти;

б) последствия решения, которых не выходят за пределы территории данного муниципального образования, т. е. не оказывают неблагоприятных воздействий на соседние территории.

Вопросы местного значения, отнесенные российским законодательством к предметам ведения местного самоуправления, можно разделить на 2 основные группы: вопросы, связанные с исполнением властных, регулирующих и контролирующих функций, и вопросы, связанные с жизнеобеспечением поселений и оказанием муниципальных услуг населению.

К вопросам первой группы относятся такие, как: формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, принятие и выполнение планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, пользование и распоряжение муниципальным имуществом, экологический контроль.

Вопросы второй группы, связанные с оказанием муниципальных услуг населению, в свою очередь, также подразделяются на две основные группы:

- для одной группы вопросов закон употребляет термины «организация», «содержание», «обеспечение», что предполагает полную ответственность органов местного самоуправления за их решения и частичное или полное финансирование из средств местных бюджетов;

- для другой группы вопросов в законе используются термины «создание условий» и «участие», что предполагает осуществление соответствующих функций иными субъектами деятельности, отсутствие обязательного бюджетного финансирования и возложение на органы местного самоуправления лишь части ответственности за их решения.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ и федеральном законе «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, а также расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований» от 29.12.2004 г. № 199-ФЗ предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления установлены исходя из следующих положений:

1. Вопросы местного значения, являющиеся предметами ведения местного самоуправления, разделены по типам муниципальных образований на вопросы местного значения поселения, муниципального района и городского округа, которые различаются как в количественном, так и в содержательном отношении.

Общими для всех типов муниципальных образований являются вопросы, формирование, утверждение и исполнение соответствующих бюджетов, контроль за их исполнением, установление, изменение и отмена закрепленных за данным уровнем местных налогов и сборов, владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом. Остальные вопросы местного значения четко разграничены между поселениями и муниципальными районами, а за городскими округами закреплены все вопросы местного значения поселений и муниципальных районов.

2. К ведению поселений отнесен круг вопросов, связанных в основном с повседневным жизнеобеспечением населения. Это: обеспечение малоимущих граждан жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержание муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства, организация в границах поселения тепло- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, обеспечение первичных мер пожарной безопасности, создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры, для развития массовой физической культуры и спорта, массового отдыха, организация благоустройства и озеленения территории, утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, организация освещения улиц, установки уличных показателей и т.п.

3. Многие вопросы местного значения отнесены к предметам ведения и поселения, и муниципального района. Разграничение между ними произведено по такому принципу, что в границах поселения за их решение отвечает поселение, а за межпоселенческие вопросы – муниципальный район. Например, к вопросам местного значения поселения отнесена организация транспортного обслуживания населения, организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в границах поселения, а к вопросам муниципального района – организация транспортного обслуживания населения между поселениями, организация и осуществление мероприятий межпоселенческого характера по работе с детьми и молодежью.

К уровню поселения отнесены:

- организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, организация библиотечного обслуживания населения, организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

- к уровню муниципального района – организация утилизации и переработки бытовых отходов и мусора, организация библиотечного обслуживания поселений межпоселенческими библиотеками, и создание условий для развития физической культуры и спорта, содержание межпоселенческих мест захоронения и организация ритуальных услуг и т.д.

4. Полностью на уровень муниципального района вынесены вопросы, решение которых требует наличия развитой инфраструктуры и крупных затрат на ее поддержание. К ним относятся: организация охраны общественного порядка, предоставления начального и среднего общего образования, дошкольного образования, отдыха детей в каникулярное время, оказания основных видов медицинской помощи, организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды и ряд других.

При этом в сфере образования полномочия по финансовому обеспечению образовательного процесса (заработная плата педагогического персонала, учебные пособия, средства технического обеспечения учебного процесса и т.д.) возложены на органы государственной власти субъектов РФ. Эта мера призвана гарантировать получение качественных образовательных услуг во всех муниципальных образованиях, независимо от состояния их доходной базы.

5. Учитывая различные возможности отдельных поселений, закон устанавливает, что органы местного самоуправления поселения и муниципального района вправе заключать между собой соглашения о передаче друг другу части своих полномочий. Данная норма позволяет экономически слабому и дотационному поселению передавать часть своих функций муниципальному району (с соответствующим сокращением объема дотаций), а городскому поселению – принимать на себя ряд функций муниципального района.

6. В соответствии с принятым Федеральным законом от 29.12.2006г. № 258 – ФЗ были расширены права органов местного самоуправления по решению вопросов не отнесенных к вопросам местного значения поселения и городских округов в части:

1) создание музеев;

2) участие в организации и финансирование проведения на территории муниципального образования общественных работ для граждан, испытывающих трудности в поиске работы, а также временной занятости несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет;

3) участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству;

4) осуществление финансирования и софинансирования капитального ремонта жилых домов, находящихся в муниципальной собственности до 1 марта 2005 года;

5) создания условий для осуществления деятельности, связанный с реализацией прав местных национально – культурных автономий на территории поселения, округа.

7. Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения выделены в отдельную статью закона. Эти полномочия являются общими для всех типов муниципальных образований и включают в себя такие пункты, как принятие и изменение уставов муниципальных образований и иных муниципальных правовых актов, установление официальной символики муниципальных образований, создание муниципальных предприятий и учреждений, установление тарифов на их услуги (если иное не предусмотрено федеральными законами), формирование и размещение муниципального заказа, регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, проведения муниципальных референдумов, выборов и голосований, принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований, учреждение муниципальных средств массовой информации и др.

8. Принятие федерального закона от 31 января 2005 г. № 199-ФЗ, внесшего изменения в перечень вопросов местного значения поселений и муниципальных районов, привело к тому, что они получили ряд одинаковых полномочий, которые связаны с реализацией полномочий по развитию местного традиционного художественного творчества с организацией библиотечного обслуживания, с развитием физической культуры и спорта, с обеспечением жителей условиями для организации досуга и культуры, по работе с детьми и молодежью, с обеспечением безопасности людей на водных объектах, с осуществлением мероприятий по гражданской обороне и защитой населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма, содействия в развитии сельскохозяйственного производства и малого предпринимательства.

Наделение органов местного самоуправления поселений и муниципальных районов рядом равнозначных полномочий по решению вопросов местного значения потребует дальнейшего уточнения полномочий органов власти в части ответственности за предоставление услуг, разграничение имущества и увеличение расходных обязательств местных бюджетов.

Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий

Особым предметом ведения органов местного самоуправления является выполнение ими отдельных государственных полномочий. Исходя из принципа субсидиарности, передача ряда государственных полномочий и функций на местный уровень является эффективной мерой, которая позволяет экономить на создании соответствующих территориальных государственных органов иулучшать обслуживание населения.

Всякое полномочие органа публичной власти включает в себя три компонента: нормативно-правовое регулирование, финансирование, реальное предоставление услуг.

Для вопросов местного значения все они закреплены за органами местного самоуправления. Что касается вопросов государственного значения, передаваемых органам местного самоуправления, то здесь делегируются только полномочия по предоставлению услуг. Уровень власти, осуществляющий нормативно-правовое регулирование в той или иной сфере, устанавливающий нормативы и стандарты предоставления услуг, а также различные социальные льготы, соизмерять их, с затратами на обеспечение этих нормативов, стандартов и льгот, и нести ответственность за их финансовое обеспечение.

Федеральным законом 2003г. установлено, что все полномочия органов местного самоуправления, не отнесённые данным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Выполнение отдельных государственных полномочий, как правило, возлагается на органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.

Установлено, что финансовое обеспечение передаваемых государственных полномочий осуществляется только за счет субвенций из соответствующих бюджетов.

В федеральном законе или законе субъекта РФ, предусматривающем наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержаться ряд обязательных полномочий:

- вид и наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяют соответствующими полномочиями;

- перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления и органов государственной власти, связанных с передачей полномочий;

- способы расчета нормативов для определения объема субвенций;

- перечень передаваемых с этой целью материальных средств или порядок их определения; порядок отчетности и контроля;

- условия и порядок прекращения полномочий.

Положения соответствующих федеральных и региональных законов вводятся в действие ежегодно и только в том случае, если в федеральном законе или законе субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год предусмотрены необходимые для этого средства. Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Анализ регионального законодательства по наделению местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов РФ свидетельствует, что в законах нарушаются требования федерального закона, основными из которых являются:

1. В большинстве законов отсутствуют конкретные обязанности местного самоуправления, и не определены результаты, которые должны быть достигнуты в результате реализации полномочий.

2. В ряд законодательных актов не включаются положения о передаче материальных ресурсов местному самоуправлению для выполнения государственных полномочий, и предлагается муниципальным образованиям использовать собственное имущество.

3. В перечне расходов на осуществление государственных полномочий не включены средства на осуществление административных функций, сбор и обработку статистических данных, почтовые и банковские расходы.

В настоящее время значительно расширилась практика передачи на местный уровень отдельных государственных полномочий, так с 2006 г. в Красноярском крае и Мурманской области было передано по 23 полномочия, в Ставропольском крае – 17, в Липецкой области – 24, в Челябинской области – 15, в Удмуртии – 9[30].

Анализ действующего законодательства показывает, что субъекты РФ передают муниципальным образованиям следующие федеральные полномочия:

- по составлению (изменению, дополнению) списков кандидатов в присяжные заседатели федеральных судов общей юрисдикции;

- по обеспечению мер социальной поддержки лиц, награжденных знаком «Почетный донор СССР», «Почетный донор России»;

- по государственной регистрации актов гражданского состояния;

- по осуществлению выплат инвалидам компенсаций страховых премий по договору обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств;

- по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, предусмотренным федеральным законодательством;

- по комплектованию, учету, использованию и хранению архивных документов, отнесенных к государственной собственности:

- по социальной поддержке отдельных категорий граждан;

- по обеспечению жильем отдельных категорий граждан.

Значительное увеличение передаваемых государственных и региональных полномочий органам местного самоуправления привело к тому, что объем финансирования государственных полномочий в доходах местных бюджетов в I квартале 2006 года составил более 50% от собственных доходов муниципальных образований. Исполнение такого объема государственных полномочий требует увеличения числа муниципальных служащих и затрат на их содержание.

Возрастание количества передаваемых государственных полномочий является излишним для большинства муниципальных образований. Для их реализации у них недостаточно муниципальных кадров и материальных ресурсов, что приводит к снижению качества предоставляемых бюджетных услуг населению, проживающему на территории муниципального образования.

Таким образом, органы местного самоуправления вместо создания условий для улучшения жизни населения должны использовать часть своих финансовых средств на реализацию государственных полномочий.

Взаимоотношение органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов РФ и территориальными структурами органов федеральной государственной власти.

На территории городских округов и муниципальных районов действует ряд территориальных подразделений федеральных органов власти. Эти органы не имеют права вмешиваться в деятельность местного самоуправления, если это не входит в их должностное обязанности, а органы местного самоуправления не вмешиваются в деятельность органов государственной власти. Для решения общих задач между ними должно быть установлено взаимодействие.

Муниципальное образование содействует государственным органам в аренде служебных помещений, выделении земельных участков, оказании социальных услуг для их работников (за средства последних). Решения органов местного самоуправления по вопросам местного значения обязательны для государственных органов и их работников как жителей муниципального образования.

К числу соответствующих государственных структур относятся следующие:

1. Силовые, правоохранительные, фискальные органы, т. е. воинские части, военкоматы, суды, органы прокуратуры, МВД, ФСБ, исправительно-трудовые учреждения, налоговые, казначейские, таможенные и другие органы, действующие в соответствии с поставленными перед ними задачами. Однако они обязаны согласовывать с органами местного самоуправления, проводимые ими акции, способные повлиять на жизнедеятельность населения. Глава муниципального образования в пределах своих полномочий может давать этим органам отдельные поручения (например, провести проверку, представить информацию и т. п.).

Силовые органы информируют главу муниципального образования - при соблюдении необходимой служебной тайны - о состоянии безопасности и правопорядка на территории и о своих мероприятиях. Муниципальное образование оказывает содействие в их работе. В ряде случаев законодательство предусматривает прямое участие органов местного самоуправления в решении задач территориальных федеральных органов (например, призыв на военную службу).

2. Федеральные службы, осуществляющие государственный контроль и надзор в отдельных сферах деятельности (по надзору в сфере защиты прав потребителей, в сфере экологии и природопользования, в сфере транспорта, по тарифам). Их задача - проверять соблюдение законодательства и норм в соответствующих сферах всеми субъектами деятельности на территории муниципального образования, в т. ч. и самими органами местного самоуправления. Федеральные службы обязаны информировать органы местного самоуправления о выявленных нарушениях, выдавать нарушителям предписания об устранении нарушений. Органы местного самоуправления содействуют устранению нарушений и обязаны рассматривать адресованные им, а также муниципальным предприятиям и учреждениям предписания, а кроме того принимать соответствующие меры.

3. Территориальные подразделения федеральной службы по труду и занятости, во взаимодействии с органами местного самоуправления, проводят большую работу по созданию и регулированию рынка рабочих мест, переподготовке кадров, учету граждан, нуждающихся в трудоустройстве, выплате пособий по безработице, снижая тем самым уровень социальной напряженности на местах.

4. Территориальные органы Государственного пенсионного фонда, работающие в тесном взаимодействии с муниципальными органами социальной защиты населения.

5. Территориальные органы федеральной службы государственной статистики. Органы местного самоуправления обязаны безвозмездно предоставлять им всю необходимую информацию в установленном порядке. Со своей стороны, органы местного самоуправления заинтересованы в получении от статистических органов сводной, обзорной и аналитической информации и могут устанавливать с ними договорные отношения.

6. По ряду сфер деятельности, где имеются общие интересы государства и местного самоуправления, существуют органы двойного подчинения. Примером такого органа является милиция. На органы милиции возложена как борьба с преступностью, которая является государственным делом, так и охрана общественного порядка, относящаяся по законодательству к вопросам местного значения. По российскому законодательству милиция является государственным органом, но местное управление (отдел) внутренних дел имеет двойное подчинение, считаясь подразделением местной администрации.

Оно оперативно подчиняется главе местной администрации, в то время как финансирует его местное управление внутренних дел, назначает и снимает его начальника руководитель органа внутренних дел субъекта РФ. Федеральным законом 2003г. предусмотрена передача организации охраны общественного порядка на территориях муниципальных районов и городских округов орга­нам муниципальной милиции, которая должна быть создана.

Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления подразумевает, что они выступают как партнеры в системе управления, которое осуществляется ради достижения общей цели – повышения уровня и качества жизни населения каждого муниципального образования и региона в целом.

Взаимодействие органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления осуществляется в следующих основных формах:

1. Органы государственной власти субъекта создают необходимые правовые, организационные, финансовые условия для становления и развития местного самоуправления, способствуют обеспечению гарантий осуществления органами местного самоуправления своих полномочий по решению вопросов местного значения, принимают программы поддержки местного самоуправления, создают и развивают систему подготовки и повышения квалификации муниципальных служащих.

2. Органы местного самоуправления могут наделяться соответствующим законом отдельными государственными полномочиями за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

3. Органы государственной власти и органы местного самоуправления вправе заключать между собой договоры и соглашения.

4. Органы государственной власти субъекта РФ и органы местного самоуправления осуществляют межбюджетные отношения.

5. Представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в законодательном органе субъекта РФ.

6. При принятии законодательно – правовых актов по вопросам местного самоуправления органы государственной власти учитывают мнение органов местного самоуправления.

7. Органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления для разработки и решения совместных вопросов могут создавать координационные, консультативные, согласительные, совещательные и иные рабочие органы.

8. Органы государственной власти субъекта РФ и органы местного самоуправления осуществляют организационное и информационное взаимодействие.

Вопросы для самостоятельной подготовки

1. Каковы основные формы государственного регулирования деятельности органов местного самоуправления?

2. Как можно определить понятия «предметы ведения», «полномочия», «компетенция», «вопросы местного значения»?

3. В чем состоит принцип субсидиарности?

4. По какому принципу в Федеральном законе 2003 г. разграничены предметы ведениямежду поселениями, муниципальными районами и городскими округами?

5. Каким должен быть порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями?

6. В каких формах осуществляется взаимодействие государственных органов субъекта РФ с органами местного самоуправления?

7. Какие структуры федеральных органов государственной власти функционируют на территории муниципального образования и как должны строиться их взаимоотношения с органами местного самоуправления?