Основные задачи Федеральной службы России по делам о несостоятельности

Одной из важнейших составляющих системы антикризисного управления является государственный орган — Федеральная служ­ба России по финансовому оздоровлению и банкротству, предна­значением которой является проведение государственной полити­ки по предупреждению банкротства и обеспечение условий реали­зации Федерального закона о несостоятельности.

Система управления в сфере несостоятельности начала формироваться в начале 90-х гг., когда был принят Закон «О несостоятельности (банкротстве) предприятий». В сентябре 1993 г. при Государственном комитете Российской Федерации по управлению государственным имуществом было со­здано Федеральное управление по делам о несостоятельности (банкротстве) (поста­новление Правительства РФ от 20 сентября 1993 г. № 926 с последующими изме­нениями от 17 ноября 1993 г. № 1169 и от 12 февраля 1994 г. № 92). Одновременно была сформирована система территориальных органов по делам о несостоятель­ности (банкротстве). Цели и задачи их деятельности соответствовали действовав­шему в то время Закону РФ «О несостоятельности (банкротстве) предприятий». Федеральное управление по делам о несостоятельности (банкротстве) (далее — ФУДН) осуществляло свои функции для создания организационных, экономических и иных условий, необходимых для реализации актов о несостоятельности (банкротстве) в отношении федеральных государственных предприятий, а также предприятий и организаций, в капитале которых имелась доля (вклад) РФ. Основными задачами ФУДН являлись:

• проведение государственной политики, направленной на предотвращение не­
состоятельности (банкротства) предприятий;

• представление интересов государства при решении вопросов, связанных с воз­
буждением производства по делу о несостоятельности (банкротстве) пред­
приятий и принятием решений о проведении санации государственных пред­
приятий;

• организация работы по созданию нормативной и методической базы для реа­
лизации процессов, вытекающих из применения закона РФ «О несостоятель­
ности (банкротстве) предприятий»;

• оказание помощи предприятиям, имеющим признаки несостоятельности
(банкротства);

• организация работы по привлечению отечественных и зарубежных инвесто­
ров для участия в финансировании реорганизационных процедур.

ФУДН просуществовало до 1997 г., когда на его базе была образована Феде­ральная служба России по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению

(далее — ФСДН России) (указ Президента РФ «О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти» от 17 марта 1997 г. № 249, поста­новления Правительства РФ от 8 июля 1997 г. № 848, от 17 февраля 1998 г. № 202, от 1 июня 1998 г. № 537). Одновременно органам исполнительной власти субъек­тов РФ было рекомендовано оказать содействие ФСДН России в размещении ее территориальных органов и представителей на соответствующих территориях.

Правительством установлено, что ФСДН России — государственный феде­ральный орган исполнительной власти, осуществляющий исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и организационные функции, пре­дусмотренные законодательством РФ о несостоятельности (банкротстве) и фи­нансовом оздоровлении организаций. При введении в действие Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в 1998 г. ФСДН России была упол­номочена представлять интересы РФ как кредитора по денежным обязательствам и по обязательным платежам при рассмотрении дел о несостоятельности (банкротства).

ФСДН России осуществляет возложенные на нее функции и полномочия не­посредственно через свои территориальные органы и представителей на соответ­ствующих территориях.

В отличие от судебных процедур банкротства, где роль и влияние органов ис­полнительной власти существенно ограничены, процедуры финансового оздоров­ления должны проходить при значительном влиянии государства в лице его орга­на по финансовому оздоровлению и банкротству. В связи с этим в мае 1999 г. Указом Президента РФ № 651 эта Служба преобразована в Федеральную службу России по финансовому оздоровлению и банкротству (ФСФО России, а в 2003г. было реформировано из-за административной реформы 2003-2004гг.). Этот государственный орган сформирован с целью создания организационных, экономических и иных условий для реализации актов о несостоятельности (банкротстве) госу­дарственных предприятий, а также предприятий, в капитале которых ве­лика доля государства.

Названная Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляет исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и организационные функции, предусмот­ренные законодательством Российской Федерации в данной области.

  Ее координирует и контролирует первый заместитель Председателя Правительства РФ, в чьей компетенции находятся вопросы управ­ления собственностью, институциональных преобразований, рынка ценных бу­маг, финансового оздоровления и несостоятельности предприятий.

Она осуществляет возложенные на нее функции и полномочия непосредственно и через свои территориальные органы и представителей на соответствующих территориях.

Рассмотрим цели, задачи и функции государственного органа России, на который возложены задачи регулирования экономики в этом направле­нии.

Сформулированные перед данным органом цели раз­личны по своему характеру.

1. Проведение государственной политики по предупреждению банк­ротств, т.е. создание экономических и организационных условий для эф­фективного хозяйствования. Это, по сути, очень широкий круг вопросов, начиная с налогообложения бизнеса и заканчивая процессами реформи­рования структуры предприятия, ее приведением в соответствие рыноч­ным требованиям.

2. Разработка рекомендаций по рационализации технологии банк­ротства предприятий при современных российских реалиях, а также со­сание условий для реализации установленной процедуры банкротства. Ключевую роль в этом процессе играет арбитражный суд, однако организация решения других вопросов во многом определяет эффективность всей процедуры. Речь идет о таких компонентах, как отбор, подготовка, расста­новка арбитражных управляющих и контроль за их деятельностью, поря­док взаимодействия арбитражного суда и ФСФО России, порядок сана­ции унитарных предприятий и т.п.

3. Возложение на ФСФО России функций управления государствен­ной собственностью. Так, государство по отношению к должнику может выступать как кредитор в случае невыполнения должником обязательных платежей (например, налоговых) или предоставления государственных кредитов. Другая роль, в которой может выступать государство,— соб­ственник или акционер. Принципиальным моментом является величина доли государства в организации-должнике. Полная и долевая собствен­ность имеют качественное различие, предусмотренное законом, при реа­лизации процедуры банкротства. Достаточно указать на такой момент, как упорядочение очередности погашения задолженности перед кредиторами.

4. Мониторинг финансового состояния предприятий, контроль за выполнением установленного порядка платежей. Иными словами, госу­дарство берет на себя функции контроля за организацией платежного про­цесса, установленного законодательной нормой, т.е. платежно-расчетным порядком, являющимся необходимым элементом механизма взаимодействия хозяйствующих субъектов на рынке.

Неполное, усеченное решение проблемы на государственном уров­не влечет за собой, с одной стороны, достижение целей, отличных от за­планированных, с другой — переход проблемы на иной уровень вместо ее решения.

В своей практической деятельности она руководствуется Конституцией РФ, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ. На нее возлага­ется решение следующих основных задач:

1. проведение государственной политики по предупреждению банкротств лиц, осуществляющих в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации предпринимательскую деятельность, по финансовому оздоровлению и реструктуризации неплатежеспособных организаций, а также обеспечение условий реализации процедур банкротства;

2. исполнение полномочий государственного органа по делам о банкротстве и финансовому оздоровлению, а также органа, уполномоченного представлять интересы Российской Федерации по обязательным платежам и Российской Федерации как кредитора по денежным обязательствам при решении вопросов о несостоятельности (банкротстве) организаций;

3. разработка и реализация мероприятий по обеспечению анализа финансового состояния организаций и контроля за соблюдением ими платежно-расчетной дисциплины.

В процессе реализации возложенных на нее задач Федеральная служба:

1) принимает участие в формировании и реализации федеральных и межгосударственных программ, предусматривающих мероприятия по реструктуризации и финансовому оздоровлению неплатежеспособных организаций (групп организаций);

2) разрабатывает с участием иных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации мероприятия по реструктуризации и финансовому оздоровлению неплатежеспособных организаций, имеющих определяющее значение для экономики страны, и участвует в их реализации;

3) ведет учет и анализ платежеспособности крупных, а также экономически или социально значимых организаций, представляет предложения по финансовому оздоровлению указанных организаций в Правительство Российской Федерации, а также осуществляет иную деятельность.

Кроме того, Служба, дает заключения по вопросам, связанным с определением несостоятельности (банкротства) и финансовым оздоровлением организаций, в том числе:

· о платежеспособности организаций;

· о наличии признаков фиктивного банкротства или преднамеренного банкротства;

· о наличии реальной возможности восстановления платежеспособности организации-

  должника;

· по обстоятельствам, связанным с особенностями банкротства отдельных категорий

должников - юридических лиц;

· о планах финансового оздоровления организации-должника;

· о возможных последствиях обращения взыскания на имущество должника и

целесообразности возбуждения в арбитражном суде производства по делу о

       несостоятельности (банкротстве) должника;

· о результатах независимой оценки рыночной стоимости имущества акционерных

обществ-должников;

В задачи организации информационного обеспечения антикризис­ного управления, официально возложенные на ФСФО России, входит, в частности, создание системы объективной информации. Так, Положе­нием о ФСФО России предусмотрено, что данный государственный орган должен выпускать официальное издание — «Вестник Федеральной служ­бы России по финансовому оздоровлению и банкротству», где изучается и обобщается отечественная и зарубежная практика применения законо­дательства о несостоятельности (банкротстве).

Данной Федеральной службе предоставлено право учреждать и дру­гие печатные издания, участвовать в создании и деятельности некоммер­ческих организаций, необходимых для выполнения ее функций.

Отметим, что проблема получения достоверной информации решается ФСФО России с помощью экспертных и совещательных органов, посредством привлечения специалистов для экспертиз и консультаций.

Иными словами, ФСФО России предоставлено право самостоятель­ного решения практически всех вопросов формирования информацион­ной системы антикризисного управления.

Другой проблемой государственного регулирования финансового оздоровления хозяйствующих субъектов, решаемой программно-целевыми методами, является реструктуризация предприятий. При этом предусматривается прямое государственное вмешательство, что предполагает, с одной стороны, предоставление конкретному государственному органу права решения проблем данного типа, а с другой — обеспечение выбран­ного органа ресурсами для такой деятельности. Для достижения данных целей на ФСФО России возложена функция подготовки государственных решений. Так, ФСФО России:

Ø принимает участие в формировании и реализации федеральных и межгосударственных программ, предусматривающих мероприятия поре-структуризации и финансовому оздоровлению неплатежеспособных орга­низаций;

Ø разрабатывает с участием иных федеральных органов исполни­тельной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации мероприятия по реструктуризации и финансовому оздоровлению непла­тежеспособных организаций, имеющих определяющее значение для эко­номики страны, и участвует в их реализации;

Ø ведет учет и анализ платежеспособности крупных, а также эконо­мически или социально значимых организаций, представляет предложе­ния по финансовому оздоровлению указанных организаций в Правитель­ство РФ;

Ø организует привлечение необходимых финансовых средств для реализации мероприятий по реструктуризации и финансовому оздоров­лению неплатежеспособных организаций, в том числе зарубежных инве­стиций;

Ø участвует в рассмотрении вопросов о предоставлении государ­ственной финансовой поддержки неплатежеспособным организациям и согласовывает проекты решений Правительства РФ по этим вопросам.

Принятие решений поданным вопросам оставлено за другими орга­нами государственного регулирования.

Важнейшей функцией ФСФО России является формирование кор­пуса арбитражных управляющих и управление им. В этих целях Федераль­ная служба:

Ø организует деятельность межведомственных балансовых комиссии, подбор и подготовку специалистов по антикризисному управлению для неплатежеспособных предприятий, разрабатывает и (или) утверждает соответствующие квалификационные требования и программы обучения;

Ø утверждает требования, предъявляемые к физическим лицам, осу­ществляющим деятельность в качестве арбитражных управляющих, про­водит лицензирование их деятельности;

Ø ведет списки лиц, получивших лицензию арбитражного управля­ющего и прошедших регистрацию в арбитражных судах;

Ø представляет по запросу арбитражного суда кандидатуру арбит­ражного управляющего, в том числе в случаях, установленных законом, из числа сотрудников Службы.

Более того, ФСФО России предоставлено право выдавать и отзы­вать лицензии арбитражных управляющих, осуществлять контроль за их деятельностью, т.е. единоначально управлять такой специальной категорией работников, как арбитражные управляющие.

Данные права (как и обязанности) предполагают следующие дей­ствия ФСФО России:

Ø утверждение методических указаний по проведению экспертизы финансового состояния неплатежеспособных организаций, ведение учета юридических и физических лиц, занимающихся деятельностью, связанной с проведением такой экспертизы;

Ø осуществление в установленном порядке контроля за соблюдением организациями-должниками принятой законодательством Российской Федерации дисциплины платежей и расчетов;

Ø проведение анализа финансового состояния организаций-должников и принятие решения о признании их неплатежеспособными, определение порядка ведения учета неплатежеспособных организаций и ведение такого учета;

Ø оформление заключений по вопросам, связанным с определением несостоятельности (банкротства) и финансовым оздоровлением организаций, в том числе по вопросам о платежеспособности организаций, наличии признаков фиктивного или преднамеренного банкротства, реальной возможности восстановления платежеспособности организации должника, обязательствах, связанных с особенностями банкротства отдельных категорий должников — юридических лиц, планах финансового оздоровления организации-должника, возможных последствиях обращения взы­скания на имущество должника и целесообразности возбуждения в ар­битражном суде производства по делу о его несостоятельности (банкрот­стве), результатах независимой оценки рыночной стоимости имущества акционерных обществ — должников.

Таким образом, за ФСФО России закреплены функции реализации технологии финансового оздоровления предприятий.

Возложение на этот государственный орган ответственности за финансовое здоровье предприятий подкреплено соответствующей орга­низацией ее работы на местах.

Для более тесного взаимодействия с местными органами исполни­тельной власти и выполнения возложенных на нее функций ФСФО России создала организационно-штатную структуру.

Структурные и функциональные возможности ФСФО России дополняются правами в отношении оперативной деятель­ности. Так, ФСФО России имеет право:

Ø осуществлять от имени Российской Федерации предусмотренные законодательством Российской Федерации процессуальные права при рассмотрении судами и арбитражными судами дел, связанных с примене­нием законодательства о несостоятельности (банкротстве);

Ø издавать в пределах своей компетенции нормативные и иные пра­вовые акты, в том числе обязательные разъяснения по реализации проце­дур банкротства;

Ø запрашивать в установленном порядке у федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Феде­рации и различных организаций информацию, необходимую для выполне­ния возложенных на нее задач;

Ø проводить проверки финансово-хозяйственной деятельности не­платежеспособных организаций, инициировать проведение этих проверок соответствующими контролирующими органами и участвовать в их про­ведении, а также назначать в случаях и в порядке, установленных законо­дательством Российской Федерации, проведение аудиторских проверок;

Ø создавать экспертные и совещательные коллегиальные органы;   

Ø создавать, реорганизовывать и ликвидировать учреждения;

Ø участвовать в создании и деятельности некоммерческих организа­ций, необходимых для выполнения функций и задач Федеральной службы;

Ø заключать в установленном порядке соглашения с государствен­ными органами зарубежных стран, неправительственными и международ­ными организациями, осуществляющими деятельность в сферах, отнесен­ных к компетенции Федеральной службы;

Ø привлекать для проведения экспертиз и консультаций специали­стов других органов исполнительной власти и организаций, в том числе иностранных;

Ø учреждать в установленном порядке печатные издания, необходи­мые для выполнения функций и задач Федеральной службы.

Также, данная служба осуществляет в установленном порядке от имени Российской Федерации предусмотренные законодательством Российской Федерации процессуальные права при рассмотрении судами и арбитражными судами дел, связанных с применением законодательства Российской Федерации о несостоятельности (банкротстве), издает в пределах своей компетенции нормативные и иные правовые акты, в том числе обязательные разъяснения по вопросам реализации процедур, проводит в установленном порядке проверки финансово-хозяйственной деятельности неплатежеспособных организаций, а также осуществляет иную деятельность.

Существование такого органа, как Федеральной службе России по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению, позволяет наиболее эффективно осуществлять на основе изучения и обобщения отечественной и зарубежной практики применения законодательства о несостоятельности (банкротстве), кроме того, данная служба участвует в разработке международных договоров по проблемам несостоятельности (банкротства), осуществляет практические наработки в области законодательства о банкротстве.

Таким образом, подведем итог, согласно концепции развития ФСФО России, можно выделить следующие конкретные группы задач деятельности, обеспечивающей макроэкономическое регулирование поддержки достаточной экономической состоятельности пред­приятий:

1) правовое и методическое обеспечение по процедурам несостоятельности (бан­кротства) и финансовому оздоровлению;

2) финансовая экспертиза деятельности организаций, в том числе для подготов­ки по запросу суда, прокуратуры и иного уполномоченного органа заключе­ний о признаках несостоятельности, а также фиктивного или преднамерен­ного банкротства;

3) разработка предложений по финансовому оздоровлению организаций, в том
числе по реструктуризации их задолженности;

4) разработка проектов реструктуризации предприятий, включая привлечение
инвестиций.

Решение первой группы задач связано с законотворчеством, в частности с формулированием поправок в проект Кодекса об административных правонару­шениях, предусматривающих административную ответственность за нарушения требований законодательства о несостоятельности и банкротстве.

Важнейшая задача — разработка и совершенствование положений о ФСФО России, о коллегии ФСФО России, Правил внутреннего трудового распорядка и других локальных нормативных актов, обеспечивающих функционирование ин­ституциональной системы банкротства и финансового оздоровления.

Необходимо также подготовить и ввести в действие ряд нормативных право­вых актов на уровне постановлений Правительства или распорядительных актов

ФСФО России с регистрацией в Министерстве юстиции, регулирующих различные стадии банкротства и финансового оздоровления.

Первоочередное внимание следует уделить квазисудебным процедурам, поскольку арбитражный процесс, на который сейчас делается упор, не во всех случаях может оказаться действенным, особенно там, где процедуры банкротства целесообразно избежать по соображениям экономического или социального порядка.

В дальнейшем работу в рамках первого направления планируется концентрировать на обобщении практики по делам о несостоятельности (банкротстве), анализе проектов решений федеральных органов исполнительной власти, подготовке методических материалов, юридической поддержке подразделений ФСФО.

Вторая группа задач связана с созданием целостной комплексной технологии финансово-экономической экспертизы, анализа и синтеза вариантных проектировок финансово-экономических решений и рекомендаций по реализации процедур несостоятельности (банкротства) и финансового оздоровления. Для этого необходимо пересмотреть критерии оценки деятельности предприятий, обеспечить внедрение и развитие созданной системы экономического мониторинга на федеральном и региональном уровнях.

Третья группа задач имеет общей целью разработку технологии организаци­онно-правовых и финансово-экономических профилактических мероприятий, упреждающих «тяжелые» формы несостоятельности (банкротства) организаций, создание единой системы финансово-экономического контроля, анализа и планирования (программирования) деятельности ФСФО России. Представля­ется необходимым реорганизовать деятельность внебюджетных фондов финансового оздоровления предприятий с учетом необходимости консолиди­рования средств в интересах реализации плотных проектов финансового оздо­ровления предприятий.

В четвертую группу задач включены разработка и организация исполнения федеральных и региональных программ предотвращения несостоятельности пред­приятий, создания рабочих мест, социальной защиты и переподготовки работ­ников предприятий. В этой связи предполагается разработать несколько плотных проектов реструктуризации предприятий с их последующим тира­жированием применительно к различным ситуациям. Необходимо также при­влечь отечественных и зарубежных инвесторов для финансирования реализации планов финансового оздоровления предприятий и исполнения ФСФО России своих функций.

Чрезвычайно большое значение для выполнения задач ФСФО России имеет комплекс учебно-образовательных программ разного уровня, научно-исследова­тельская работа по проблемам несостоятельности и финансового оздоровления, методология в области права, финансового учета и планирования, организации антикризисного управления, конкурсного производства и т.д.

Многие функции, связанные с процедурами банкротства и финансовым оз­доровлением, требуют оперативного взаимодействия ряда органов исполнитель­ной власти. По этой причине в дополнение к существующим механизмам координации деятельности государственных органов предполагается более основа­тельно конституировать межведомственную балансовую комиссию ФСФО Рос­сии с участием Министерства по налогам и сборам, Министерства экономики. Кроме того, целесообразно создать аналогичные межведомственные органы по вопросам реструктуризации предприятий и реализации проектов финансового оз­доровления.