Жилищное законодательство: история развития, понятие, структура

Праву присуща формальная определенность, которая воплощается в правовых актах. Именно нормы права в отличие от иных норм способны точно, в деталях отразить требования, предъявляемые к поведению людей. Право, обладая формальной определенностью, утверждает устойчивый порядок в обществе.

Источник права понимается как внешняя форма выражения и существования норм права. Система источников права в своей совокупности образует систему законодательства. В то же время закон не всегда тождественен праву. Законодательство выступает одной из форм выражения права. Закон, не отвечающий признакам права, может в установленном порядке признаваться недействительным и, следовательно, в этом случае правом не является.

Источникам права присущи обязательность, формальная определенность и общеизвестность.

Обязательность означает непререкаемость правовых установлений, беспрекословность их выполнения со стороны всех субъектов права. Формальная определенность предполагает внешнее выражение, оформление правовых предписаний. Общеизвестность, т.е. доступность для ознакомления с содержанием источников права, предполагает, что правовая норма должна быть официально доведена до сведения субъектов ее исполнения.

Совокупность источников права, которые являются формой выражения правовых норм, образует систему законодательства. В законодательстве правовые нормы и их различные структурные образования получают свое реальное выражение, внешнее проявление, т.е. они соотносятся как форма и содержание.

Жилищное законодательство представляет собой совокупность законов, иных нормативных правовых актов, посредством которых государством устанавливаются, изменяются или отменяются соответствующие жилищно-правовые нормы, т.е. регулируются жилищные отношения.

Ю.К. Толстой под жилищным законодательством понимает совокупность или систему правовых норм, регулирующих жилищные отношения, т.е. отношения, обеспечивающие удовлетворение потребности граждан в жилье.

Систему жилищного законодательства образуют различные законы, а также иные нормативные правовые акты, регулирующие жилищные отношения.

Источники жилищного права подразделяются на три основные группы:

- федеральные законы и иные принятые в соответствии с ними нормативные правовые акты;

- законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации;

- нормативные акты органов местного самоуправления.

В то же время основы регулирования жилищных отношений заложены в Конституции Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации является правовой основой развития всего российского законодательства, в том числе жилищного законодательства. Она имеет высшую силу и прямое действие; законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, должны полностью соответствовать положениям Конституции Российской Федерации.

Советское жилищное право

В 1917 г. идеи большевиков о экспроприации домов буржуазии и переселения в них из трущоб и подвалов рабочих были развиты В.И. Лениным в дополнении к проекту декрета Петроградского Совета "О реквизиции теплых вещей для солдат на фронте", которое называлось "О реквизиции квартир богатых для облегчения нужды бедных" См.: Ленин В.И. Полн. собр. соч. 4-е изд. Т. 54. С. 380.. В соответствии с ним домовым комитетам вменялось в обязанность взять на учет богатые квартиры, подлежащие реквизиции, а районным Советам рабочих и солдатских депутатов - утверждать списки и порядок занятия квартир беднотой. 20 ноября (3 декабря) 1917 г. В.И. Ленин составил "Тезисы закона о конфискации домов с сдаваемыми внаем квартирами" См.: Декреты Советской власти. М., 1957. Т. 1. С. 133., которые стали основой "жилищного передела" - выселения буржуазии из ее домов и заселения их семьями рабочих из подвалов, трущоб, казарм. В "Тезисах" предусматривалась также национализация всей городской земли; в них были намечены главные направления жилищной политики Советского государства и заложены принципы управления общественным жилищным фондом.

Изложенные в "Тезисах" идеи нашли дальнейшее отражение в декрете СНК РСФСР от 23 ноября (6 декабря) 1917 г. "Об отмене частной собственности на городские недвижимости" и декрете ВЦИК от 6 (29) декабря 1917 г. "О запрещении сделок с недвижимостью" Там же. С. 137.. На основе этих актов Советы рабочих и солдатских депутатов изымали из частного владения крупные капиталистические дома и строения и передавали их в ведение Советов. Критерием, определявшим право на экспроприацию, был минимум доходности жилых помещений, определяемый в зависимости от местных условий Лыкова Э.Б. Жилищное право России: Учебное пособие. Воронеж, 2002. С. 10..

Право национализации домов предоставлялось местным Советам. Домовладения и другое недвижимое имущество, нажитое своим трудом, экспроприации не подлежали. В дальнейшем декретом от 25 мая 1920 г. "О мерах правильного распределения жилищ среди трудящегося населения" было установлено, что изъятию подлежала вся жилая площадь сверх норм, установленных исполкомами местных Советов, как у граждан, так и у учреждений. Декрет обязывал граждан содержать жилые помещения в надлежащем санитарном состоянии, а контролировали выполнение распоряжений особые отряды при местных Советах. Санитарные инспекции жилищно-земельных отделов местных Советов имели право подвергать наказанию в административном порядке граждан, допускавших антисанитарное состояние жилищ, портивших их, нарушавших правила общежития, а также лишать таких граждан свободы сроком до одного месяца или привлекать к принудительным работам сроком до трех месяцев См.: Декреты Советской власти. Т. 1. С. 135.. Таким образом, в 1917-1921 гг. в стране были проведены крупные мероприятия, позволившие сосредоточить в руках местных Советов в городах около 18% жилых домов.

Однако камнем преткновения стал вопрос о том, как организовать эффективное управление и использование всех богатств общества, в том числе и в сфере жилищно-коммунального хозяйства. На практике испытывали разные механизмы. Например, управлять жилыми домами, принадлежавшими местным Советам, были обязаны домовые комитеты, которые избирались на общих собраниях жильцов.

Главным в их деятельности было переселение рабочих из подвалов и трущоб в квартиры буржуазии, перераспределение и уплотнение жилой площади. Постановлением СНК РСФСР от 23 мая 1921 г. "О мерах улучшения жилищных условий трудящегося населения и о мерах борьбы с разрушением жилищ" предусматривалось привлечение проживавших в домах граждан к контролю над работой по управлению домовых комитетов и к повышению ответственности жителей за сохранность домов См.: Собрание узаконений РСФСР. 1921. N 56. Ст. 355.. 18 июля 1921 г. был подписан декрет об обязательном привлечении средств жильцов для ремонта домов путем внесения денежных средств, личного труда или материалов в размерах, пропорциональных занимаемой площади Там же..

На основании постановления СНК РСФСР от 8 августа 1921 г. "Об управлении домами" руководство муниципализированным жилищным фондом оформляется в единую систему. В соответствии с этим постановлением к управлению муниципализированными домами привлекались трудящиеся, проживавшие в этих домах. Им предоставлялось право избирать на один год заведующих домами Там же. 1922. N 30. Ст. 349..

С 1921 г. в городах создаются жилищные товарищества, которым передавались муниципализированные строения. Они становятся наиболее устойчивой формой управления жилищным хозяйством. В эти годы с помощью государства формируется и жилищная кооперация. С 1924 г. основной формой управления жилищным хозяйством становятся жилищно-арендные кооперативные товарищества - ЖАКТы, призванные восстанавливать хозяйство арендуемых у государства домов, содержать их в надлежащем состоянии и удовлетворять потребности членов товарищества в жилой площади.

Постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937 г. "О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах" управление всем государственным жилищным фондом было возложено на местные Советы и на государственные предприятия и учреждения, которые имели в своем ведении жилые дома См.: СЗ СССР. 1937. N 69. Ст. 314.. Бурное развитие промышленности, транспорта, строительства, городского хозяйства вело к росту городского населения страны, что, в свою очередь, требовало больших капитальных вложений в государственное и кооперативное жилищное строительство. Уже к 1940 г. весь городской жилищный фонд СССР составлял 421 млн. кв. м общей площади См.: СССР и зарубежные страны после победы Великой Октябрьской социалистической революции: Стат. сб. М., 1970. С. 180..

Однако этого было недостаточно для того, чтобы улучшить жилищные условия граждан. Великая Отечественная война затормозила развитие городского хозяйства в целом и жилищно-коммунального в частности, невозможно было выделить большие средства из бюджета на строительство и содержание жилищного фонда. Коренной перелом в решении жилищной проблемы произошел в 1960-е гг. Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 31 июля 1957 г. "О развитии жилищного строительства в СССР" была поставлена задача в кратчайшие сроки достигнуть значительного прироста жилищного фонда страны См.: СП СССР. 1957. N 16. Ст. 162..

В третьей Программе партии на ближайшие 10-15 лет ставилась даже такая задача, как обеспечение каждой семьи, в том числе молодоженов, благоустроенной квартирой, отвечающей требованиям гигиены и культурного быта См.: Материалы ХХII съезда КПСС. М., 1962. С. 390.. И хотя эти планы не были полностью выполнены, объемы жилищного строительства в 70-е гг. впечатляют. Жилищный фонд городов и рабочих поселков к 1971 г. по сравнению с дореволюционным периодом увеличился в 8,5 раза. Средняя обеспеченность жителя в этом же году составила 11 кв. м общей площади. По числу построенных квартир на тысячу человек населения Советский Союз занимал одно из первых мест в мире См.: Народное хозяйство СССР в 1970 году: Стат. ежегодник. М., 1971. С. 68..

Тем не менее жилищная проблема оставалась острой.

К началу перестройки в СССР в очереди на получение жилья стояли 14 млн. семей (40 млн. человек). Больше всего нуждающихся в жилье было в РСФСР - более 8 млн. семей. При этом 30 млн. кв. м (17% всего жилищного фонда России) оказались размещенными в ветхих и аварийных строениях, более 14% государственного и муниципального жилищных фондов России нужно было срочно ремонтировать См.: Экономика и жизнь. 1995. N 42..

С переходом к рыночной экономике поставлена задача - создать рынок жилья, преодолеть отрицательные последствия уравнительного распределения жилья. С этой целью была проведена приватизация жилых помещений, т.е. бесплатная передача в собственность граждан занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищных фондах. В настоящее время приватизирована большая часть государственного и муниципального жилья См.: Экономика и жизнь. 1995. N 18..

В стране реализуется несколько программ жилищного строительства, основной из них является государственная целевая Программа "Жилище" 1993 г., которая предусматривала довести объемы жилищного строительства и ввода жилья в эксплуатацию к 1995 г. до 50-56 млн. кв. м См.: САПП РФ. 1993. N 28. Ст. 2593., однако она не была полностью выполнена, срок ее реализации продлен до 2001 г. См.: СЗ РФ. 2001. N 2. Ст. 183.

29 марта 1996 г. Президент России издал Указ "О новом этапе реализации государственной целевой Программы "Жилище" Там же. 1996. N 19. Ст. 1254., в котором поставлены следующие задачи:

- обеспечить возможность улучшения жилищных условий для семей со скромным и средним достатком путем внедрения в практику долгосрочных жилищных кредитов на приемлемых условиях, предоставления субсидий на строительство и приобретение жилья, оказания помощи в развитии индивидуального жилищного строительства и других мер государственной поддержки граждан, нуждающихся в жилье;

- увеличить объемы и повысить качество жилищного строительства;

- расширить права органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в улучшении жилищных условий граждан, в проведении жилищной реформы.

Разрешение жилищной проблемы в России осложняется необходимостью обеспечить жильем граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей. Для рационального регулирования потоков граждан, выезжающих из этих мест, 10 июля 1995 г. Была принята федеральная Программа "Строительство на территории Российской Федерации жилья для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей" См.: СЗ РФ. 2001. N 2. Ст. 2936., в которой предусмотрены два этапа решения этой проблемы, а также определены основные источники финансирования жилищного строительства: средства из федерального и муниципального бюджетов, из бюджета субъектов Российской Федерации северных территорий, личные средства северян, льготные кредиты, безвозмездные субсидии и др.