И охраной окружающей среды

ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ

СИСТЕМА АДМИНИСТРАТИВНЫХ МЕТОДОВ УПРАВЛЕНИЯ

Раздел 1

Глава 1. СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ И ОХРАНОЙ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

Цели, методы и формы управления природопользованием и охраной окружающей среды. Функции государственного управления природопользованием и охраной окру­жающей среды. Инструменты государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды.

1.1. ЦЕЛИ, МЕТОДЫ И ФОРМЫ УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ И ОХРАНОЙ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

Цель управления природопользованием:

обеспечение выполнения норм и требований, ограничивающих вред­ное воздействие процессов производства и выпускаемой продукции на ок­ружающую среду;

обеспечение рационального использования природных ресурсов, их восстановление и воспроизводство.

Методы управления. В управлении природопользованием исполь­зуют административные, социально-психологические и экономические ме­тоды управления.

Социально-психологические методы управления представляют со­бой систему средств социального и психологического воздействия на кол­лективы, отдельных работников и население с целью обеспечения благо­приятных природных условий проживания человека и снижения заболе­ваемости.

Экономические методы управления природопользованием заключа­ются в широком использовании системы цен, тарифов, платежей, штрафов, премий, фондов экономического стимулирования и кредитов.

Административные методы управления заключаются в разработке и издании правовых и административных актов; в организации процессов подготовки, принятия и реализации решений, направленных на предот­вращение и ликвидацию нарушений и загрязнений окружающей среды.

Административные методы управления подразделяются на:

метод обязательных предписаний, который предполагает точное и неукоснительное выполнение управленческого решения, не допуская ка­ких-либо отступлений от него. Применяется в случаях, когда не требуется учета местных условий и особенностей при выполнении решения;

метод рекомендаций выражается в вынесении таких управленческих решений, в ходе реализации которых допускается учет местных условий и особенностей и применение этого решения сообразно с ними;

метод санкционирования или метод ограничения, при котором управленческие решения принимает сам управляемый орган, однако они обретают юридическую силу лишь после утверждения этих решений ком­петентным органом;

метод разрешения или полного делегирования прав означает полное самоуправление управляемых органов, при котором они сами принимают управленческие решения, не нуждающиеся в чьем-либо утверждении (на­пример—решения Правительства Москвы, принимаемые в пределах его полномочий, установленных законом, не нуждаются в чьем-либо утвер­ждении и подлежат исполнению всеми организациями и гражданами на территории г. Москвы).

Формы управления представляют собой внешние проявления управ­ленческой деятельности, имеющие правовую или неправовую форму.

Неправовые формы управления (основные, преобладающие формы непосредственной управленческой деятельности) это:

оперативно-хозяйственное распорядительство;

и обеспечение исполнителей необходимыми силами и средствами для выполнения ими своих непосредственных функций.

Правовые формы управления применяются там, где возникают проти­воречия не устранимые иным путем, кроме правового и выражаются

в правотворческой форме (в принятии таких решений, которые имеют значение закона и его форму);

в правоприменительной форме, т.е. в принятии правоприменительных актов, посредством которых правотворческий акт реализуется в жизнь (нормативно-правовой акт о порядке реализации правотворческого акта, далее — инструкции и методики реализации, а далее — приказы по реали­зации и контролю);

в правоохранительной форме, выражающейся в применении санкций правовых норм в случаях, когда эти нормы нарушаются.

1.2. ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ И ОХРАНОЙ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

Функции государственного управления это виды действий, осуществ­ляемые органами управления.

Независимо от видов и компетенции органов управления каждый из них прямо или косвенно выполняет или участвует в выполнении следую­щих основных семи функций:

Функция учета природных ресурсов (ведения государственных ка­дастров). КАДАСТР (франц. cadastre) — систематизированный свод све­дений, составляемый периодически или путем непрерывных наблюдений над соответствующим объектом. Различают кадастр земельный, кадастр водный, кадастр лесной, кадастр месторождений полезных ископаемых, кадастр животного мира.

Функция учета и ведения кадастра служит основой для всех осталь­ных функций управления природопользованием. Специфика кадастрового учета природных объектов выражается в следующем:

учет природных объектов ведется, как правило, в натуральной форме (т.е. объекты описываются количественно и качественно и при этом оце­нивается их потенциал в единицах учета);

кадастровый учет производится по определенной процедуре, вклю­чающей особую, установленную законом систему построения учетных данных; наличие особых органов и должностных лиц, правомочных осу­ществлять данный учет; специальные сроки обновления и предоставления кадастровых данных и т.д.;

кадастровые системы функционируют в режиме периодической не­прерывности, поскольку природные объекты подвергаются изменениям в результате хозяйственной деятельности и иных факторов.

Функция планирования мероприятий по использованию и охране природных объектов. Планирование рационального природопользования осуществляется в форме целевых комплексных программ (ЦКП). В ЦКП — комплекс мероприятий по реализации одной или нескольких це­лей упорядочивается в виде дерева целей, т.е. строится четкая иерархия целей с определением критериев и показателей степени достижения целей по каждому этапу реализации.

Функция распределения и перераспределения природных объектов обусловлена тем, что для обеспечения рационального природополь­зования необходимо включение граждан и организаций в механизм отно­шений собственности на данные природные объекты. Включение осущест­вляется путем предоставления природных объектов на праве владения ли­бо пользования, либо аренды, которые, в свою очередь, подразделяются на виды (постоянное, временное и т.д.).

Помимо распределительно-перераспределительных функций законом предусмотрены функции отнесения тех или иных природных объектов к категориям, видам и группам, что изменяет правовой статус данных объ­ектов. После получения того или иного статуса природный объект не мо­жет использоваться иначе. Система управления природопользованием и охраной окружающей среды представлена на рис. 1.1.

Система управления природопользованием

▼ 1 ▼

Т

Т

▼

Цели управления

2. Методы управле­ния

3. Формы управле­ния

4. Функции управления

5. Инструменты управления

6. Органы управле­ния

1. Цели управления природопользованием

Т

▼

1. Обеспечение выполнения норм и тре­бований, ограничивающих вредное воз­действие процессов производства и вы­пускаемой продукции на окружающую среду

2. Обеспечение рационального использо­вания природных ресурсов, их восстанов­ление и воспроизводство

2. Методы управления

Т

Т

▼

Экономические

Административные

Социально-психологические

▼

▼

т

т

▼

Метод обязательных предписаний

Метод рекомен­даций

Метод санкционирования

Метод разрешения

3. Формы управления

Y

т

Неправовые формы управления

Правовые формы управления

1. Оперативно-хозяйственное распоря­дительство

1. Правотворческая форма

2. Обеспечение исполнителей необходи­мыми силами и средствами для выпол­нения ими своих непосредственных функций

2. Правоприменительная форма

3. Правоохранительная форма

4. Функции государственного управления

▼1 ТГ ▼| ▼| ¥ |Т|Т

Функция учета природных ресурсов (ведения государст­венных када­стров)

Функция планиро­вания ме­ропри­ятий по исполь­зованию и охране природ­ных объ­ектов

Функция распреде­ления и перерас­пределе­ния при­родных объектов

Функция воспроиз­водства природ­ных объ­ектов

Функция пространст- венно-территори- ального устройства природных объектов

Функция контроля за ис­пользо­ванием и охраной природ­ных объ­ектов

Функция разреше­ния спо­ров о праве природо­пользова­ния

Рис. 1.1. Система управления природопользованием и охраной окружающей среды

Функция воспроизводства природных объектов. Данная функция осуществляется в управлении природопользованием по следующим на­правлениям:

установление специальных правил по воспроизводству природных объектов;

контроль за соблюдением этих правил и стимулирование к соблюде­нию правил мерами экономико-правового воздействия;

установление такого режима природопользования, при котором уменьшается степень потребления природных ресурсов и утрата их при­родных функций.

Функция пространственно-территориального устройства природ­ных объектов обусловлена их особыми природными свойствами: объемной пространственностью и неподвижностью, в силу чего природные объекты невозможно поменять местами или переместить, как этого часто требует хозяйственная целесообразность и потребность в организации природо­пользования.

В функции пространственно-территориального устройства происхо­дит увязка экологических (продиктованных интересами охраны и воспро­изводства природных богатств, сохранением их экологических связей) и экономических (продиктованных интересами производства народнохозяй­ственного комплекса) интересов.

Территориально-пространственное устройство выражается в рацио­нальном (с экономических и экологических позиций) отводе природных объектов для того или иного вида хозяйственной деятельности.

Функция контроля за использованием и охраной природных объек­тов. Данная функция распределена между значительным числом государ­ственных уполномоченных органов в сфере охраны окружающей среды. Направления контрольных управленческих функций урегулированы спе­циальными нормативно-правовыми актами. В случае нарушения законно­сти вмешивается прокуратура, осуществляющая высший надзор за соблю­дением законодательства во всех сферах.

Наряду с государственным контролем немалую роль играет общест­венный контроль, осуществляемый как общественными организациями, так и гражданами.

Функция разрешения споров о праве природопользования реализу­ется судебными органами государства.

1.3. ИНСТРУМЕНТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ И ОХРАНОЙ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

Структурно система управления природопользованием состоит из пя­ти основных групп инструментов управления:

инструменты прямого административного принуждения;

инструменты прямого экономического принуждения;

инструменты косвенного экономического принуждения;

инструменты экономического стимулирования.

инструменты правового регулирования.

Инструменты прямого административного принуждения. Данная группа инструментов охватывает широкий круг механизмов управления прямого действия: запреты, разрешения, нормы и стандарты предельно-допустимых значений загрязняющих веществ,

К числу принудительных (административно-правовых и экономиче­ских) мер наказания за нарушение природоохранного законодательства относят:

различного рода запреты и другие меры юридической ответственно­сти, штрафы и компенсационные выплаты за нанесенный ущерб;

обязательное получение государственного разрешения на строитель­ство новых и модернизацию действующих промышленных и других объ­ектов, служащих источниками загрязнения ОС;

подготовку правовых, административных санкций и иных мер наказания, приостановление действия или отзыв разрешения (лицензий), а также прекра­щение деятельности, нарушающей природоохранные требования и представ­ляющей угрозу здоровью людей и окружающей среде.

Инструменты прямого экономического принуждения. Это инстру­менты (механизмы), которые вступают в действие при нарушении, либо несоблюдении экологических нормативов, норм и стандартов субъектами природопользования. Главным рычагом экономического принуждения при этом являются административные штрафы, которые предъявляются как юридическим, так и физическим лицам.

Порядок применения механизмов прямого экономического принуж­дения определен законодательно Кодексом об административных право­нарушениях.

Инструменты косвенного экономического принуждения. Среди инструментов экономического принуждения основное место занимают платежи и налоги за загрязнение и использование природных ресурсов. Они представляют собой косвенные рычаги воздействия и выражаются в установлении платы за выбросы или сбросы, а также за владение, пользо­вание и другие законные действия с природными ресурсами. Уровень пла­тежа соответствует социально-экономическому ущербу от загрязнения или какому-либо другому показателю, например экономической оценке асси­миляционного потенциала природной среды, стоимости какого-либо при­родного ресурса и т.д. Налоги на загрязнение и платежи хороши потому, что эта система предоставляет значительную свободу загрязнителю в вы­боре стратегии сочетания степени очистки и платы за остаточный выброс, позволяющую минимизировать издержки на превращение внешнего фак­тора загрязнения во внутреннюю статью издержек для них.

Если природоохранные издержки низки, то природопользователь мо­жет значительно сократить выбросы (вместо того, чтобы платить налог). В теории он сократит их до оптимального уровня, когда приростные затраты на добавочную очистку становятся равными ставке платежа за загрязне­ние.

Налогами могут быть обложены также первичные ресурсы, конечная продукция или технологии. Хотя чисто внешне по воздействию на пред­приятие налоги и платежи эквивалентны, необходимо все же провести грань между этими двумя инструментами. Когда мы произносим слово «налог», то подразумеваем, что, во-первых, он направляется в бюджет, а, во-вторых, нет особых причин, кроме пополнения казны, чтобы его вво­дить. Когда говорится о платеже, то уже сразу подразумевается, что пла­тельщик оплачивает что-то. В данном случае платеж за загрязнение — это плата за право пользования ассимиляционным потенциалом природной среды. Пользователь этого ресурса платит за него так же, как он платит за приобретаемое сырье, электроэнергию и т. д.

Инструменты экономического стимулирования. В условиях рынка, без экономического стимулирования рационального природопользования нельзя избавиться от изношенного и поэтому особенно опасного в эколо­гическом плане оборудования.

Инструменты правового регулирования. Основу любой системы управления составляют алгоритмы (организационные принципы и прави­ла) деятельности. В случае охраны окружающей среды и природопользо­вания такими алгоритмами являются нормы экологического права, источ­ником которого служит экологическое законодательство.

Таким образом, первым инструментом правового регулирования яв­ляется введение экологического законодательства, в том числе и включе­ние положений об охране окружающей среды в хозяйственное, налоговое, таможенное законодательство, банковское дело, законоположение о при­ватизации, об иностранных инвестициях, землепользовании и региональ­ном развитии.

Среди других инструментов правового регулирования ООС и рацио­нального природопользования, выделяют главные:

установление стандартов, определяющих и регулирующих уровни за­грязнения ОС, а также лимитов использования природных ресурсов;

применение процедуры государственной экологической экспертизы как средства предупредительного контроля за разработкой и осуществле­нием всевозможных проектов и выявления негативных последствий реали­зации этих проектов для ОС и здоровья населения;

оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС);

экологическое лицензирование;

экологическая сертификация.

Из всего многообразия инструментов управления природопользова­нием мы в нашей дисциплине рассмотрим четыре:

экологическую экспертизу (ЭЭ);

оценку воздействия на окружающую среду (ОВОС);

экологическое лицензирование;

экологическую сертификацию.

Экологическая экспертиза представляет собой установление соответ­ствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим тре­бованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздей­ствий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы.

Экологическая экспертиза — установление соответствия намечае­мой хозяйственной, военной и иной деятельности экологическим требова­ниям и определение допустимости реализации объекта экологической экс­пертизы.

Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) — процедура учета экологических требований при подготовке и принятии решений о социально-экономическом развитии общества.