Глава 1. Правовые основы бюджетной системы Российской Федерации

1.1. Структура бюджетного законодательства Российской Федерации

В соответствии со ст. 71 Конституции РФ федеральный бюджет находится в ведении Российской Федерации. Бюджет определяется как форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач государства и местного самоуправления. Бюджеты – федеральный, субъектов РФ и местные – занимают главное место и называются бюджетной системой России (ст. 10 БК РФ).

Бюджетное право является основной подотраслью финансового права, нормы которого регулируют бюджетное устройство РФ, порядок распределения доходов и расходов между различными видами бюджетов, права и обязанности федерации, ее субъектов и других административно-территориальных единиц, регламентируют материальное право и бюджетный процесс, определяют порядок формирования и использования бюджетных и государственных внебюджетных фондов в целях финансового обеспечения социально-экономического развития страны. [1]

Посредством нормативных актов бюджетное право определяет деятельность субъектов, вступающих в бюджетные правоотношения. По своему содержанию нормы бюджетного права подразделяются на материальные и процессуальные.[2] Материальные нормы закрепляют структуру бюджетной системы, перечень доходов и расходов бюджетов и распределение их между различными бюджетами. Процессуальные нормы регулируют порядок составления, утверждения и исполнения государственных и местных бюджетов, а также представления отчета об их исполнении. В нормах бюджетного права установлен правовой статус участников бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы России. А так же регулирования государственных и муниципальных заимствований, долга, утверждения и исполнения бюджетов разных уровней, бюджетной отчетности, контроля за их исполнением, условия привлечения виновных к ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Основными нормативными актами, регулирующими бюджетные правоотношения, являются: Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, федеральные законы о бюджете на соответствующий год и на плановый период. В ст. 72 Конституции РФ определена компетенция органов власти в области бюджета (доходов и расходов государства) на федеральном, региональном и местном уровнях; а в ст. 101– 104, 106, 114 – установлен порядок рассмотрения и утверждения бюджета. В ст. 2 и 3 Бюджетного кодекса определены бюджетные правоотношения и законодательство, состоящее из законов РФ и ее субъектов о соответствующих бюджетах на определенный год, а также отражено, что бюджет государства финансирует социально-экономическое развитие всей страны, поэтому он утверждается ежегодно в форме федерального закона и ему придается высшая юридическая сила. К числу подзаконных актов, также регулирующих бюджетные отношения, относятся указы Президента РФ (ст. 3 БК РФ). Однако Президент не вправе определять круг доходов, поступающих на образование бюджетов разных уровней, или утверждать федеральный бюджет, т.к. разрешение данных вопросов входит в компетенцию Федерального Собрания РФ (ст. 105, 106, 114 Конституции РФ).

Важное место среди правовых актов, регулирующих бюджетные отношения, принадлежит и постановлениям Правительства РФ, осуществляющим исполнительную власть. Оно разрабатывает и представляет Государственной Думе проект закона о федеральном бюджете, чем обеспечивает его практическое исполнение, а также представляет ей отчет об исполнении федерального бюджета. Если бюджетные отношения не упорядочены в финансовом законодательстве, то Правительство РФ в пределах своей компетенции регулирует эти отношения, но оно не в праве вторгаться в сферу полномочий федеральной законодательной власти и субъектов РФ. Органы государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления в определенных пределах издают нормативные правовые акты в области бюджета. Совокупность нормативных актов, содержащих нормы бюджетного права, образует бюджетное законодательство. Кроме того, утвержденный международный договор имеет высшую юридическую силу по сравнению с внутренним бюджетным законодательством, поэтому на международной арене применяются правила международного договора (права).

Бюджетные правоотношения отражены в полномочиях органов власти и закреплены в законодательстве России. Они способствуют осуществлению[3]:

- общих принципов организации бюджетной системы России, основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений;

- порядка составления и рассмотрения проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

- утверждения и исполнения федерального закона о бюджете и контроля над его практическим исполнением;

- правил составления и представления в федеральные исполнительные органы сводов утвержденных бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на очередной финансовый год, отчетов об исполнении консолидированных бюджетов субъектов РФ и иной бюджетной отчетности;

- порядка разграничения, исполнения и отчисления по расходным обязательствам Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, а также формирования доходов;

- принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов с направлением по субъектам бюджетного права;

- правил заимствований Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, управления их долгом, погашения и обслуживания государственного долга России;

- порядка утверждения бюджетной классификации Российской Федерации, ее применения в части, относящейся к федеральному бюджету и бюджетам других субъектов бюджетного права;

- единого бюджетного учета и представления отчетности для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений;

- порядка составления, утверждения и исполнения смет доходов, расходов и осуществления других полномочий финансового органа поселения на основе соглашений между администрациями поселения и муниципального района и т.д. (ст. 1, 7–9 БК РФ).

Бюджет как правовой акт является основным финансовым планом по созданию, распределению и использованию денежного фонда государственного или муниципального образования, утверждаемым каждым органом на своем уровне, с предоставлением и гарантией юридических прав и обязанностей участникам бюджетных отношений. [4]

Как правовая категория бюджет – это основной финансовый план государства, роспись его доходов и расходов. Разработка государственного бюджета осуществляется на основе прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на конкретный год с учетом отчетного, текущего и очередного финансовых годов и планового периода (ст. 6 БК РФ).

На основании реальных доходов и расходов государства производится анализ и прогноз социально-экономического развития РФ, затем приступают к планированию федерального бюджета на следующий год. Средства федерального бюджета должны использоваться на основании норм федерального закона, утвердившего его. Главными элементами формирования доходной базы бюджета являются налоговые и неналоговые поступления. Отмечая важную роль бюджета, необходимо обязательно учитывать кризисные явления и расстроенность финансовой системы, которые не позволяют государственным и местным бюджетам выполнять в полной мере плановые программы. В области бюджета негативными факторами являются бюджетный дефицит, обострение противоречий в распределении средств между бюджетами разных уровней, несвоевременность утверждения бюджетов, несбираемость доходов в полном объеме, большой удельный вес заемных средств и другое.

Федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ разрабатываются законодательными органами при участии исполнительных органов и утверждаются только законодательными органами в форме правовых актов – законов, а местные бюджеты – в форме решений представительными органами местного самоуправления (ст. 11 БК РФ). Бюджетный дефицит может возникнуть в условиях инфляции и спада производства, когда расходы государства превосходят его доходы (ст. 92 БК РФ), тогда в федеральном законе на соответствующий год закладывается предельный размер дефицита, т.е. превышающая разница, и определяются источники его покрытия.

В связи с дефицитом бюджета в его расходной части выделяются[5]:

1) бюджет текущих расходов, где отражаются потребности бюджетных организаций, финансируемых из бюджетов разных уровней (заработная плата, административно-хозяйственные нужды, текущий и капитальный (восстановительный ремонт и другое);

2) бюджет развития, в который входят ассигнования на инновационную и инвестиционную деятельность с капитальными вложениями в социально-экономическое развитие территорий, на расширение воспроизводства, на экологические программы и другое.

В соответствии с бюджетным законодательством при наличии дефицита бюджета первоочередному финансированию подлежат расходы, включаемые в бюджет текущих расходов, однако кредиты Центрального банка РФ, а также приобретенные им ценные бумаги (при их размещении) не могут быть источником финансирования дефицита федерального бюджета.[6]

Бюджетный кодекс РФ является основным источником бюджетного права. БК РФ – это кодифицированный федеральный законодательный акт, который был принят 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ, а введен в действие с 1 января 2000 г. БК РФ устанавливает общие принципы бюджетного законодательства РФ, организации и функционирования бюджетной системы РФ, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в РФ, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ. БК РФ включает пять частей, двадцать восемь глав и триста семь статей;

В структуру бюджетного кодекса входят федеральные законы о федеральном бюджете. Порядок принятия федеральных законов установлен Конституцией РФ. Порядок рассмотрения и утверждения федерального закона о федеральном бюджете закреплен в главе 22 БК РФ, а внесение изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете – в главе 23 БК РФ.

Федеральные законы о бюджетах государственных внебюджетных фондов. Порядок составления, представления и утверждения бюджетов государственных внебюджетных фондов закреплен в главе 17, ст. 145, БК РФ.

Законы субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов РФ. Порядок принятия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации закона субъекта Российской Федерации установлен Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Основы рассмотрения и утверждения бюджетов субъектов Российской Федерации регламентируются главой 21 БК РФ;

Законы субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов так же входят в структуру бюджетного права.

Муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах. В соответствии с ч. 1 ст. 43 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что в систему муниципальных правовых актов входят: устав муниципального образования; правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Бюджетную структуру составляют так же иные федеральные законы, законы субъектов РФ и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих соответствующие бюджетные правоотношения.