Функции муниципального управления

Планирование, организация, мотивация, контроль, координация

Административная

По сферам общественной жизнедеятельности

Финансовое управление и управление имуществом,

Создание и поддержание в порядке системы жизнеобеспечения населения. ЖКХ, транспорт, дороги, застройка и пр.

Создание соответствующей социальной инфраструктуры МО, социальная поддержка населения. Здравоохранение, образование, ссоциальная поддержка правопорядок

Функциональная модель управления

Таким образом, можно говорить о том, что наличие двух типов функций в системе муниципального управления предполагает введение традиционной линейно-функциональной модели управления. Появление этой модели является компромиссом между двумя принципами организации управления. Таким образом, сама модель предполагает наличие недостатков уже на уровне организации управления.

Наиболее ощутимым недостатком линейно-функциональной схемы является отсутствие действенного механизма координации. В линейной схеме отсутствие горизонтальных связей является сравнительным преимуществом, так как при этом сохраняется системная целостность организации. Каждый начальник наделен всей полнотой полномочий и ответственности за вверенные подразделения.

При переходе к линейно-функциональной схеме задача управления каким-либо одним элементом делится на несколько отдельных задач, каждую из которых выполняет отдельное функциональное подразделение. Появление вертикальных связей по функциональным линиям закрепляет обособление различных функций в качестве самостоятельных, зачастую противоречивых частных целей. В этом случае системная целостность может сохраниться только на самых верхних уровнях. А эффективная координация недостижима именно по причине системной неопределенности.

Из-за отсутствия эффективной текущей, оперативной координации в организации стихийно складываются неформальные горизонтальные связи. Это есть ответная реакция нижних звеньев структуры на перегрузку вышестоящих звеньев и очевидную нерациональность прохождения мелких задач по цепочке "снизу вверх, сверху вниз". Многие исследователи полагают, что регламентация неформальных горизонтальных связей может стать дополняющим элементом линейно-функциональной схемы управления.

Итак, выделим основные реально существующие недостатки линейно-функциональной схемы в крупных предприятиях и, особенно в переходный период:

• Несоответствие полномочий и ответственности, прав и обязанностей, контроля и исполнения.
• Трудность или невозможность полной и достоверной оценки действий функциональной службы или должностного лица с общесистемных позиций.
• Преобладание текущих, оперативных вопросов, имеющих безотлагательный характер и легче формулируемых, над перспективными и стратегическими вследствие излишней концентрации полномочий на верхних уровнях управления.
• Ограничения в реализации принципа единоначалия настолько сильные, что сам принцип поставлен под сомнение, это особенно резко проявляется в условиях "острых" ситуаций.
• Замедленные реакции управляющей системы по сравнению с динамикой внешних и внутренних возмущений как неизбежное следствие многовластия.

Основным принципом построения административной системы управления при линейно-функциональной модели был принцип двойного подчинения. Так, например, при системе местного управления (татарский вариант организации муниципального управления) районная администрация подчинялась главе районной администрации, с одной стороны, и соответствующему подразделению региональных органов государственной власти, с другой стороны. Система отраслевого финансирования фактически утверждала этот принцип, сосредотачивая реальные рычаги власти в руках регионального правительства.

В 1990-х годах привходит процесс укрепления исполнительной ветви власти. Причем этот процесс происходит практически на всех уровнях: федеральном, субъектов Федерации и на уровне муниципальных образований. Усиление административной модели управления на уровне районов связано было с подчинением представительных органов власти исполнительным. Этому способствовало то, что на уровне муниципальных образований практически все депутаты, кроме председателя исполняли свои обязанности на не освобожденной основе, что превращало их в непрофессионалов, которые при разработке конкретных вопросов соглашались с инициативами администрации. Процесс этот был инициирован предыдущим Главой РК Ю. Спиридоновым, который стремился выстроить единую вертикаль административного управления на всей территории республики, несмотря на вполне неоднозначные положения Конституции и федерального закона. Как уже упоминалось, даже, несмотря на то, что положение о рекомендации Главой РК глав МО муниципальными совета было признано несоответствующим со времени его принятия, оно применялось на практике во время выборов 1999 года.

Усиление административной ветви власти в МО РК продолжалось и после смены республиканской власти. Теперь это было связано с изменением процедуры выборов глав МО. В некоторых районах были изменены уставы через процедуру референдума, что привело к отдельным выборам глав МО. В 2003 году прошли выборы 16 глав МО, среди которых в 14 МО были выбраны главы администрации или их заместители.

Таким образом, в РК вплоть до 2003 года сохранялась тенденция к усилению административной, а точнее исполнительно-распорядительной власти на местном уровне.

Подобная система была эффективной при условии реализации принципа двойного подчинения и линенйно-функциональной системы управления, превращающей местное самоуправление в местное управление. При этой системе на основе централизованного отраслевого финансирования распределялись средства на здравоохранение, образование, социальную поддержку населения. Таким образом, администрация МО снимала с себя финансовую ответственность и ответственность за соблюдение федеральных мандатов в социальной сфере.

Подобная система управления сохранялась в РК в некоторых отраслях, и после принятия местного закона о местном самоуправлении. В этом отношении показателен опыт министерства здравоохранения в РК в конце 1990-х годов. Все медицинские учреждения на территории муниципальных образований напрямую подчинялись министерству здравоохранения. По заявлению представителей министерства образования это была вынужденная мера, связанная с тем, что данная схема управления дает возможность прямого финансирования объектов здравоохранения, что спасает отрасль от развала. В определенном отношении они были правы, поскольку данный тип управления существенно упрощал процедуру финансирования.

Функции муниципальных образований были определены законом «О местном самоуправлении в РК» 1998 года. Основная проблема: наряду с передачей полномочий на муниципальный уровень отсутствовал механизм передачи материальных средств для реализации этих полномочий. До 1998 г. материальные средства распределялись следующим образом: из республиканского бюджета выделялись деньги на отраслевое министерство, исходя из той цифры, которая была заложена в бюджет. При этом сумма включала расходы и на подразделения в муниципальных образованиях. То есть речь шла о прямом финансировании по отраслевому принципу. Бюджетная самостоятельность МО после 1998 года существенно усложняет процесс финансирования учреждений здравоохранения, образования и социальной защиты. Теперь МО сами определяют потребности в средствах на обслуживание социальной сферы. При формировании дефицитного бюджета бюджеты дотируются за счет средств Фонда поддержки муниципальных образований. Отраслевые министерства оказались отныне не в состоянии обеспечивать основные стандарты в социальной сфере, поскольку поддержка МО осуществлялась не на целевой основе, а за счет поддержки бюджета в целом. Таким образом, на уровне МО происходило невыполнение даже тех минимальных социальных стандартов, которые были обязательны на региональном уровне[46]. Поэтому инициатива министерства здравоохранения после 1998 года выглядела как своего рода геройское невыполнение принципов бюджетной самостоятельности МО во имя соблюдения минимальных стандартов в сфере здравоохранения.

Таким образом, в РК в течение 1990-х. 2000-х годов сохранялась тенденция к укреплению административной власти, которая предполагала отраслевой принцип построения администрации и государственную опеку над основными социальными сферами: здравоохранением, образованием, социальным обеспечением.

Как уже отмечалось, в связи с изменившейся системой финансирования и дотирования МО, отсутствие целевого финансирования здравоохранения, образования и социальной сферы приводит к тому, что дефицит муниципальных бюджетов не позволяет финансировать эти отрасли в полном объеме. Как и в других регионах, в Республике Коми эта проблема была обозначена как передача государственных полномочий на муниципальный уровень без достаточного финансового обеспечения. При этом конституционная норма о том, что органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти не только административными работниками, но и депутатами представительных органов МО в 1999 году воспринимается как недоразумение «Депутаты МО критично оценивают положение федерального закона о МСУ, согласно которому органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти. Неправильным такое положение считают 31, 7%, неоднозначно относятся – 33, 9%»[47].

Фактически в РК, как и в других регионах, складывается как наиболее желательная модель местного самоуправления по советскому образцу, то есть минимальная свобода местных администраций при 100% финансировании основных направлений. Это обусловлено тем, что в отличие от федеральных и региональных бюджетов где доходы превышают расходы «доля затрат МО в консолидированном бюджете страны возросла с 27 до 34%, а доходная сократилась с 29 до 30%»[48]. При условии, что политика сокращения государственных расходов осуществлялась за счет передачи ряда полномочий (здравоохранение, образование и пр.) на муниципальный уровень, можно смело сказать, что именно за счет местных бюджетов и произошло это сокращение. Однако с финансовой точки зрения переход на стопроцентную бюджетную обеспеченность МО оказывается не более чем утопией. «Доля МСУ в консолидированном бюджете Российской Федерации составляет почти треть. Это означает, что увеличение финансирования местных бюджетов до требуемого уровня в три-четыре раза полностью должно поглотить бюджет страны, и даже этого может оказаться недостаточно»[49].

Невозможность возвращения к административной системе местного управления связана, как мы в этом убедились с невозможностью в полном объеме финансировать социальную сферу и образование. Передавая эти сферы управления на местный уровень государство, таким образом, отказалось от многих популистских решений в сфере социального обеспечения, которые были в свое время приняты в условиях политической конкуренции между правыми партиями, стоящими у власти и коммунистической оппозицией. То есть, на сегодняшний день государство просто не в состоянии обеспечить стопроцентное финансирование социальной сферы. Результатом этого становится хронический дефицит местных бюджетов.

Другой причиной дефицитности местных бюджетов является жилищно-коммунальное хозяйство. В советское время на территории Коми большая часть жилищного фонда находилась в ведомственном распоряжении. Особенно это касается северных городов, где каждое градообразующее предприятие имело свой жилой фонд и соответствующую систему обслуживания. С другой стороны, оплата за жилье погашалась за счет т.н. фондов общественного потребления, т.е. за счет централизованных дотаций на жилищно-коммунальную сферу. Как и в области социальной политики, передача ЖКХ на уровень местного самоуправления означало сокращение государственных расходов за счет переложения финансовой ответственности на негосударственный уровень управления.

То есть первый шаг в реформе местного самоуправления можно характеризовать как передачу ответственности за выполнение основных жизнеобеспечивающих функций на уровень местного самоуправления при сохранении старой модели управления, предусматривающей линейно-функциональную структуру и систему двойного подчинения местных функциональных руководителей.

В таком противоречивом состоянии местное самоуправление существует и по сей день. С одной стороны, декларируемая самостоятельность местных бюджетов и отделение местного самоуправления от государства не обеспечиваются, да и не могут быть обеспечены за счет местных бюджетов, что предполагает зависимость МСУ от региональной власти, и реанимирует модель местного управления по линейно-функциональному принципу.