2013-12-28
703
Усиление феодальной эксплуатации, помещичьего произвола и налогового гнета привели крепостническое государство России в 1773 - 1775 гг. к острому социально-политическому кризису - крестьянской войне под руководством Е. И. Пугачева. Местный государственный аппарат на охваченной крестьянской войной территории был парализован или вообще уничтожен; его заменил аппарат, созданный самими повстанцами в лице Военной коллегии и выборных атаманов, старшин, судей и других органов.
Бессильные оказать противодействие даже отдельным отрядам повстанцев, губернаторы вынуждены были прибегать к чрезвычайным мероприятиям: созывать дворянское ополчение, создавать дворянские "корпуса", "объезжие команды", "кордоны". Москва была разделена на несколько частей во главе с сенаторами. Вторая столица готовилась к осаде. Тревожно и неуверенно чувствовало себя и само правительство в Петербурге.
На борьбу с восставшими была направлена целая регулярная армия и лучшие генералы. За восемь месяцев крестьянской войны сменилось четыре главнокомандующих: А. И. Бибиков, Ф. Ф. Щербатов, П. М. Голицын и П. И. Панин. Этим главнокомандующим подчинялись все гражданские учреждения и должностные лица нескольких губерний.
Крестьянская война потрясла крепостническую монархию и ускорила проведение наметившихся еще ранее административных реформ. Через несколько месяцев после казни Е. И. Пугачева и подавления крестьянской войны Екатерина II 7 ноября 1775 г. утвердила губернскую реформу, 8 апреля 1782 г. была принята городская полицейская реформа, 21 апреля 1785 г. правительство дало две "жалованные грамоты" - дворянству и городам. Эти реформы укрепили местный государственный аппарат, увеличили роль дворянства в местном управлении и суде. В осуществлении отдельных своих функций на местах крепостническое государство опиралось отныне не только на правительственный аппарат, но и на органы дворянского и городского "самоуправления".
Реформы местного управления вызвали ликвидацию в 80-х годах большинства коллегий, изменения в аппарате Сената. Во всем аппарате государства возросло значение единоначалия.
Обострение классовой борьбы и крестьянская война под руководством Е. П. Пугачева вызвали сплочение господствующего класса помещиков-дворян, их стремление и укрепление абсолютной монархии. Со времени крестьянской войны сама Екатерина II отказалась от политики лавирования и либеральных обещаний - период "просвещенной монархии" сменился периодом военной и полицейской диктатуры, сдерживавшей всякое проявление недовольства в стране. Усилению этого реакционного курса способствовало и опасение, что идеи французской революции 1789 - 1794 гг. окажут влияние на передовые круги дворянской интеллигенции. В эти годы правительство Екатерины II жестоко расправилось с дворянским революционером А. Н. Радищевым, просветителями Н. И. Новиковым, Ф. В. Кречетовым и другими.
Подавление крестьянской войны, проведение административных реформ, расширение дворянских привилегий укрепили положение Екатерины II на троне. Как столичное, так и провинциальное дворянство восторженно восхваляло императрицу, именуя ее "великой" и "мудрой".
Успех многих административных мероприятий, проводимых Екатериной II в этот период, можно объяснить умелым подбором умных и энергичных администраторов, среди которых особенно выделялся фаворит Екатерины II в 1774 - 1791 гг. новороссийский генерал-губернатор (с 1775 г.), генерал-фельдмаршал и президент Военной коллегии (с 1884 г.) светлейший князь Г. А. Потемкин, талантливый статс-секретарь и дипломат А. А. Безбородко, ловкий и хитрый администратор генерал-прокурор (1764 - 1792) А. А. Вяземский, статс-секретари И. П. Елагин и А. В. Храповицкий, жестокий начальник Тайной экспедиции (1863-1894) С. И. Шешковский, талантливые местные администраторы: новгородский наместник Я. В. Сивере, ярославский наместник А. П. Мельгунов и другие.
Господствующий класс мирился с таким тяжелым и обременительным для государства явлением, как фаворитизм, процветавшим при дворе, а многие из рядовых молодых дворян откровенно мечтали "попасть в случай", т. е. стать очередным фаворитом.
Сказочная роскошь двора, щедрые дары императрицы фаворитам истощали казну государства, а всесилие, произвол и капризы фаворитов определяли порой и волю самой императрицы. Все эти явления особенно ярко проявились во второй период абсолютной монархии Екатерины II.
В последние годы правления Екатерина II замышляла отстранить от наследования престола сына Павла и передать его своему любимому внуку (старшему сыну Павла) Александру. Паралич ("апоплексический удар") и последовавшая 6 ноября 1796 г. смерть Екатерины II помешали осуществлению этого плана - на престол вступил 42-летний Павел I (По придворной легенде, текст завещания Екатерины II престола в пользу Александра Павловича был передан ловким А. А. Безбородко Павлу и уничтожен последним.).
Разложение крепостного строя и жестокая крепостническая эксплуатация в конце века вызвали новую волну крестьянского движения; в 1796 - 1797 гг. оно охватило помещичьи имения в 32 губерниях (Вся территория Российской империи в это время подразделялась на 41 губернию и одну область.).
Обострение классовой борьбы и боязнь влияния идей французской революции на передовую дворянскую молодежь и интеллигенцию определяли курс внутренней политики Павла I. Несмотря на ряд мероприятий, нарушавших волю умершей императрицы (отстранение отдельных сановников, возвращение из крепости Н. И. Новикова, из ссылки - А. Н. Радищева и вождя польских повстанцев Г. Костюшко и т. п.), в целом внутренняя политика нового правления сохраняла направление, наметившееся еще при Екатерине II. Это был полный отказ от либеральных обещаний и лавирования, резкое возрастание карательных военно-полицейских методов управления.
Осуществление этого старого курса внутренней политики при Павле I имело свою специфику.
В целях укрепления абсолютизма Павел I утвердил 5 апреля 1797 г. "Акт о порядке престолонаследия" - закон, устанавливавший новый порядок наследования престола: переход престола по праву первородства и только по мужской линии (Женское правление допускалось лишь в случае пресечения мужского поколения царской фамилии.).
Принятое одновременно "Учреждение о императорской фамилии" укрепляло власть и авторитет монарха среди членов императорской фамилии, которые без его воли не могли вступать в брак; император же определял имущественное положение и доходы членов царской фамилии.
В управлении государством произошли большие изменения. Павел I упразднил должность всесильных и самостоятельных наместников - генерал-губернаторов, а в центре восстановил большинство коллегий. Созданный "жалованными грамотами" местный сословный аппарат был стеснен за счет усиления полицейских органов. Сам Павел лично вмешивался во все детали управления государством. В деятельности государственного аппарата установилась крайняя централизация. В отличие от ловкой и двуличной Екатерины II Павел был грубым и капризным деспотом. По личному настроению и произволу он проводил быстрые повышения и разжалования чиновников, генералов и офицеров, раздавал и конфисковывал дворянские имения. Большинство вельмож Екатерины II были отстранены от должностей; некоторые из них были лишены чинов, званий, имений и высланы (Исключение составил А. А Безбородко, получивший от Павла I титул светлейшего князя, должность канцлера и обширнейшие имения.). Их место заняли новые любимцы. Камердинер Павла И. П. Кутайсов стал бароном и графом, был назначен обер-штальмейстером - начальником столь важного в условиях абсолютной монархии конца XVIII в. придворного ведомства. Важное место в государстве занимали грубые и невежественные солдафоны - генерал-прокурор П. X. Обольянинов и бывший комендант Гатчины, а в царствование Павла комендант Петербурга и инспектор артиллерии генерал А. А. Аракчеев. При дворе по-прежнему процветал фаворитизм.
Особо тяжелым было правление Павла для народных масс. Неудачная внешнеполитическая ориентация на Францию, неспособность разрешить внутриполитические задачи (в том числе и установление спокойствия в стране), а также деспотическая форма правления привели к дворцовому перевороту в марта 1801 г. Несколько десятков гвардейских офицеров Семеновского и Преображенского полков, возглавляемые опальными братьями Зубовыми (Платоном и Николаем) и генералами-авантюристами графами Л. Л. Бенигсеном и П. А. Паленом (Последний был петербургским генерал-губернатором и канцлером Мальтийского ордена.), ночью проникли в Михайловский дворец и убили Павла. 12 марта 1801 г. на престол вступил его сын Александр I, вынужденный изменить курс внутренней политики.
Высшие и центральные государственные учреждения. Местные административные реформы 1775 - 1785 гг., упразднение большинства коллегий, общее реакционное направление в политике абсолютизма - все это вызвало значительные изменения в высшем и центральном государственном аппарате России.
Роль Совета при высочайшем дворе значительно возросла. Он превратился в высший совещательный и распорядительный орган государства по всем вопросам не только внешней, но и внутренней политики государства.
В состав Совета входили виднейшие государственные деятели того времени (А. А. Вяземский, Г. А. Потемкин, А. А. Безбородко, И. Г. Чернышев, П. А. Румянцев, Г. А. Орлов и др.); председательствовала в Совете сама Екатерина II, а в ее отсутствие - один из членов. Совет заседал дважды в неделю (по понедельникам и четвергам).
Помимо военных и дипломатических дел (назначение и отозвание командного состава и послов, обсуждение планов военных операций и программ дипломатических переговоров, разработка военно-дипломатических мероприятий, направленных против революционной Франции и т. д.), Совет с 70-х годов рассматривал множество вопросов внутреннего управления.
По мере усиления крестьянской войны Совет был вынужден уделять все больше и больше внимания тревожным вестям с юго-востока. Осенью 1773 г. мероприятия по борьбе с повстанцами обсуждались на 16 заседаниях Совета, в 1774 г. - на 36 заседаниях и в начале 1775 г. - на двух заседаниях. В критический июнь 1774 г., когда армия Пугачева появилась на Волге, Совет обсуждал меры по борьбе с народным движением на восьми заседаниях.
Совет заслушивал и обсуждал все предполагаемые реформы государственного аппарата в 1775 - 1785 гг.; на заседаниях, проходивших 2 и 4 ноября 1775 г., члены Совета заслушали 28 глав "Учреждения о губерниях". Реформа местного управления и суда вызвала полное одобрение высших сановников страны, заявивших, что они видят в ней "мудрое предусмотрение, матернее о подданных попечение, человеколюбие и милосердие" ("Архив Государственного совета", т. I, ч. 2, Спб., 1869, стр. 209.).
Не присутствуя иногда на заседании Совета, Екатерина II заранее предписывала членам его определенное решение. На законопроекте, инструкции послу или главнокомандующему, дипломатической ноте или каком ином документе, подлежащем рассмотрению в Совете, она делала пометку: "Мое желание есть..." (далее излагалось мнение); иногда мнение императрицы передавалось устно. Рассмотренные в Совете в отсутствие Екатерины II мероприятия и проекты докладывались ей обычно Паниным, Вяземским, Потемкиным, а с 1787 г. - только Безбородко и утверждались стереотипной формулировкой "Быть по сему".
В первые два года правления Павла I Совет при высочайшем дворе продолжал оставаться важнейшим органом государства. Павел намеревался даже расширить круг ведения Совета, сделав его обязательной инстанцией для рассмотрения всех "важнейших государственных дел". Состав Совета был значительно-обновлен; в него вошли любимцы Павла и новые сановники, возвысившиеся в конце века.
Крайние централизаторские тенденции в абсолютизме Павла I, однако, вскоре отразились и на Совете при высочайшем дворе. Число заседаний Совета стало падать. С 21 декабря. 1800 г. Совет не собирался вообще ("Архив...", т. II, Спб., 1886, стр. X.).
Многие важнейшие мероприятия внутренней политики Павел 1; предпочел вообще не рассматривать в Совете.
Совет при высочайшем дворе превратился в конце правления Павла I в совещательное учреждение, рассматривавшее второстепенные и малозначительные дела.
Местная реформа 1775 г. и связанное с ней значительное расширение прав и компетенции местных чиновников и учреждений вызвало упразднение большинства коллегий, контор и канцелярий. В 1779 г. была закрыта Мануфактур-коллегия, в 1780 г. - Канцелярия конфискации, в 1781 г. - Штатс-контора, в 1882 г.- Главный магистрат, в 1883 г. - Берг-коллегия и Главная соляная контора, в 1885 г. - Камер-коллегия, в 1886 г. - коллегии: Вотчинная, Юстиции, Экономии, а также Главная дворцовая контора, в 1888 г. - Ревизион-коллегия и т. д.
К концу 80-х годов сохранились фактически только три "государственные" коллегии: Военная, Адмиралтейская и Иностранных дел, а также Медицинская. Не успела сдать дела до правления Павла I Коммерц-коллегия. С 1882 г. обособился как самостоятельное центральное ведомство Почтовый департамент, ранее входивший в состав Сената.
Функции упраздняемых коллегий, контор и канцелярий передавались местным учреждениям. Для общего руководства отдельными отраслями управления в составе Сената были созданы экспедиции. Экспедиция о государственных доходах наследовала; распорядительные функции Камер-и Берг-коллегий, экспедиция о государственных расходах - Штатс-конторы, экспедиция о свидетельстве счетов - Ревизион-коллегии, экспедиция о государственных недоимках - Канцелярии конфискации.
В состав Сената входили также штатные казначейства в Петербурге и Москве - кассы, заведовавшие приемом, хранением и распределением денежных средств всего государства. Остатки денежных средств, не израсходованных государственными учреждениями, в течение года передавались в особые Казначейства остаточных сумм.
В 1894 г. Межевая экспедиция Сената была преобразована в его Межевой департамент, заведовавший межеванием в России и разбиравшим межевые тяжбы.
Входя в состав Сената, все эти экспедиции подчинялись не департаментам его, а генерал-прокурору; в его же ведении находились Почтовый департамент, Ассигнационный банк и чиста формально Тайная экспедиция (О ней - см. ниже.). Таким образом, генерал-прокурор превратился в своеобразного министра по делам всего внутреннего управления, соединяя в своем лице звание министра юстиции, финансов, государственного казначейства и государственного контроля. С генерал-прокурором сносились наместники; ему же подчинялся аппарат местной прокуратуры.
Роль самого Сената резко упала. Фактически он перестал быть органом, осуществлявшим общее руководство государственным аппаратом и всей политикой государства; его департаменты превратились, в основном, в высшие судебные инстанции.
В течение 28 лет (1764 - 1792) генерал-прокурором оставался князь А. А. Вяземский, пользовавшийся особым доверием Екатерины II, которая гордо называла его своим "учеником" (Дневник А. В. Храповицкого (1782 - 1793), Спб., 1874, стр. 188.). После его ухода по болезни генерал-прокурором до смерти Екатерины II был родственник Потемкина А. Н. Самойлов. В кратковременное правление Павла I последовательно сменились четыре генерал-прокурора (Куракин, Лопухин, Беклешов, Обольянинов).
Отсутствие самостоятельных центральных учреждений, заведовавших отдельными отраслями внутреннего управления, вызывало перегрузку генерал-прокурора и сенатских экспедиций, что тяжело отражалось на управлении государством. В 1796 г. Павел I провел централизацию управления государством. Должности слишком самостоятельных в своих действиях наместников были ликвидированы, а вместо них в центре были восстановлены коллегии. Помимо президента, в каждой коллегии была создана должность "директора над коллегией", который получил право личного доклада царю и известную самостоятельность в действиях в отношении членов коллегии. Такие центральные учреждения, как созданный в 1798 г. Департамент водяных коммуникаций и выделившийся в 1882 г, из Сената Почтовый департамент, также возглавлялись директорами.
В конце века появляются проекты превращения глав коллегии в единоначальников. Сам Павел I составил проект "об устройстве разных частей государственного управления", по которому вместо коллегий предполагалось создать семь департаментов (Юстиции, Финансов, Военного, Иностранного, Морского, Коммерц, Казначейского) во главе с министрами (Сб. РИО, т. 90, стр. 1 - 2.).
Одновременно началось формирование новых ведомств; в 1797 г. казначейские экспедиции Сената были выделены из ведения генерал-прокурора и подчинены казначею графу Васильеву. Глава Коммерц-коллегии князь Гагарин стал именоваться министром.
"Учреждением о императорской фамилии" 5 апреля 1797 г. для заведования землями и крестьянами, принадлежащими царской фамилии, было создано самостоятельное центральное ведомство - Департамент уделов. Из доходов, собираемых Департаментом уделов, члены царской фамилии получали ежегодно денежные средства. Департамент возглавлялся министром уделов.
Возникновение должностей министров мало отражалось на самих центральных учреждениях, их внутренняя организация и делопроизводство оставались коллегиальными.
Значение Сената к концу века совершенно пало. Павел вообще перестал интересоваться его делами, сносясь во всем только с генерал-прокурором. Были предприняты меры к ускорению деятельности Сената. Указ 26 января 1797 г. заменял единогласное решение дел в общем собрании Сената решением большинством голосов. В случае несогласия с этим решением генерал-прокурор мог докладывать о нем самому императору.
Особое место в государственном аппарате Российской империи продолжала занимать Тайная экспедиция Сената. Являясь организационно структурной частью Сената, Тайная экспедиция представляла собой в эти годы фактически вполне самостоятельное учреждение с личным докладом ее начальника Екатерине II, а затем и Павлу I.
Через Тайную экспедицию прошли все крупные политические процессы последней четверти века. Важнейшую роль играла Тайная экспедиция в расправе с вождем крестьянской войны Е. И. Пугачевым и его сподвижниками.
В процессе военного подавления крестьянской войны, летом - осенью 1774 г., были созданы секретные следственные комиссии в Оренбурге (с отделением в Яицком городке), Казани, Царицыне, Уфе и Симбирске. В этих комиссиях, возглавляемых царскими полковниками и генералами, допрашивались захваченные в плен руководители народного движения.
Все секретные комиссии были связаны с Тайной экспедицией. Начальником Казанской и Оренбургской комиссий был родственник фаворита Екатерины II П. С. Потемкин - член "присутствия" Тайной экспедиции; ему же подчинялись начальники остальных следственных комиссий.
Осенью 1774 г. материалы всех секретных комиссий поступили в Москву, куда было переведено и "присутствие" Тайной экспедиции, обосновавшееся в помещении Московской Тайной экспедиции.
Часть руководителей народного движения была казнена на местах, а другие доставлены в Москву. В специальной клетке, с большой, хорошо вооруженной охраной, был доставлен выданный яицкой казачьей верхушкой Е. И. Пугачев.
Еще до Москвы его допрашивали в Яицкой и Симбирской секретных комиссиях. С 4 ноября 1774 г. начались допросы Пугачева в "присутствии" Тайной экспедиции в Москве под руководством самого Шешковского. При допросах широко применялись пытки. Пугачев не раз "допрашиван был с довольным увещанием" ("Пугачевщина. Из следственных материалов и официальной переписки", т. II, М. - Л., 1929, стр. 229.). 5 декабря Тайная экспедиция направила к Екатерине II в Петербург с членом присутствия П. С. Потемкиным "Записку краткую о злодее Пугачеве" и "Выписку из показания Пугачева и его сообщников". Но допросы Пугачева продолжались до 31 декабря. Наряду с Пугачевым допрашивались и некоторые его сподвижники.
Наконец, из Петербурга последовали царское "определение" и манифест. 10 января Пугачев и его сподвижники (А. Перфильев, М. Шибаев, Т. Падуров, В. Торнов) были казнены. По решению Тайной экспедиции, членов семьи Пугачева заточили в Кексгольмскую крепость (Одна из дочерей Пугачева умерла в Кексгольме только в 1834 г., пробыв в заключении 59 лет). Допрашивали и пытали в Тайной экспедиции в начале 1775 г. Салавата Юлаева и его отца. Оба они были сосланы на вечную каторгу в Рогервик (Гор. Налдиски, Эстонской ССР.).
После подавления крестьянской войны Тайная экспедиция Сената возвратилась в Петербург, где продолжала свою текущую деятельность. Ее казематы никогда не оставались пустыми.
30 июня 1790 г. в Петропавловскую крепость был доставлен и закован в цепи автор "Путешествия из Петербурга в Москву", великий дворянский революционер А. Н. Радищев. В течение двух недель днем и ночью в Тайной экспедиции проходили бесконечные допросы Радищева. Руководивший допросами Шешковский, стремясь добиться устных и письменных показаний, не брезговал ничем: морил узника голодом, угрожал, обещал прощение и т. п. Одновременно Тайная экспедиция через органы полиции разыскивала уцелевшие, проданные или подаренные Радищевым экземпляры "Путешествия".
О ходе следствия Шешковский подробно докладывал самой Екатерине II, которая в самый разгар следствия, 7 июля, заявила своему статс-секретарю Храповицкому "с жаром и чувствительностью", что Радищев "бунтовщик, хуже Пугачева" (Дневник А. В. Храповицкого (1782 - 1793), Спб., 1874, стр. 340.). Гнев императрицы предрешил не только ход следствия, но и судебный приговор. Петербургская палата уголовного суда осудила А. Н. Радищева 15 июля к смертной казни, а две высшие инстанции - Сенат 26 июля и Совет при высочайшем дворе 19 августа - подтвердили его. В течение двух недель А. Н. Радищев ожидал смерти. Но по случаю заключения мира со Швецией, а также по ходатайству покровительствовавшего Радищеву вельможи А. Р. Воронцова Екатерина II 4 сентября заменила смертную казнь ссылкой на 10 лет в Илимский острог.
Через два года, в 1792 г., Тайная экспедиция рассмотрела дело просветителя Н. И. Новикова, осужденного на заключение в Шлиссельбургскую крепость. В 1793 г. перед Тайной экспедицией предстал просветитель, сторонник республики и крестьянской вольности Ф. Кречетов, который после следствия был также заключен в Шлиссельбургскую крепость. Попал в 1794 г. в Тайную экспедицию близкий по взглядам к Радищеву писатель B. Пассек. При Павле I в казематы Тайной экспедиции попадали нередко опальные вельможи, чиновники, офицеры.
Несмотря на декларации Екатерины II о недопустимости пыток, они широко применялись повсюду и, конечно, прежде всего, в Тайной экспедиции. О жестокости начальника экспедиции C. Шешковского ходили легенды, а его имя вызывало страх по всей России. При встречах с Шешковским всесильный фаворит князь Г. А. Потемкин шутливо осведомлялся: "Каково кнутобойничаешь, Степан Иванович?" - "Помаленьку, ваша светлость" (А. И. Корсаков, С. И. Шешковский, "Исторический вестник", декабрь, 1895, стр. 683.), - отвечал тот, подобострастно кланяясь. После смерти Шешковского пост начальника некоторое время был вакантным. При Павле I Тайная экспедиция возглавлялась А. С. Макаровым, сохранившим "стиль" деятельности этого учреждения, сложившийся еще при Шешковском.
Через Тайную экспедицию прошли лица всех сословий. Одни из них после следствия попадали в сырые казематы Петропавловской и Шлиссельбургской крепостей, другие рассылались по губернским тюрьмам, третьи высылались под надзор ("присмотр") местных властей. Лаконическое делопроизводство порой не оставляло никаких следов, которые могли бы пролить свет на причины, приведшие узника в Тайную экспедицию, а затем крепость или тюрьму. Так, в Екатеринбургском остроге с 1757 г. и в течение 43 лет содержался по решениям Тайной экспедиции и Синода мастеровой Барнаульского завода Витязев. В начале XIX в. выяснилось, что никто не знает, за какое преступление он был осужден на пожизненное заключение. Сам он уже не мог этого объяснить из-за "старости и помешанности в уме" (М. Н. Гернет, История царской тюрьмы, т. I, M., 1941, стр. 112.).
Тайная экспедиция официально была упразднена указом Александра I 2 апреля 1801 г.
Уже с середины века началось падение роли Кабинета, который перестал быть государственным органом, превратился в учреждение, заведовавшее личным имуществом императрицы; в ведении Кабинета находилось и хранилище личных коллекций произведений искусства Екатерины II - Эрмитаж.
Со времени правления Екатерины II ведет свое начало личная канцелярия носителя абсолютной власти; она зародилась в лице статс-секретарей, функции которых выделились из Кабинета. В 1763 г. "для отправления собственных ее императорского величества дел" был определен особый чиновник - статс-секретарь Г. Н. Теплов, а для принятия челобитных на имя императрицы другой чиновник - статс-секретарь И. П. Елагин.
Впоследствии статс-секретари менялись. В 70-х - начале 90-х годов ими были Безбородко, Завадовский, Попов, Трощинский, Храповицкий, Грибовский.
К началу 1780 г. в канцелярии графа Безбородко сосредоточились все дела, восходящие на утверждение или разрешение императрицы. Сам Безбородко писал отцу в это время: "Меня вся публика и двор видят яко первого ее (императрицы) секретаря, потому что через мои руки идут дела Сената, Синода, Иностранной коллегии, не выключая и секретнейших, адмиралтейские учреждения наместничеств по новому образцу, да и большая часть дел собственных" (Сб. РИО, т. 29, стр. 327.).
Состоявшему в течение 11 лет (1782 - 1793) "при собственных ее делах и у принятия подаваемых ее величеству челобитен" А. В. Храповицкому приходилось докладывать Екатерине II прошения, читать перлюстрацию писем и генерал-прокурорские бумаги, помогать в литературных занятиях нетвердой в знании русского языка императрице, исполнять отдельные поручения и т. д. В последние годы правления Екатерины II установилась практика ежедневных докладов ей графа Безбородко и статс-секретарей; для остальных высших сановников: генерал-прокурора, вице-канцлера, синодального обер-прокурора, главнокомандующего Петербурга и других - были назначены разные дни недели. В приемной Зимнего дворца, где собирались каждое утро для доклада сановники, за ширмой стоял письменный стол с прибором. Выходящий с доклада статс-секретарь здесь же нередко составлял со слов императрицы текст указа. Сохранилось около 400 указов, написанных лично Безбородко на имя различных учреждений сразу же после этих "высочайших" докладов.
При Павле I личная канцелярия царя, получившая впоследствии наименование "собственной его императорского величества канцелярии", окончательно сложилась. В нее поступали заслуживавшие личного внимания царя мемории Сената, прошения и жалобы и другие документы.
По свидетельству современника, бывшего статс-секретаря Д. П. Трощинского, начальник этой канцелярии был "министром его императорского величества по всем общим делам государственного управления"; он и генерал-прокурор Сената "были единственные каналы, через которые высочайшая власть нисходила на все части государственного управления, исключая малого числа случаев, в коих государь-император сносился непосредственно с имевшими главное управление над коллегиями" (Сб. РИО, т. 3, стр. 28.).
Местные государственные учреждения. К моменту реформы 1775 г. Россия разделялась на 23 губернии, 66 провинций и до 180 самостоятельных уездов (не считая уездов губернских и провинциальных городов). Большинство губерний были обширнейшими территориальными единицами. Московская губерния состояла из 11 провинций и охватывала все междуречье Оки и Волги. Казанская губерния включала среднее Поволжье, а также бассейн Камы и Вятки, Оренбургская - бассейн реки Яик и Башкирию и т. п.
Развитие производительных сил и усиление классового антагонизма во второй половине XVIII в. в России усложняли задачи феодально-крепостнического государства и на местах. Местный аппарат в лице губернаторов, воевод, полицеймейстеров и их канцелярий не справлялся с возраставшим потоком распоряжений Сената, коллегий, контор и других вышестоящих учреждений. Волокита и злоупотребления местных властей порождали жалобы и недовольство всех классов населения.
Крестьянская война под руководством Е. И. Пугачева показала слабость местной администрации обширнейших губерний и провинций в осуществлении наиглавнейшей, карательной функции государства. Расправившись с народным движением с помощью армии, правительство провело большую реформу местного управления и суда. Особая комиссия из высших чиновников (Сивере, Завадовский, Безбородко, Десницкий) под руководством Екатерины II разработала пространный законодательный акт - "Учреждение для управления губерний Всероссийской империи"; 28 глав этого акта были утверждены Екатериной II 7 ноября 1775 г., а три последние главы - 4 января 1780 г.
В предисловии к "Учреждению" давались объяснения предпринимаемой реформы, отмечалось, что "по великой обширности некоторых губерний, оные недостаточно снабжены как правительствами, так и надобными для управления людьми". Господствовавшее до этого в течение почти полувека объединение в ведении губернаторов и воевод административных, полицейских, финансово-хозяйственных и судебных функций признавалось неудобным, так как от этого "возрастают своевольство и ябеды, общие со многими пороками" (ПСЗ, т. XX, № 14392. Предисловие.).
Реформа 1775 г. провела разукрупнение губерний; их число увеличилось более чем вдвое. К концу правления Екатерины II насчитывалось 50 губерний. Каждая губерния подразделялась на уезды; промежуточная территориальная единица - провинция - была повсеместно ликвидирована. Новое административно-территориальное деление полностью игнорировало экономические связи отдельных местностей России и национальные особенности местного населения. Основу территориального деления составляли задачи налоговой и карательной политики государства. Каждая губерния, для того чтобы "порядочно могла быть управляема", должна была иметь от 300 до 400 тыс. ревизских душ, а уезд - 20 - 30 тыс. ревизских душ. Учитывалось также и расстояние каждой местности от губернского или уездного административного центра. Такое административно-территориальное деление В. И. Ленин называл средневековым, крепостническим, казенно-бюрократическим (См. В. И. Ленин, Сочинения, т. 20, стр. 31.).
Местная реформа 1775 г. проводила значительную децентрализацию местного управления, т. е. расширение распорядительных и исполнительных прав местных чиновников и учреждений; им были переданы многие функции и права коллегий, контор и прочих центральных учреждений.
По мере проведения в жизнь новой местной реформы эти центральные учреждения, а также губернские, провинциальные и воеводские канцелярии закрывались.
Все звенья местного управления по "Учреждению о губерниях" 1775 г. должны были скреплять главнокомандующие или наместники (генерал-губернаторы), как их стали вскоре называть. Это были должностные лица, наделенные чрезвычайными полномочиями и ответственные фактически только перед Екатериной II. Поэтому наместники назначались преимущественно из высших сановников Екатерины II (Сивере, Мельгунов, Румянцев, Воронцов, Чернышев, Кречетников, Потемкин и другие). Когда наместник находился в Петербурге, то он мог участвовать в деятельности Сената наравне с сенаторами. Многие наместники состояли в личной переписке с Екатериной П.
Неопределенные формулировки, устанавливавшие права наместника по "Учреждению о губерниях", давали ему фактически необъятные полномочия во вверенном наместничестве. Обязанный "строгое и полное взыскание чинить со всех ему подчиненных мест", наместник был главой местной администрации и полиции, осуществлял общий надзор над всем аппаратом управления и суда, чиновниками и сословными органами генерал-губернаторства. Формально не вмешиваясь в судопроизводство ("главнокомандующий не есть судья"), наместник мог оказать давление на судебные решения, останавливать исполнение приговоров. Наместнику подчинялись войска, находящиеся на территории наместничества.
Исполнительным органом наместника было наместническое правление из двух-трех советников.
Все учреждения и должностных лиц, созданных местной реформой 1775 г., можно подразделить на три основные группы: административно-полицейские, финансово-хозяйственные и судебные.
Первая группа была представлена в губернии губернатором, губернским правлением и приказом общественного призрения, а в уезде - земским исправником (капитаном), нижним земским судом и городничим.
Административным начальником каждой губернии был губернатор, который управлял губернией с помощью коллегиального учреждения - губернского правления; губернатор был его председателем, а два советника - членами. Губернское правление было основным административным учреждением губернии. Оно доводило до сведения подчиненных учреждений и чиновников законы и распоряжения, побуждало их к исполнению. Хотя "Учреждение о губерниях" и подчеркивало, что губернское правление "управляет в силу законов именем императорского величества всею губернией", однако уже в первые годы после введения губернской реформы 1775 г. стала обнаруживаться тенденция губернаторов полностью подчинить себе членов губернского правления.
Особое место в администрации каждой губернии занимало совершенно новое учреждение - приказ общественного призрения. В состав этого учреждения, возглавляемого также губернатором, входили заседатели от губернских сословных судов. "Учреждение" подробно характеризовало приказы общественного призрения как органы, управляющие местными школами, медицинскими и благотворительными учреждениями (госпиталями, больницами, богадельнями, сиротскими домами). Но у приказов были и иные задачи: они заведовали некоторыми тюремными учреждениями - в виде "работных" и "смирительных" домов. Всех людей, которые "праздно шатаются" или занимаются нищенством, закон предписывал забирать и определять в работные дома. В смирительные дома разрешалось помещикам сдавать непокорных им крепостных. Поступали в смирительные дома и другие категории "преступников": в частности, родители могли посылать туда "за неповиновение" своих детей. В работных и смирительных домах был установлен полутюремный режим с принудительным трудом и жестокими телесными наказаниями. С момента появления приказы общественного призрения стали играть роль и своеобразных банков. Располагая значительными средствами, частью отпускаемыми правительством на благотворительность, а частью собранными в форме пожертвований с населения для тех же целей, приказы общественного призрения стали пускать эти средства в оборот: они ссужали на небольшие сроки помещиков под залог их имений. Таким образом, под видом благотворительности осуществлялась материальная поддержка господствующего класса.
Губернатору и губернскому правлению в уезде был подведомствен нижний земский суд - полицейский орган, состоящий из избираемых дворянством уезда земского исправника или капитана и двух-трех заседателей.
Нижний земский суд исполнял по уезду распоряжения вышестоящих властей, а также приговоры судов, проводил предварительное следствие по уголовным преступлениям. На него возлагалась основная полицейская функция сохранять в уезде "благочиние, добронравие и порядок". Особым попечением уездной полиции было то, чтобы "никто беглых людей не принимал, не держал и не укрывал". В случае, если крепостные проявляли "ослушание", исправник, уведомив об этом губернатора или наместника, лично принимал меры к "приведению ослушных в послушание" (ПСЗ, т. XX, № 14392.).
Исправники и нижние земские суды имели и другие полицейские задачи: побуждение "тяглого" населения к исправной уплате податей и сборов, выполнению натуральных повинностей, надзор за порядком во время торговли, за продовольственным делом и состоянием дорог, за соблюдением противопожарных и противоэпидемических мер и т. п.
Охрана "тишины и спокойствия" в уездном городе возлагалась на городничего, выполнявшего на территории города функции земского исправника.
Находящиеся ранее в ведении губернаторов и воевод финансово-хозяйственные функции обособились в ведении особой группы финансово-хозяйственных учреждений: казенной палаты - в губернии и казначейства - в уезде.
Председателем казенной палаты был вице-губернатор, а членами - директор экономии, советник, два асессора и губернский казначей. В ведении казенной палаты находилось множество финансовых и административно-хозяйственных функций. Она наследовала многие функции Камер- и Ревизион-коллегии: заведовала податным делом, надзирала за налоговыми поступлениями, осуществляла финансовый контроль, ведала источниками доходов - государственными имуществами (землями, лесами, водами, казенными предприятиями), государственными, дворцовыми, экономическими (т. е. находившимися ранее в ведении Коллегии экономии) крестьянами, винными откупами и подрядами, продажей соли, заведовала казенными зданиями, надзирала за частной торговлей и промышленностью.
В ведение палат попала и учетно-статистическая работа по ревизиям - переписям податного населения.
В ведении казенной палаты находились уездные казначейства - кассы, ведавшие приемом, хранением денежных сборов и доходов и выдачей чиновникам по распоряжению властей денежных сумм.
Реформа 1775 г. создала целую систему местных судов. В губернии это были общесословные - Палата уголовного суда и Палата гражданского суда, суды специального назначения - совестный суд и надворный суд, а также сословные суды - Верхний земский суд, губернский магистрат и верхняя земская расправа; в уездах это были сословные суды - уездный суд, городовой магистрат (или ратуша) и нижняя земская расправа.
Важнейшими местными судами признавались палаты уголовного и гражданского суда. Палаты уголовного суда наследовали права Юстиц-коллегии, а палаты гражданского суда - Юстици Вотчинной коллегий. Обе палаты являлись апелляционными инстанциями для пересмотра дел, решенных в нижестоящих судах. По некоторым категориям дел палаты были судами первой инстанции: в уголовных делах это были должностные преступления дворян-чиновников, дела о хищениях казенных имуществ, а в гражданских - иски о недвижимых имуществах в разных губерниях и т. п. Кроме того, важнейшие уголовные и гражданские дела, разрешаемые в губернских сословных судах, поступали в палаты на ревизию, т. е. на "прилежное рассмотрение, произведено ли дело порядочно и сходственно с законами" (ПСЗ, т. 20, № 14392, стр. 108.).
Весь состав каждой из палат (председатель, два советника и два асессора) назначался Сенатом.
Совестный суд несколько разгружал суды каждой губернии от многих запутанных дел специального характера как уголовных (преступлений безумных, несовершеннолетних, от несчастных случаев, "колдовских" дел и т. п.), так и гражданских (главным образом тяжб между родственниками). Этот суд ставил целью примирение сторон; в случае несогласия на это примирение дело передавалось в обычные суды.
Совестный суд и двое членов избирались дворянством, остальные четыре члена суда избирались горожанами и государственными крестьянами.
Несколько особое место среди судов занимали создаваемые в столицах верхние и нижние надворные суды с назначаемым составом судей (председатели, советники и асессоры). Это были суды для тех категорий населения, сословную принадлежность которых было уже трудно определить: разночинцев, а также чиновников и военных, прибывших в столицу по служебным делам. Само появление этих судов и их деятельность свидетельствовали о начале разложения сословий и появлении межсословных групп в больших городах России (разночинцы).
В каждой губернии создавались сословные суды для рассмотрения в апелляционном порядке уголовных и гражданских дел дворян - верхний земский суд, горожан - губернский магистрат, а также государственных, экономических, дворцовых крестьян, ямщиков, однодворцев - верхняя расправа.
Председатели этих судов назначались Сенатом, а заседатели избирались соответствующими сословиями. Закон делал оговорку, что для свободных крестьян в верхние расправы "не запрещается" заседателей "избирать и из дворян". Практически местные власти и комплектовали часто заседателей расправ из дворян.
В каждом уезде, действовали соответствующие сословные суды первой инстанции: уездный суд - для дворян, городовой магистрат, или ратуша, - для горожан и нижняя расправа - для непомещичьих крестьян. Весь состав уездного суда (уездный судья и заседатели) избирался дворянством, а состав городового магистрата (бурмистры и ратманы) - купечеством и мещанством. Возглавлявший нижнюю расправу расправный судья назначался из чиновников-дворян; фактически из дворян же выбирались заседатели расправы.
При уездных судах и городовых магистратах создавались соответствующие сословные органы по опеке. Это были дворянская опека - в составе уездного предводителя дворянства, уездного судьи и заседателей, и сиротский суд - в составе городового головы, членов магистрата и городского старосты. Их задачей было сохранение соответствующей дворянской или буржуазной собственности в том случае, если владельцами ее оказывались вдовы, малолетние или лица, проматывающие состояние и вообще "порочные". Над такими владельцами эти опекунские учреждения назначали опекунов, которые управляли опекаемым имуществом за 5% с его доходов. Дворянские опеки и сиротские суда осуществляли надзор за состоянием этих опек, разбирали жалобы на опекунов.
Объявленное "Учреждением о губерниях" 1775 г. "разделение властей", т. е. отделение суда от администрации и полиции, оказалось формальным: выделившись из административных органов в самостоятельные учреждения, суды остались в подчинении администрации.
Безопасность и бесправие народных масс, слабость буржуазных элементов в крепостнической России порождали зависимость суда от администрации и полиции, безгласность судопроизводства, закрытый судебный процесс, отсутствие состязательности, канцелярское разрешение дел, бюрократическую волокиту и чиновничий произвол.
Теми же причинами объясняется и слабость органов местной прокуратуры. "Учреждение" 1775 г. создавало в каждой губернии внушительный штат чинов прокурорского надзора. Это были губернский прокурор с двумя помощниками - стряпчими (уголовных и казенных дел), по одному прокурору и двум стряпчим при каждом губернском сословном суде. В каждом уезде действовал подчиненный губернскому прокурору уездный стряпчий.
Роль всех этих чинов прокуратуры на местах была незначительной. Губернский прокурор по чину был ниже не только губернатора (IV класс Табели о рангах), но и вице-губернатора, председателей палат уголовного и гражданского суда (V класс) и равен лишь советникам губернских правлений и палат, председателям верхнего и земского суда и совестному судье (VI класс). Это были как раз те чиновники, за деятельностью которых губернский прокурор должен был надзирать. Еще ниже были остальные чины прокурорского надзора. Чины прокуратуры при судах, впрочем, существовали нередко только на бумаге.
Действия чинов прокуратуры в последнюю четверть века ограничивались весьма немногосложными задачами: чисто формальным "надзором" за "законностью" действий чиновников и учреждений и за чтением текстов вновь полученных законов чиновникам "присутственных мест" с соответствующим "разъяснением" их.
Реформа 1775 г. не только усилила местный чиновничий аппарат, но повысила значение местного дворянства в управлении и суде. Из 75 штатных чиновников, определяемых в состав новых учреждений губерний, дворяне выбирали около 1/2 состава (совестного судью, 10 заседателей верхнего земского суда, двух заседателей совестного суда и, как правило, 10 заседателей в верхнюю расправу); примерно столько же местных дворян главнокомандующий, губернатор и губернское правление рекомендовали Сенату для определения на различные чиновничьи должности губернии.
Еще заметнее была роль местного дворянства в уезде. Дворяне выбирали не только главу уездного дворянства - предводителя, но главу полиции - земского исправника, главу сословного суда - уездного судью, заседателей в уездный суд, заседателей в нижний земский суд, порой и в нижнюю расправу, то есть до? состава чиновников уезда. Остальные чиновничьи вакансии (включая даже должность уездного стряпчего - блюстителя "законности" в уезде) заполнялись губернской администрацией из местных дворян.
Привлечение местных дворян в состав чиновничества губерний и уездов укрепляло самодержавно-дворянскую монархию помогало крепостническому государству полнее учитывать интересы господствующего класса помещиков-дворян.
"Учреждение о губерниях" вводилось на территории постепенно. Только 13 июня 1781 г. было утверждено "расписание" новых 40 губерний с распределением их между 19 наместниками. Ряд последовавших за реформой 1775 г. законодательных актов дополнял "Учреждение о губерниях". За 1880 - 1882 гг. было издано семь законодательных актов по местному финансовому управлению и среди них пространное "Наставление для казенных палат".
В 1784 г. для чиновников вновь открытых губерний были введены официальные мундиры: светло-синие - для губерний северной полосы, красные - для средней, темно-лиловые - для южной. Каждой губернии и каждому городу герольдмейстерская контора Сената придумала свой герб.
Мелочная регламентация деятельности учреждений, затянутые в официальные мундиры чиновники, печати с гербами губерний и городов - все это должно было подчеркивать авторитет и значение новых должностных лиц и учреждений, недосягаемость для простого народа любого мелкого чиновника.
Крупной вехой в реформах местного управления было утверждение 8 апреля 1782 г. "Устава благочиния или полицейского", определявшего устройство полицейского аппарата городов России.
Сохранение "благочиния, добронравия и порядка" возлагалось в городах на особую городскую, отдельную от уездной, полицию и ее органы. Во главе полиции каждой из столиц стоял обер-полицеймейстер, который являлся председателем общегородского полицейского учреждения - управы благочиния.
Управа благочиния охраняла порядок в городе, принуждала жителей к исполнению законов и постановлений, приводила в исполнение повеления местной администрации и решения судов, заведовала городским благоустройством и торговлей.
Имела управа благочиния и некоторые судебные функции; как и все полицейские органы, она проводила предварительное следствие и судила по мелким уголовным делам (кражи и мошенничества на сумму не более 20 руб.).
Кроме обер-полицеймейстера, в состав управы благочиния входили два пристава (уголовных и гражданских дел), а также ратманы - выборные члены от купечества. Это сотрудничество полиции с буржуазной верхушкой города было вызвано тем, что в некоторых вопросах хозяйственного управления местные власти не могли не считаться с капиталистическими элементами города.
В каждом губернском городе управу благочиния возглавлял полицеймейстер или обер-комендант.
Каждый город, насчитывавший более 4000 дворов, подразделялся на части (200 - 700 дворов) во главе с частным приставом. Центром части было особое полицейское учреждение - канцелярия частного пристава, называвшаяся чаще всего "часть", "частный" или "съезжий" дом.
Полицейская "часть" следила за охранением "тишины и спокойствия", боролась с пожарами (при частях к концу века стали создаваться пожарные команды во главе с брандмейстерами); ей был подведомствен широкий и очень неопределенный круг дел: осмотр мертвых, призрение подкидышей, надзор за трактирами, гостиницами и ресторанами; при частях появились и повивальные бабки. Части были основными исполнителями судебных решений.
При каждой части находился словесный суд по мелким гражданским тяжбам с устным, упрощенным судопроизводством. Этот суд стремился примирить тяжущиеся стороны. Словесный судья и "добросовестные" выбирались горожанами.
Части делились на кварталы (по 50 - 100 дворов); полицейский надзор в каждом квартале осуществляли квартальный надзиратель и его помощник - квартальный поручик.
Квартальному подчинялись рядовые полицейские. На перекрестках улиц и заставах городов стояли полосатые будки, в которых на посту находились нижние полицейские блюстители уличного порядка - будочники в ведроподобных шапках и со средневековыми алебардами.
В "Уставе благочиния" правительство попыталось наряду с организационными основами полицейского управления дать инструкцию, определявшую круг деятельности полиции. За первой частью "Устава благочиния" - "Должностью" следовали 34 статьи (ст. 41 - 75), которые составляли "Наказ управе благочиния"; большую часть его занимало написанное лично Екатериной II "Зерцало управе благочиния" - собрание нравственных афоризмов, которыми должны были руководствоваться и полиция ("С пути сошедшему укажи путь", "Буде и скотина злодея споткнется, подними ее" и т. п.) и само городское население ("Жена да прилепится к своему мужу", "Всем и каждому воспрещается пьянство" и т. п.).
Эти морально-нравственные правила "добронравия" и "благочиния" подтверждали господствовавшую на протяжении всего века полицейскую регламентацию жизни простого народа, а также неограниченное право полиции на вмешательство не только в общественную, но и частную жизнь городского населения.
Аппарат государства на месте был укреплен в 1785 г. созданием дворянского самоуправления, а также возрождением на новых организационных основах захиревших городских сословных органов.
Рост дворянских сословных привилегий в XVIII в. завершился утверждением 21 апреля 1785 г. "Грамоты на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства".
Учитывая "дворянские заслуги, ревность, усердие и непоколебимую верность самодержцам всероссийским", Екатерина II этой "жалованной грамотой" закрепила данные ранее дворянские привилегии и наделила дворян новыми.
Первый раздел "Грамоты" подробно освещал "личные преимущества дворян", т. е. их юридическое положение как привилегированного сословия. Честь, жизнь и имущество дворянина можно было отнять только после его преступления; дворянина мог судить суд, состоявший из равных ему дворян-судей. Приговор суда над дворянином подлежал утверждению (конфирмации) самой императрицы. Дворяне окончательно освобождались от телесных наказаний: "Телесные наказания да не коснутся благородного" - гласила одна из статей "грамоты".
"Жалованная грамота дворянству" "подтверждала вольности и свободы дворян", данные еще указом о вольности дворянства 18 февраля 1762 г.: находящийся на службе дворянин мог продолжать службу или просить отставки; дворянин мог беспрепятственно выехать за границу. Подтверждалось полное право дворян распоряжаться своими поместьями, а следовательно, и крепостными: продавать их, завещать, заводить фабрики, заводы, рудники, торги и ярмарки и т. д.
35 статей грамоты гласили о дворянских привилегиях, и только одна 20-я статья касалась обязанностей дворянства - "по первому призыву от самодержавной власти не щадить ни труда, ни самого живота для службы государственной" (ПСЗ, т. XXII, № 16187, стр. 17.).
"Жалованная грамота" создавала местную дворянскую корпорацию - "дворянское общество". По разрешению генерал-губернатора или губернатора дворяне каждой губернии могли созывать раз в три года в губернии губернское дворянское собрание, а в уезде - уездное дворянское собрание. На заседаниях дворянских собраний могли присутствовать все дворяне, но право голоса имели только те из них, которые владели поместьями и были старше 25 лет. Не имели права голоса и те из дворян, которые ушли в отставку, не дослужившись до обер-офицерского чина.
Дворяне в своих собраниях рассматривали общедворянские "нужды и пользы". Они имели право "представлять генерал-губернатору или губернатору о своих общественных нуждах и пользах", а в Сенат и императрице "делать представления и жалобы".
Каждые три года губернское дворянское собрание избирало двух кандидатов в губернские предводители дворянства, из которых наместник или губернатор назначал губернского предводителя. Одновременно избирались совестный судья, дворянские заседатели в верхний земский и совестный суды. Дворяне уезда избирали уездного предводителя, исправника, уездного судью, заседателей уездного и нижнего земского судов. Все выборы в дворянских собраниях проводились путем баллотирования шарами (Форма баллотирования шарами была установлена Петром I еще в 1719 г. и заключалась в следующем: избиратель брал в руку шар и вкладывал руку в особую трубку, приделанную к ящику с двумя делениями для "черных" и "белых" шаров - в угодном для себя направлении; все это рекомендовалось делать "искусно, чтоб никто дознаться не мог, в которую сторону опустить". После баллотирования ящик отпирался и подсчитывалось число шаров в "белой" и "черной" сторонах ящика.).
Дворяне каждой из губерний вписывались в дворянскую "родословную" книгу: здесь отмечались не только их принадлежность к той или иной категории дворян (древние дворянские роды, титулованные, "восьмиклассные" (Т. е. лица, получившие потомственное дворянство по гражданской службе, дослужившись до VIII класса Табели о рангах.), военные и т. п.), но и их семейное положение, количество "душ" крепостных в их владении, служебное положение и пр.
Эти сведения помогали Сенату и местным властям вести точный учет личного состава господствующего класса в каждой губернии, облегчали комплектование чиновников в центральные и мерные учреждения.
Для составления и ведения этой родословной дворянство создавало постоянно действующее учреждение: это было дворянское депутатское собрание; оно состояло из губернского предводителя дворянства и избранных дворянами каждого уезда "депутатов" (по одному на уезд). Депутатское собрание снабжало соответствующими сведениями герольдию Сената; туда же дворяне имели право подавать свои жалобы на деятельность депутатских собраний.
"Жалованная грамота дворянству" 1785 г. завершила формирование дворянского сословия в России.
Правительство Екатерины II сделало попытку объединить в единое городское сословие ("общество градское") и население городов.
Одновременно с "Жалованной грамотой дворянству" 21 апреля 1785 г. была дана и "Грамота на права и выгоды городам Российской империи". По этой грамоте все население города, ("городовые обыватели") подразделялось на шесть разрядов - сословных групп. Первую группу составляли "настоящие городовые обыватели" - это были владельцы домов и земель в черте города. Вторая группа состояла из купцов всех трех гильдий. Третья, довольно многолюдная, группа включала цеховых ремесленников. В четвертую входили чаще всего немногочисленные "иногородние и иностранные гости", т. е. русские и иностранные купцы и специалисты, которые были приписаны к городу для торговли или промышленной деятельности, но не проживали в этом городе. Довольно пестрой по составу была пятая группа: она включала представителей интеллигенции (ученые, артисты и художники), выборных должностных лиц, а также некоторые категории буржуазии (банкиры, оптовые торговцы).
Самой многолюдной была шестая группа - посадские. Это были лица, которые в городе "промыслом, рукоделием или работой кормятся", т. е. не записанные в цехи мелкие ремесленники, не состоящие в гильдии мелкие торговцы, чернорабочие и городская беднота.
С конца XVIII в. за этой группой утвердилось наименование "мещане", хотя по "Жалованной грамоте" 1785 г. этот термин применялся в отношении всего городского населения.
Сословные группы отличались друг от друга различными привилегиями и обязанностями.
Настоящие городовые обыватели, купцы всех гильдий, иностранные и иногородние гости и именитые граждане были освобождены от телесных наказаний. Купцы не платили податей. Купцы первой гильдии (т. е. с капиталом свыше 10 тыс. руб.) имели право вести оптовую и заграничную торговлю и ездить в карете, запряженной парой лошадей. Купцы второй гильдии (т. е. с капиталом от 5 до 10 тыс. руб.) имели право торговли по всему государству и ездить также на двух лошадях, но уже в коляске. Купцам третьей гильдии (с капиталом от 1 до 5 тыс. руб.) разрешалась только мелкая торговля в городе и его окрестностях, открытие трактиров, лавок. Цеховые имели монопольное право на открытие ремесленных заведений, а за посадскими сохранялись лишь мелкие промыслы и торговля.
Вся тяжесть общегосударственных повинностей ложилась на цеховых ремесленников и посадских - они платили подати, выставляли рекрутов, несли натуральные повинности.
Резкое имущественное и правовое различие между отдельными сословными группировками "городовых обывателей" мешало сплочению их в единое городское сословие. Внутри официально провозглашенного "градского общества" кипела классовая борьба и проявлялась межсословная рознь.
В осуществлении своих задач феодально-крепостническое государство опиралось на привилегированные сословия "градского общества", жестоко эксплуатируя угнетенную и бесправную массу посадских и цеховых.
"Жалованная грамота" восстановила совершенно захиревшие органы сословного городского "самоуправления". "Градское общество" получило право юридического лица; оно могло заводить свою собственность, иметь доходы с имущества, собирать с городского населения специальные сборы и т. п.
Первичным органом сословного "самоуправления" в городе было городское собрание, состоящее из всех "городовых обывателей". Право выбирать и быть избранными имели, однако, далеко не все; его получили лишь те "обыватели", которые достигли 25 лет и имели годовой доход не менее 50 руб. ассигнациями. Этот имущественный ценз, впрочем, стал вскоре возрастать и зависел от размеров города. В Москве он равнялся 5000 руб.; это означало, что избирательные права здесь имели лишь купцы первых двух гильдий и некоторые именитые граждане.
Городское собрание избирало главу "самоуправления" - городского голову, а также бурмистров и ратманов в магистрат, старост, судей словесных судов, заседателей от городского сословия в общие и сословные учреждения.
Городское собрание выбирало распорядительный орган сословного "самоуправления" - общую городскую думу, состоящую из городского головы и гласных от всех шести групп населения города.
Собираясь раз в три года (исключая экстренные случаи), общая городская дума избирала исполнительный орган - шестигласную думу, в которой каждая группа населения имела по одному гласному. Председателем этого постоянно действующего учреждения был сам городской голова. Он же был председателем сиротского суда. Каждый городской "обыватель" вносился в специальную "обывательскую" книгу, в особую группу, с указанием его семейного положения и имущественного состояния. Эту книгу должно было составлять особое городское депутатское собрание - постоянно действующее учреждение, состоящее из городского головы и депутатов от каждой полицейской части города; практически депутатские собрания создавались редко. Составление и хранение обывательской книги, необходимой для раскладки налогов и повинностей, находилось чаще в ведении шестигласной думы.
Роль и значение буржуазии и буржуазных элементов в городах России в последней четверти XVIII в. сильно возросли. Опасаясь самостоятельных действий этих буржуазных элементов в городском сословном самоуправлении, правительство установило очень узкие границы деятельности этого сословного "самоуправления".
В отличие от петровских ратуш и магистратов, ведавших почти всеми вопросами управления города, многие функции городского управления и после 1785 г. остались вне компетенции сословного "самоуправления": поддержание "порядка" находилось в ведении органов полиции, податное дело - казенных палат, суд - в ведении зависимых от местной администрации магистратов.
Сословные городские органы ведали лишь вопросами городского хозяйства и всем тем, что было связано с городскими "пользами и нуждами", т. е. вопросами городского благоустройства, продовольственного дела, развитием торговли и промыслов, защитой сословных прав и т. п.
В ведение сословных органов попали лишь некоторые полицейские функции: надзор за порядками на торгах и базарах; при шестигласных думах появились особые торговые депутации, смотрители, инспектора.
Неполноправность городского сословия России выражалась в том, что основная часть городских расходов падала не на нужды города, а на содержание администрации, полицейских учреждений, тюрем, казарм и прочих правительственных учреждений. В Москве на эти нужды уходило 83% расходов и лишь 17% шло на нужды города. Поэтому городское хозяйство городов России было невероятно отсталым. За исключением Петербурга, все города не имели ни мостовых, ни тротуаров, ни водопровода, ни канализации, ни освещения. Летом они задыхались от пыли, а осенью тонули в грязи. По ночам улицы городов погружались в полный мрак. Единственным видом транспорта даже больших городов были извозчики.
Хозяйственную деятельность городского сословного "самоуправления" стесняла необыкновенно узкая финансовая база. Даже московская шестигласная дума была вынуждена в первые годы пополнять свой бюджет за счет займов. На запрос московского главнокомандующего о состоянии городских финансов на 1887 г. шестигласная дума остроумно рапортовала, что "за невступлением доходов и расходов еще не было". В дальнейшем бюджеты городов основывались на отчислении 1 % от казенной питейной продажи, гильдейских сборах, штрафах, мелких налогах (с печей) и эксплуатации городских оброчных статей.
Дефициты в городских бюджетах покрывались сборами с населения.
Вся деятельность шестигласных дум была опутана назойливой опекой губернатора: городское собрание созывалось только с его "приказания и дозволения", он наблюдал за "правильным" употреблением суммы городским обществом; шестигласная дума отчитывалась перед ним и казенной палатой в доходах и расходах и т. п.
Наряду с общими сословными органами "Жалованная грамота" создавала "частные" органы для цеховых ремесленников. Ремесленники каждого цеха собирались на особый ремесленный сход, избиравший цеховую, или ремесленную, управу в составе старшины и двух товарищей.
Вся деятельность этих ремесленных управ замыкалась в узкие интересы ремесленников. Каждая из них проводила учет всех ремесленников (мастеров, подмастерий, учеников) определенной профессии, заботилась о нуждах данного ремесла, о "порядке и согласии" среди ремесленников, разбирала мелкие споры между мастерами, подмастерьями и учениками, проводила экзамены на мастеров и подмастерий и т. п.
Подмастерья могли избирать особые подмастерные управы.
Ремесленные управы всего города выбирали особого ремесленного главу, который входил в состав шестигласной думы как гласный от цеховых. Но на этом связь ремесленных управ с шестигласной думой и заканчивалась. Во всем остальном они зависели от магистратов, которые утверждали в должности старшин, налагали на них взыскания.
В магистрат можно было подавать жалобы не только на ремесленные управы, но даже на шестигласную думу.
В крупных городах к концу века стали создаваться особые "купеческие общества", объединявшие купцов в городе и избиравшие свои управы и купеческих старшин.
