Глава 4. Налоговая политика Российской Федернации

4.1. Сущность налоговой политики Сущность налоговой политикиразных стран определяется различными факторами, такими как общенациональные цели государства, соотношение между разными формами собственности, политический строй. Концепцию построения национальной экономики и национальную налоговую политику разрабатывают государственные органы власти и управления, то есть стоящие у власти политические силы. Заместитель министра финансов РФ С. Д. Шаталов, свой доклад на тему: «Налоговая политика РФ в 2005 - 2010 гг.» начал со слов о том, что налоговая политика — это искус­ство возможного; налоговая политика - это всегда компромисс между многими заинтересованными группами. В.Г. Пансков так определяет содержание понятия «налоговая политика»: «Это совокуп­ность экономических, финансовых и правовых мер государства по формированию налоговой системы страны в целях обеспечения финансовых потреб­ностей государства, отдельных социальных групп общества, а также развития экономики страны за счет перераспределения финансовых ресурсов»[32]. Налоговая политика отражает об­щие тенденции развития налоговых отноше­ний, в том числе применительно к определен­ному этапу экономического развития страны и ее дальнейшим социально-экономическим, политическим перспективам. Совершенствование налоговой политики означает эффективную систему государственных организационно-уп­равленческих мероприятий по управление налогами, налоговой системой, налоговыми органами и налоговым планированием. Налоговая политика государства отражает тип, степень и цель государственного вмешательства, являясь составной частью финансовой политики. Содержание и цели налоговой политики обусловлены социально-экономическим строем общества, социальными группами, стоящими у власти, стратегическими целями, определяющими развитие национальной экономики, и международными обязательствами в сфере государственных финансов. Задачи налоговой политики сводятся к обеспечению государства финансовыми ресурсами, созданию условий для регулирования хозяйства страны в целом, сглаживанию возникающего в процессе рыночных отношений неравенства в уровнях доходов населения. Одна из основных задач государственной налоговой политики на современном этапе - создание благоприятных условий для активной финансово-хозяйственной деятельности субъектов экономики и стимулирование экономического роста посредством достижения оптимального сочетания личных и общественных интересов, т.е. оптимального соотношения между средствами, остающимися в распоряжении налогоплательщика, и средствами, которые перераспределяются через налоговый и бюджетный механизмы. Экономическая сущность, функции и роль налоговой политики реализуются в сфере практических действий государственных органов власти, выражающихся в понятиях налогового права, налогообложения, налоговой системы, налогового механизма. Все они вместе взятые находят свое концентрированное выражение в налоговой политике. Каждое из названных понятий отражает те или иные организационно-правовые, управленческие стороны функционирования налоговых отношений по обеспечению условий и регулированию процессов образования централизованных денежных фондов (доходов) государства на основе перераспределения стоимости валового и чистого продукта общества. На практике налоговая политика осуществляется через налоговый механизм, который представляет собой совокупность организационно-правовых форм и методов управления налогообложением. Для достижения целей, стоящих перед налоговой политикой, устранения возникающих диспропорций функционирования налогового механизма государство использует различные инструменты и, в частности, такие, как конкретные виды налогов и их элементы, объекты, субъекты, льготы, сроки уплаты, ставки, санкции и т. д. Налоговая политика определяет состав и структуру налогов и налоговых органов, задает направление развития и цели налоговой системы. Но ее реализация на практике невозможна без эффективного управления налого­вой системой. Большинство российских экономистов определяют налоговую политику как совокупность экономических, финансовых и правовых мер государства по формированию налоговой системы и обес­печению ее постоянного развития в соответствии с изменяющимися по­требностями экономики и общества в целом. Для налоговой политики направленной на построение национальной экономики, характерны следующие черты: - четкое определение проблем, стоящих перед экономикой страны; - ранжирование целей по степени их важности и концентрация усилий на достижении наиболее важных из них; - проведение аналитической работы и изучение зарубежного опыта налоговых реформ, четкое представление об экономических результатах, выгодах и потерях при осуществлении каждой из программ реформирования; - оценка эффективности реализации подобных программ в прошлом; - анализ имеющихся в распоряжении инструментов; - анализ исходных условий; - корректировка политики с учетом национальной специфики и специфики момента времени. Налоговая политика в условиях инновационной модернизации российской экономики предполагает оптимальное сочетание высокого уровня налогообложения и в тоже время низкого налогового бремени, позволяющего учитывать не только собственные фискальные интересы, но и интересы налогоплательщика, высокий уровнь социальной защиты, существование множества государственных социальных гарантий и программ. Выделяют три основных институциональных подхода к формированию налоговой политики: - фискальный подход - для него характерен акцент на всемерное наращивание массы налоговых обязательств (налогового бремени). Такой подход порожден кризисом государственной власти, когда возникают противоречия между налоговым инструментарием и способами его реализации. В этом случае налоговое бремя растет, реальная собираемость налогов падает, а налогоплательщики предпочитают выбирать для себя нелегитимные формы хозяйствования. Фискальный подход был характерен для начального этапа рыночных преобразований в России. Практика показала, что реализация такого подхода не способствует укреплению рыночной экономики; - функционально-стабилизирующий подход - для него характерна ориентация на обеспечение текущих бюджетных потребностей и стабилизацию социальных процессов. Во главу угла ставятся потребности обороны страны, внешней и внутренней безопасности, решения наиболее острых социальных проблем и т. п. Вместе с тем государство пытается «налоговое партнерство» с частным капиталом, осторожно подходит к увеличению налоговых обязательств, а в ряде случаев выражает готовность снизить налоговое бремя и учесть интересы налогоплательщиков. Функционально-стабилизирующий подход типичен для современного этапа развития России - государство и гражданское общество выходят из системного кризиса и постепенно формируют ситуацию «общественного согласия», в том числе и по проблеме налогообложения; - инвестиционный подход - ориентируется на потребности развития как государственного, так и частного капитала. Во главу угла ставится инвестиционный процесс, а налогообложение рассматривается как фактор расширенного воспроизводства. Соответственно наполнение текущего и инвестиционного бюджетов становится результатом инвестиционного процесса и расширенного воспроизводства в целом. В итоге налоговая политика интегрируется в общую экономическую политику. Россия делает первые шаги по реализации инновационно-инвестицион-ного подхода к налоговой политике (постепенно снижается общий размер налогового бремени, формируется поле стратегий и комплекс гибких инструментов налоговой политики и др.). Налоговое бремя на субъекты предпринимательства в России существенно сокращено и продолжает смягчаться, в последние годы расходы на государственные социальные программы зна­чительно возросли. Однако пока недостает главного условия эффективной реализации инвестиционного подхода - нормально работающей инвестиционной сферы. Поэтому снижение налогового бремени оборачивается не ростом инвестиций, а увеличением денежных сбережений в кредитных организациях и «домашнем резерве».

4. 2. Основные направления совершенствования налоговой политики Цель налоговой политики заключается в том, чтобы согласовать и экономически рационально удовлетворять индивидуальные и коллективные потребности. Необходимы нормальные отношения важны всем налогоплательщикам, а не только тем, кто прикрыт «административным ресурсом». Если налоговое администрирование не будет налажено, налоговая реформа потеряет для налогоплательщиков всякий смысл[33]. Действительно, ведь взаимодействие интересов налогоплательщика и налоговых органов объективно существует на каждой стадии жизнен­ного цикла хозяйствующего субъекта: создание и государственная регистрация налогоплательщика; финансово-хозяйственная деятельность; ликвида­ция и реорганизация налогоплательщика. В условиях финансово-экономического кризиса Правитель­ство РФ считало необходимым снизить налоговую на­грузку, усилить стимулирующую роль налоговой сис­темы и тем самым поддержать деловую активность в реальном секторе экономики и потребительский спрос граждан[34]. Но принимаемые меры нередко не соответ­ствуют провозглашаемым целям и не являются перво­очередными. Федеральная налоговая служба в письме от 23.03,2009 г. № ММ-18-1 /54 «О мерах налогового адми­нистрирования», когда актуально стоял вопрос о сниже­нии налоговой нагрузки, предложила пути ее увеличе­ния и представила свой план по выходу из кризиса. Бремя восполнения бюджетного дефицита в решающей доле предлагалось переложить на плечи налогоплательщиков. В случае реализации всех замыслов дополнительные до­ходы федерального бюджета составили бы свыше 900 млрд. руб., субъектов РФ - около 400 млрд. руб. Предлагаемые меры ФНС России являются положительными для восполнения бюджетного дефицита, однако, по нашему мнению, не спо­собствуют модернизации бизнеса и являются шагом назад на пути совершенствования налогово­го администрирования. Учитывая, что любая предпринимательская деятельность осуществляется не ради налогов, а ради прибыли, результатом корпоративного управления должна быть оптимизация общего уровня налоговых издержек. Предполагается по­вышение налогов и мер по усилению налогового администрирования за счет косвенных - НДС, налога на товары и услуги, ак­цизных налогов и таможенных пошлин на импорт и это может повлиять на выполнение требований налогового законодательства, налоговое планирова ние и управление налоговыми рисками[35]. Новое в налоговой политике ана­лиз практики применения и администрирова­ния налоговых льгот которые будут осуществляться на времен­ной основе с дальнейшей пролонгацией в зависимости от результативности[36]. Косвенные налоги взимать проще, но мы считаем, что это в корне неверно, так как, через косвенное налогообложение осуществлять структур-

ные изменения общественного производства, регулировать и стимулировать инновационную модернизацию невозможно, кроме того кос­венное налогообложение в меньшей степени влияет на экономический результат, чем пря­мое в виде подоходного налога и налога на прибыль организаций. С 01.01.2009 г. снизилась ставка налога на прибыль с 24 до 20%. Эта мера призвана облегчить налоговую нагрузку на бизнес в кризисный период и увеличить вложения предприятий в развитие произ­водства. Однако среди экспертов нет однозначного мнения, насколько существенным в действительнос­ти окажется эффект от снижения налога на прибыль. Снижение ставки налога на прибыль - явление поло­жительное. Но вряд ли эта мера будет эффективной в условиях кризиса, ведь многие предприятия уже се­годня не только лишились прибыли, но находятся на фазе банкротства и не планируют инвестиций в про­изводство из-за отсутствия средств. В рамках мер налогового стимулирования Феде­ральным законом от 26.11.2008 г. № 224-ФЗ Налоговый кодекс РФ также дополнен ст. 64.1 «Порядок и условия предоставления отсрочки или рассрочки по уплате фе­деральных налогов по решению министра финансов Российской Федерации», согласно которой министр финансов РФ получил право предоставлять отдельным категориям налогоплательщиков отсрочку или рассроч­ку по уплате налогов (одного или нескольких), а также пеней и штрафов по налогам. Во-первых, Данная льгота является антикризис­ной мерой и носит временный характер. Отсрочка (рассрочка) может быть предоставлена по решению министра финансов РФ на срок не более 5 лет. Данная льгота ориентирована на до­вольно узкий круг крупных налогоплательщиков. От­срочка может быть предоставлена, если размер задол­женности организации на 1-е число месяца подачи заявления о предоставлении отсрочки или рассрочки превышает 10 млрд. руб. Следует согласиться с В.Г. Пансковым[37], что се­рьезным рычагом инновационного развития россий­ской экономики должен стать и механизм инвести­ционного налогового кредита. На сегодняшний день, этот важнейший инструмент развития эконо­мики практически не работает. Следует более активно использовать такие инструменты государственной политики, как ускоренная амортизация вводимого энергоэффективного оборудования и предоставление инвестиционных налоговых кредитов. Для обеспечения внедрения в экономику новых технологий целесообразно освободить от налогообложения налогом на имущество организации, работающие на энергоэффективном оборудовании, сроком на 3 года с момента ввода его в эксплуатацию. Поскольку этот налог является региональным налогом, введение дополнительных федеральных льгот должно быть компенсировано отменой иных льгот, применяемых в настоя-щее время[38]. В Налоговом кодексе РФ есть нормы (ст. 21), но в силу различных причин они не работают. Механизм предоставления налоговых рассрочек, отсрочек, инвестиционного кредита на сегодняшний день является неработоспособным. Необходимо, что­бы меры налогового стимулирования носили систем­ный, а не точечный характер. В сегодняшней практи­ке налогового стимулирования налогоплательщиков не прослеживается четко определенной системы. Налицо разрозненные мероприятия, которые не по­зволяют добиться существенного изменения сло­жившегося положения в инновационном развитии российской экономики[39]. В первую очередь необходимо уве­личить перечень оснований для получения инвести­ционного налогового кредита. Важно, чтобы налоговые новации были направлены на усиление стимулирую­щей роли налоговой системы в развитии экономики и в то же время тщательно соотнесены с фискальными потребностями государства. Несмотря на то, что в отношении «налогоплательщик – государство» на первое место в Налоговом кодексе РФ, выходит налогоплательщик, на практике это далеко не так: часто срабатывает корпоративный дух и свою правоту налоговые службы доказывают всеми дозволенными и недозволенными методами. В Налоговом кодексе многие правила и процедуры прописаны недостаточно четко. По этой причине конфликтные ситуации между налогоплательщиками и налоговыми органами зачас­тую просто неизбежны, сегодня необходимо досудебное разбирательство налоговых споров, большие надежды в деле разрешения налоговых споров возлагаются на вновь созданный 4,5 тысячный отряд налоговых аудиторов. А в дальнейшем в процессе налогового администрирования предстоит соблю­сти баланс интересов государства и налогоплател­ьщиков, ликвидировать значительное число пробе­лов в законодательстве и внести поправки, уточняю­щие отдельные определения. руководствуясь двумя тезисами, высказанными Президентом России: прекра­тить налоговый терроризм ине разрушить эффектив­ную систему налогового контроля. Однако российский бизнес считает, что Правительство РФ не выполнило поручение Президента РФ о прекращении «налогового терроризма». Хотя, ради справедливости следует отметить, что в Налоговом кодексе РФ произошло расширение и конкретизация прав налогоплательщиков, обеспеченных соответствующими обязанностями должностных лиц налоговых органов (например, закреплено право получать бесплатную информацию о действующих налогах и сборах, права налогоплательщиков по внесению изменений в налоговую декларацию и др.). Облегчает налогоплательщикам жизнь и возмож­ность представлять информацию в электронном виде. Сегодня ФНС уже обладает технической инфраструкту­рой, достаточной для этого. Переход на электронный документооборот упростил обработку информации и налоговый контроль. Налогоплательщики, представля­ющие информацию в электронном виде, тоже получат свои выгоды. Сократится бумажный документооборот, что высвободит значительные материальные и финан­совые ресурсы. Кроме того, таким налогоплательщикам можно продлить сроки представления налоговых декла­раций, а также обеспечить доступ к их лицевым счетах в налоговых органах, чтобы они имели полную информа­цию по всем налогам с точки зрения проверяющих. Формиро­вания российской модели налогового федерализма идет стихийно, при отсутствии четкой законода­тельной базы, путем преодоления возникающих противоречий между федеральным центром и регионами с ориентацией на решение текущих, сиюминутных задач. Следовательно, на сегодняш­ний день наиболее актуальной является задача по выработке качественно новой системы федера­тивных налоговых отношений, обеспечивающих сбалансированность всех звеньев бюджетной системы страны, а значит и выполнение задач по социально-экономическому развитию каждой территории и страны в целом[40]. Мы считаем, что чем больше полномочий возложено на федеральную власть, тем сложнее уравновесить диспропорции в уровне развития отдельных регионов. Это понимали ещё древнекитайские мыслители «Если чиновников станет мало, то налоги не будут обременительны, народ не будет страдать, и у землевладельцев появиться много дней. А когда у землевладельцев появиться много дней, то и налоги не будут не столь обременительны, их (основное) занятие не придет в упадок, и пустующие земли будут непременно обработаны»[41]. По мнению В.М. Родионовой «...в определенной мере концентрация финансовых ресурсов на «верхнем» этаже государственного управления оправдана... Однако это не должно приводить к излишней концентрации средств в федеральном звене бюджетной системы РФ и происходить за счет ослабления территориальных бюджетов... Сложившаяся ситуация противоречит принципу реальной самостоятельности региональных и местных бюджетов, не способствует развитию местной инициативы, порождает финансовое иждивенчество»[42]. В России сложилась патерналистская модель перераспределения финансовых ресурсов, базирующейся на убеждении в том, что государство, правительство обязаны заботиться о гражданах, обеспечивать удовлетворение их потребностей за государственный счет, принимать на себя все заботы о благоденствии граждан, и способствующей формированию иждивенческих настроений у региональной власти и местных органов самоуправления. Не случайно к «запущенным социальным недугам, сковывающим творческую энергию, тормозящим наше общее движение вперед». Президент РФ Д.А. Медведев относит «широко распространенные в обществе патерналистские настроения. Уверенность в том, что все проблемы должно решать государство»[43]. Сложившаяся практика перераспределения части доходов по федеральным налогам в пользу нижестоящих бюджетов через механизм так называемых «закреплен­ных» доходных источников не меняет существа дела, поскольку в отношении таких налогов регион не имеет собственных инструментов воздействия на величину налоговой базы. В результате отсутcтвия у субъектов РФ стимулов и инструментов ответственность за развитие территорий ложится на федеральные органы власти, в то время как регионы но существу отстраняются от активной налоговой политики.Задачи посткризисного восстановления и модерни­зации экономики в условиях резкой дифференциации регионов требуют разнообразных мер стимулирования, обеспечиваемых едиными принципами итоговой поли­тики, но диверсифицированных в отношении различных территорий, поскольку «точная настройка» налоговой политики должна преследовать конкретные цели и быть адресована определенным группам экономических аген­тов, что возможно лишь на уровне региона[44]. Распоряжением Правительства РФ от08.08.2009 была принята Концепция межбюджетных отношений и

организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных обра­зованиях до 2013 г. В ней была предусмотрена реализация комплекса мер. В частности, в целях развития стимулов к увеличению доходов в субъ­ектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, наиболее полного учета многообра­зия видов муниципальных образований, различий в специфике их инфраструктуры и экономическом потенциале, а также для создания дополнительных инструментов по повышению заинтересованности органов местного самоуправления в наращивании налогового потенциала предусматривалось рассмот­реть вопрос о предоставлении органам государствен­ной власти субъектов Российской Федерации права установления единых дополнительных нормативов отчислений от налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации, в мес­тные бюджеты в зависимости от их типов. Необходима гармонизация налоговых отношений между уровнями власти по поводу разграничения их налоговых полномочий за счет усиления налоговой составляющей при формировании доходов региональных и местных бюджетов и повышения ответственности публично-правовых образований перед налогоплательщиками за результаты перераспределения финансовых ресурсов за счет расширения налоговых полномочий территорий по управлению элементами региональных и местных налогов создавать возможности для налогового стимулирования привлечения инвестиций и создания новых производств и рабочих мест, что позволит сформировать новые источники налоговых поступлений в региональные и местные бюджеты. Мы не можем не сказать и о необходимости формирования и не налоговых доходов региональных и местных бюджетов. Действительно, самый большой процент налоговых доходов в царской России был зафиксирован в предвоенном 1914 году. Сейчас, помимо восстановления традиционных собственных источников доходов государства - доменов и регалий, имеется возможность использовать финансовые возможности увеличения неналоговых доходов. Это региональные и муниципальные банки, пенсионные и инвестиционные фонды, а также выпуск и размещение под гарантию региональных и местных бюджетов облигаций среди юридических лиц, направляемых в доходные и социально-значимые проекты. В соответствии с определенными Президентом Российской Федерации целями и задачами налоговая политика должна быть направлена не только на решение задачи обеспечения необходимого уровня доходов бюджетной системы, но и учет иных приоритетов развития Российской Федерации. Министр финансов РФ А.Л. Кудрин, затрагивая основные направления налоговой политики на ближайшие годы, подчеркнул, что «наша задача... - создание такой налоговой системы, которая бы не только не препятствовала, но и создавала стимулы для ново­го роста, для диверсификации экономики. На это сейчас направлены новые изменения налоговой системы[45]». Структура налоговой на­грузки не должны ухудшать среду для экономическо­го роста, искажать условия конкуренции, препятство­вать притоку инвестиций, а наоборот, формировать комфортные условия для развития предприниматель­ской деятельности и инновационной активности. Важно, чтобы реализация основной функции налогового администрирования - обеспечение доста­точного объема ресурсов для финансирования расхо­дов бюджетной системы - не создавала избыточного налогового бремени для налогоплательщиков. Для этого необходимо поддерживать относительно низкие налоговые ставки, обеспечивать исполнение налого­плательщиками своих обязательств, повышать соби­раемость налогов и снижать задолженности по их уп­лате. Исходя из этого, поддержание экономически обо­снованной налоговой нагрузки должно являться важ­ной задачей Минфина России по повышению эффек­тивности налогового администрирования. Результатом решения указанной задачи является стабилизация и оптимизация налоговой нагрузки на экономику. Назрела необходимость серьезного снижения административных издержек налогопла­тельщиков, связанных с налоговым администрировани­ем и неопределенностью трактовки налогового законо­дательства, препятствующих развитию инновационного сектора экономики. Работу налоговых инспекций сле­дует оценивать по таким показателям, как строгое вы­полнение требований налогового законодательства и качество работы с налогоплательщиком. Такие меры должны способствовать увеличению доли налогопла­тельщиков, положительно оценивающих работу на­логовых органов, улучшение качества, ускорение и упрощение налоговых процедур, общее повышение «комфортности» взаимоотношений участников. Необходимо повышение уровня налоговой куль­туры. Формирование отношения к уплате налогов как к гражданскому долгу в нашей стране возможно только через изменение общественного сознания и формирование гражданского общества, которого у нас пока, к сожалению, нет[46]. Добросовестное отношение к выполнению своих налоговых обязательств должно восприниматься как признак цивилизованности, культуры, высокой нравственности. При этом добиться такого отношения либо поведения невозможно без доверия к государству со стороны налогоплательщиков. В процессе налогового администрирования налоговая политика приобретает стройность (стандарты, регламенты), ликвидируются барье­ры, препятствующие наращиванию инвестиций, произошло усиление прямой и обратной связи государства и налогоплательщика, сужение возможностей для уклонения от налогообложения. Важным направлением налоговой политики стали меры по повышению уровня налогового администрирования, в том числе на основе внедрения информационных технологий. Совершенствование налогового администрирования не только является потенциальным резервом для дальнейшего снижения налогового бремени, но и рыночно необходимо в целях обеспечения равенства конкурентного режима для добросовестных налогоплательщиков.

Вопросы для самоконтроля

1. Экономическая сущность, функции и роль налоговой политики 2. Инновационно-модернизационный подход к налоговой политике 3. Налоговая политика в условиях резкой дифференциации регионов

От налогов за границу убегает никак не меньше

людей, чем от диктаторов. Джеймс Ньюмен