2018-02-14
11440
Образовательное право – это комплексная отрасль законодательства, система правовых норм различной отраслевой принадлежности, взаимодействующих в целях наиболее полного и эффективного регулирования педагогических отношений, возникающих в рамках образовательного процесса между обучающимся и образовательным учреждением.
Признавая образовательное право комплексной отраслью законодательства, необходимо проанализировать специфику тех отношений, которые оно регулирует, и способы воздействия на них, т.е. предмета и метода данной отрасли права.Предмет образовательного правакак отрасли законодательстваопределяют следующие основные группы общественных отношений:
1. Между органами государственной власти и образовательными учреждениями по поводу управления образованием (лицензирование их деятельности, аттестация и аккредитация и т.д.). Эти отношения регулируются нормами административного права.
2. По финансовому обеспечению деятельности образовательных учреждений. Эти отношения регулируются нормами финансового права.
3. Связанные созданием образовательных учреждению, их реорганизацией и ликвидацией. Эти отношения регулируются нормами гражданского права.
4. Между образовательным учреждением и преподавателями, регулируемыми нормами трудового права.
5. Между образовательным учреждением и обучающимися (предмет образовательного права как отрасли права).
Как было указано ранее, образовательное право как отрасль законодательства представляет собой совокупность нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в сфере образования, т.е. законодательное обеспечение представляет собой, прежде всего, наличие совершенной системы нормативно-правовых актов, которые регулируют отношения в сфере образования. Конституция Российской Федерации и Закон Российской Федерации №3266-1 от 10.07.1992 г. "Об образовании" (в ред. 21.07.2007 г.) (далее Закон об образовании) положили начало формированию нового российского образовательного законодательства в соответствии с нормами международного права, закрепившие новые подходы и стимулировавшие изменения, происходившие в системе образования. Эта система нормативно-правовых актов характеризуется тем, что она включает в себя законы и иные подзаконные нормативные акты, принятые на основе законов (указы Президента, постановления Правительства, положения, правила, инструкции и т.п., принятые исполнительными органами). В условиях федеративного государства эти акты исходят как от Российской Федерации, так и от ее субъектов. Особенностью системы нормативных актов в сфере образования является то, что она включает в себя специальные акты, принятые для регулирования отношений в области образования, и отдельные правила, содержащиеся в иных актах, которые имеют целью регламентацию отношений в иных сферах - семьи, труда, социальной защиты, бюджетного финансирования, налогового обложения и других.
Рассмотрим каждый уровень системы нормативно-правового обеспечения образования. На федеральном уровне законодательная основа правового регулирования отношений в сфере образования представлена:
1) Конституцией РФ;
2) Законом об образовании;
3) Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»;
4) «Профильными» федеральными законами, т.е. законами, принятыми для регулирования отношений, складывающихся исключительно в области образования;
5) «Непрофильными» законами, содержащими отдельные нормы, регулирующие отношения в сфере образования.
1) Конституция РФ содержит в себе несколько статей, регулирующих образовательные отношения. Прежде всего, это статья 43, регламентирующая право на образование, помимо нее имеется ряд статей, имеющих отношение к сфере образования. Например, статья 29, которая к аждому гарантирует свободу мысли и слова, статья 44, которая каждому гарантирует свободу литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания.
2) Отношения в сфере образования регулируются Законом об образовании и Федеральным законом № 125-ФЗ от 22 августа 1996 года "О высшем и послевузовском профессиональном образовании". В предшествовавший советский период, отношения в системе образования регулировались «Основами законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании», которые были введены в действие с 1 января 1974 года. В данный исторический период в числе главных задач были обозначены следующие: формировать марксистско-ленинское мировоззрение, обеспечить всестороннее гармоническое развитие учащихся, воспитывать стремление молодежи к активной трудовой и общественной деятельности, беззаветному служению социалистической Родине, воспитание высоких нравственных качеств в духе требований морального кодекса строителя коммунизма. В последующие десятилетия ХХ века область образования была признана приоритетной. Она подкреплялась определенными гарантиями со стороны государства, что было закреплено в «Основах законодательства о народном образовании» (в ред. от 27 ноября 1985 г.).
В современном действующем законодательстве, и, прежде всего, в Законе об образовании провозглашается демократический, государственно-общественный характер управления образованием. В законе четко прослеживается три основных положения демократизации образования: во-первых, ликвидация монополии государства на образование и переход к общественно-государственной системе образования, децентрализацией управления образованием, муниципализацией образования, т.е. участием местной власти и местной общественности в управлении образованием через соответствующие муниципальные органы; во-вторых, автономность образовательных учреждений, что определяет самостоятельность учебных заведений в выборе стратегии своего развития, целей, содержания и методов работы, а также их юридическую, финансовую и экономическую самостоятельность; в-третьих, изменением отношений сотрудничества взрослого и ребенка, педагога и управленца, школы, общества и государства.
К основным чертам демократической образовательной системы следует отнести: доступность образования для всех детей; обеспечение материальных возможностей для осуществления права на образование; возможность выбора образовательного учреждения; право учащихся на собственные взгляды; установление стандартов; создание условий для формирования свободной личности, для реализации ее творческого потенциала; информирование о состоянии образовательной системы, обеспечивающей возможность общественного контроля за образованием; и публичное обсуждение проблем образования, достижение консенсуса при определении приоритетов в области образования; распределение полномочий по управлению образованием между национальным, региональным и местным уровнями, ориентация на децентрализацию.
3) Отношения в сфере высшего и послевузовского профессионального образования регулирует Закон о высшем и послевузовском профессиональном образовании. Он устанавливает следующие права граждан: «Гражданам Российской Федерации гарантируется получение на конкурсной основе бесплатного высшего и послевузовского профессионального образования в федеральных государственных высших учебных заведениях в пределах государственных образовательных стандартов, если образование данного уровня гражданин получает впервые».
Разграничение компетенций между федеральным органом управления образованием и иными органами управления образованием устанавливается федеральными законами и положениями о соответствующих органах, утвержденными Правительством РФ.
Полномочия федерального (центрального) органа управления образованием (в настоящее время – Министерство образования и науки РФ) распространяются не только на подведомственные ему вузы. Ряд полномочий носят надведомственный или межведомственный характер и затрагивают деятельность в этой сфере других федеральных органов управления образованием.
Федеральные и региональные органы исполнительной власти, наделенные управленческими полномочиями в сфере образования, бывают двух видов: органы межотраслевой компетенции, специально созданные для управления системой образования, и органы отраслевой компетенции, которые осуществляют управление только подведомственными учреждениями образования.
Органы отраслевой компетенции,наделенные управленческими полномочиями, находятся в ведении различных органов, ведающих другими отраслями и сферами управления. Вместе с тем они выполняют задачи и функции органов управления указанными подведомственными учреждениями. И только в этой «части» их можно отнести к органам управления образованием.
В структуре власти субъектов РФтакже функционируют органы управления образованием. Так, исполнительный орган местного самоуправления в сфере образования управляет муниципальными образовательными учреждениями, формирует аттестационные и экспертные комиссии и т. д.
21 июля 2007 года вступил в действие Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с установлением обязательности общего образования», в соответствии с которым, дальнейшая интеграция России в мировое образовательное пространство, диктует необходимость перехода к новой стратегии общего школьного образования, сориентированной на расширение возможностей выбора учащимися индивидуальных образовательных траекторий в формате получения среднего (полного) общего образования.
Данный закон для всех обучающихся в общеобразовательных учреждениях устанавливает с начала 2007/2008 учебного года обязательными 11 классов (вместо 9), а возраст, до которого ребенка обязаны учить, теперь составит 18 лет (вместо 15).
В соответствии с данным законом в отдельные законодательные акты Российской Федерации, в соответствии с которыми обучающиеся на ступенях начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования, имеющие по итогам учебного года академическую задолженность по одному предмету, переводятся в следующий класс условно. Обучающиеся обязаны ликвидировать академическую задолженность в течение следующего учебного года, образовательные учреждения обязаны создать условия обучающимся для ликвидации этой задолженности и обеспечить контроль за своевременностью ее ликвидации.
Обучающиеся на ступенях начального общего и основного общего образования, не освоившие образовательной программы учебного года и имеющие академическую задолженность по двум и более предметам или условно переведенные в следующий класс и не ликвидировавшие академической задолженности по одному предмету, по усмотрению родителей (законных представителей) оставляются на повторное обучение, переводятся в классы компенсирующего обучения с меньшим числом обучающихся на одного педагогического работника образовательного учреждения или продолжают получать образование в иных формах.
Обучающиеся на ступени среднего (полного) общего образования, не освоившие образовательной программы учебного года по очной форме обучения и имеющие академическую задолженность по двум и более предметам или условно переведенные в следующий класс и не ликвидировавшие академической задолженности по одному предмету, продолжают получать образование в иных формах.
4) В системе профильных федеральных законов, регулирующих отношения в образовании, наряду с Законом об образовании и Законом о высшем профессиональном образовании присутствуют и другие законодательные акты, принятые для регулирования отношений, складывающихся исключительно в сфере образования. Например: Федеральный закон от 10.04.2000 № 51-ФЗ "Об утверждении Федеральной программы развития образования".
5) Непрофильными являются законы, содержащие правовые нормы, которыми регулируются иные отношения в сфере образования. Эти законы занимают особое место в механизме правового регулирования отношений в сфере образования. Большое количество таких законов отличают их "разнокалиберность" (в одних законах содержится одна - две статьи по образовательной проблематике, в других - целые главы), частые случаи столкновений норм таких законов с нормами, содержащимися в "профильных" законах об образовании, - эти и ряд других причин делают весьма актуальной задачу систематизации законодательства в сфере образования. Многочисленные "непрофильные" законы можно объединить в следующие группы:
а) федеральные законы, в которых регламентируются общие вопросы организации образования в Российской Федерации (например, Закон Российской Федерации от 25.10.1991 № 1807-1 "О языках народов Российской Федерации"; Федеральный закон от 26.09.1997 № 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях"; Федеральный закон от 23.08.1996 № 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике"; Федеральный закон от 24.05.1999 № 99-ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом");
б) федеральные законы, в которых содержатся нормы о специальных видах (направлениях) образования (например, гигиеническое воспитание и обучение - Федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"; военное образование и военная подготовка - Федеральный закон от 27.05.1998 № 76-ФЗ "О статусе военнослужащих", Федеральный закон от 28.03.1998 № 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе"; экологическое образование - Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"; спортивная подготовка - Федеральный закон от 29.04.1999 № 80-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации"; религиозное образование - Федеральный закон от 26.09.1997 № 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях"; обучение и профессиональная подготовка по охране труда - Федеральный закон от 17.07.1999 № 181-ФЗ "Об основах охраны труда в Российской Федерации"; профессиональное образование осужденных к лишению свободы - Уголовно-исполнительный кодекс РФ от 08.01.1997 № 1-ФЗ);
в) федеральные законы, в которых устанавливаются различные льготы участникам образовательных отношений (например, Закон РФ от 15.05.1991 № 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", Федеральный закон от 21.12.1996 № 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", Федеральный закон от 24.11.1995 № 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", Федеральный закон от 25.07.2002 № 113-ФЗ "Об альтернативной гражданской службе");
г) федеральные законы, регулирующие трудовые отношения и определяющие порядок социального обеспечения субъектов образовательных отношений (например, Федеральный закон от 07.08.2000 № 122-ФЗ "О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации", Трудовой кодекс РФ от 30.12.2001 № 197-ФЗ
д) федеральные законы, регулирующие отношения в сфере экономики и финансов высшего и послевузовского образования (например, Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Закон РФ от 11.10.1991 № 1738-1 "О плате за землю") и др.
Отдельную группу в системе нормативно-правовых актов составляют подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере образования. Они могут быть объединены по принципу убывания юридической силы в следующие группы:
Указы Президента РФ, среди которых можно выделить:
а) указы, принятые исключительно для регулирования отношений в сфере образования (например, "О приведении нормативных правовых актов Президента РФ в соответствие с Законом о высшем и послевузовском профессиональном образовании, от 12.04.1993 № 443 "О неотложных мерах государственной поддержки студентов и аспирантов образовательных учреждений высшего профессионального образования", от 27.03.1996 № 424 "О некоторых мерах по усилению государственной поддержки науки и высших учебных заведений Российской Федерации";
б) указы, содержащие отдельные положения, которые касаются проблематики образования (например, основы государственного управления системой образования закреплены в Указах Президента РФ от 09.03.2004 № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" и от 20.05.2004 № 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти").
Постановления Правительства РФ, направленные на регулирование образования (например, от 05.07.2001 № 505 "Об утверждении Правил оказания платных образовательных услуг", от 18.10.2000 № 796 "Об утверждении Положения о лицензировании образовательной деятельности", от 05.04.2001 № 264 "Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) Российской Федерации") либо могут содержать отдельные положения, регулирующие некоторые отношения в сфере образования (например, Постановление Правительства РФ от 13.09.1994 № 1047 "Об организации переподготовки и повышения квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти".
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, принятые по вопросам образования.
Этот многочисленный и разнообразный массив нормативных правовых актов, в свою очередь, можно условно объединить в следующие группы:
1) нормативные правовые акты Министерства образования и науки РФ (ранее - Министерства образования РФ) (например, Приказы Минобразования России от 25.03.2003 № 1154 "Об утверждении Положения о порядке проведения практики студентов образовательных учреждений высшего профессионального образования".
2) нормативные правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти, в том числе:
- профильные, то есть принятые для регулирования отношений, складывающихся исключительно в сфере образования (например, Приказ Минюста России № 31, Минобразования России № 321 от 09.02.1999 "Об утверждении Положения о порядке организации получения основного общего и среднего (полного) общего образования лицами, отбывающими наказания в виде лишения свободы в исправительных колониях и тюрьмах".
- непрофильные, в которых содержатся отдельные положения прямо или опосредованно связанные с проблематикой образования (например, Приказ Минздрава Росси от 26.07.2000 № 284 "О специальных экзаменах для лиц, получивших медицинскую и фармацевтическую подготовку в иностранных государствах", Приказ Министра обороны РФ от 10.12.2000 № 575 "О подготовке национальных военных кадров и технического персонала иностранных государств в воинских частях и организациях Вооруженных сил Российской Федерации".
Региональный уровень законодательства об образовании представлен м ногочисленными законами и иными нормативными правовыми актами, принимаемыми субъектами Российской Федерации с целью регулирования отношений, возникающих в сфере образования, по предмету правового регулирования могут быть классифицированы в несколько групп.
Региональные законы, регулирующие общие вопросы образовательной деятельности, в основу которых субъектами Российской Федерации положен Закон об образовании.
Ряд субъектов Российской Федерации на основе Закона Российской Федерации разработал свои общие законы об образовании, предмет регулирования которых во многом совпадает с предметом регулирования Закона Российской Федерации (например, Закон Республики Башкортостан «Об образовании»).
Законы субъекта Российской Федерации, касающиеся общих вопросов образовательной деятельности, регулирование которых на федеральном уровне явно недостаточно для успешного ее осуществления.
Например: Закон Челябинской области "О начальном профессиональном образовании и профессиональной подготовке", Закон Республики Башкортостан "О республиканском комплекте учебников для образовательных учреждений", Закон "О правовом регулировании сферы образования Курганской области", Закон Тульской области "О правовом регулировании деятельности системы образования, и др.
Региональные законы, регулирующие экономические отношения в сфере образовательной деятельности. Например: Закон Иркутской области "О временных минимальных социальных нормах и финансовых нормативах", Закон Республики Карелия "О целевом сборе районного (городского) Совета народных депутатов на создание Фонда дошкольного воспитания" и др.
Значительное количество законов и иных нормативных правовых актов этой группы связано с установлением льгот образовательным учреждениям, а также предприятиям и организациям, оказывающим поддержку сфере образования. Например, Закон Тюменской области "Об установлении налоговых льгот учредителям попечительских советов вузов (факультетов вузов) области", Закон Пензенской области "О льготах по налогам, зачисляемым в бюджет Пензенской области".
В этой группе выделяется подгруппа законов и нормативных актов, определяющих специфику отношений собственности, связанных с образовательными учреждениями: Закон Республики Башкортостан "О сохранении статуса государственных научных, образовательных учреждений и моратории на их приватизацию", Постановление губернатора Нижегородской области "Об утверждении порядка передачи в муниципальную собственность ведомственных образовательных учреждений", Закон "О моратории на приватизацию объектов образования в Краснодарском крае".
Региональные законы, регулирующие трудовые, социальные и иные отношения работников образовательных учреждений, регулируемых субъектами Российской Федерации: Закон Белгородской области "О социальных гарантиях медицинским работникам образовательных учреждений бюджетной сферы области", Законы Кемеровской области "О социальных гарантиях педагогических работников народного образования", "О социальном статусе учителя" и т.д.
Региональные законы и иные нормативные правовые акты, устанавливающие правовой и социальный статус детей и подростков, предусматривающие законодательные меры помощи отдельным категориям учащихся и студентов в период их обучения: Законы Ивановской области и Республики Коми "О защите прав ребенка" и т.д.
Региональные законы и иные нормативные правовые акты, осуществляющие правовое регулирование деятельности образовательных учреждений в сферах, смежных с образовательной: Законы "О научной деятельности и научно-технической политике в Амурской области", "О дополнительных мерах поддержки культуры и искусства в Нижегородской области", "О науке и научно-технической политике в Пермской области", "О библиотечном деле" и "Об обязательном экземпляре документов" в Тульской области и др.
Региональные законы, с помощью которых обеспечивается комплексный подход к решению проблем образования и воспитания молодежи, организуется работа с несовершеннолетними правонарушителями, трудными подростками, вопросы трудоустройства молодежи, вопросы социальной и трудовой адаптации учащихся и выпускников образовательных учреждений и т.д.
В качестве примера могут быть упомянуты Законы Ивановской области "О мерах по обеспечению трудоустройства детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и других категорий молодежи в Ивановской области", "О поддержке выпускников учреждений высшего и среднего профессионального педагогического образования на территории Ивановской области", Положение о целевой контрактной подготовке специалистов с высшим и средним профессиональным образованием в Республике Коми, Законы Белгородской области "О государственной поддержке талантливой молодежи", "О квотировании рабочих мест для выпускников учреждений профессионального образования" и др.
Стратегические ориентиры развития системы образования определяет ряд федеральных целевых программ развития отрасли, существенно дополняющее действующее законодательство. Начиная с 2000 года, несколько раз менялись целевые ориентиры модернизации системы образования, соответственно отразившие социально-экономические преобразования в стране. Остановимся на рассмотрении основных документов.
.
25 октября 2007 г Президентом РФ был подписан Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части установления уровней высшего профессионального образования)».
Закон предусматривает переход на два уровня высшего образования в РФ: бакалавриат – первый уровень, магистратура либо специалитет (подготовка специалистов) – второй уровень. Эти уровни подразумевают отдельные государственные образовательные стандарты и самостоятельную итоговую аттестацию. Лицензирование, аттестация и госаккредитация вузов по программам бакалавриата, магистратуры и подготовки специалистов также будет проводиться раздельно. Нормативный срок обучения в бакалавриате составит от 4 года, в магистратуре на базе бакалавриата - 2 года, а по программам подготовки специалистов - не менее 5 лет.
Разработчики закона предполагают, что первый уровень (бакалавриат) подготовит студента к работе, предусматривающей исполнительские функции в производственной или социально-экономической сфере (линейные менеджеры, специалисты по продажам, администраторы и т.п.). Подготовка на первом уровне будет проходить по небольшому числу базовых направлений, а углубленная специализация будет происходить в магистратуре или специалитете. При этом в магистратуре будут готовить лиц, ориентированных на деятельность, требующую аналитических и проектных навыков, а также на научно-исследовательскую деятельность.
При этом в ряде областей будет сохранена пяти и шестилетняя система обучения. В частности, речь пойдет о специалистах в области здравоохранения и госбезопасности. На первоначальном этапе обучение будет построено по системе "4+2" или 5 лет. Подготовка специалистов предусматривает самостоятельную производственную или социально-экономическую деятельность, связанную с анализом, проектированием и организацией работ в определенной сфере.
